王振宇

內(nèi)容提要:1994年分稅制財(cái)政體制模式的理性選擇，是一項(xiàng)重要的財(cái)稅制度創(chuàng)新，多年來的實(shí)踐表明分稅制取得了巨大成功，較好釋放了制度紅利，充分調(diào)動(dòng)了地方各級(jí)政府當(dāng)家理財(cái)?shù)姆e極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，成為改革開放后一段時(shí)間中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速成長(zhǎng)的重要引擎。黨的十八屆三中全會(huì)以來，財(cái)稅體制改革呈明顯加速之勢(shì)，從國(guó)家層面出臺(tái)了一系列改革文件，整體改革進(jìn)入了深水區(qū)。鑒于財(cái)政體制在財(cái)稅制度設(shè)計(jì)中的核心地位，而分稅制又是世界絕大多數(shù)國(guó)家處理多級(jí)政府間財(cái)政關(guān)系最為有效的實(shí)現(xiàn)形式，為此筆者建議在新一輪財(cái)稅體制改革過程中，要在堅(jiān)持分稅制原則基礎(chǔ)上，不斷注入新理念、新內(nèi)涵、新形式。

黨的十八屆三中全會(huì)《決定》首次明確財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，最終建立現(xiàn)代財(cái)政制度。近幾年來，從國(guó)家層面進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，先后連續(xù)密集出臺(tái)了十幾個(gè)改革文件，整個(gè)財(cái)稅體制改革呈明顯加速之勢(shì)。但受改革深水區(qū)諸多利益關(guān)系調(diào)整難度等困難所限，這些改革方案大多局限于技術(shù)或程序?qū)用?，或?qū)儆诂F(xiàn)有做法“文本化”的范疇，某種程度上出現(xiàn)了部門化、碎片化的現(xiàn)象，應(yīng)急性、選擇性、過渡性的改革特征明顯。因此，下一步亟須注重整體性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性，降低改革波動(dòng)，降低改革成本，提高財(cái)稅改革總體績(jī)效。

改革開放40年最難忘的財(cái)稅改革事件就是1994年的分稅制。20多年實(shí)踐表明，分稅制與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，與單一制政體相適應(yīng)，與世界最大發(fā)展中國(guó)家轉(zhuǎn)軌期國(guó)情相適應(yīng)。分稅制的歷史功績(jī)毋庸置疑，但分稅制仍在不同層面存在一些問題，因此很多人把經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行、地方財(cái)政困難問題都?xì)w因于分稅制。近十多年來，筆者一直進(jìn)行財(cái)政體制研究，特別是從地方層面，對(duì)分稅制從最初的不認(rèn)同甚至批判，到逐漸地理解甚至維護(hù)。而今在圍繞新一輪財(cái)稅體制改革深入的研究思考過程中，認(rèn)為分稅制還應(yīng)該是不二選擇，也是處理多級(jí)政府間財(cái)政關(guān)系最為有效的實(shí)現(xiàn)形式，且當(dāng)下也沒有比分稅制更好的替代方案。當(dāng)然，今天的分稅制模式與1994年的有著很大不同，新一輪財(cái)稅體制改革的分稅制要注入新理念、新內(nèi)涵、新形式，舊瓶裝新酒。

一、分稅制是一組概念及其組合，并非字面意義上的政府間收入劃分

一般而言，政府間事權(quán)劃分、收入劃分和轉(zhuǎn)移支付制度構(gòu)成了分稅制的基本要素，可以稱之為“三駕馬車”。事權(quán)合理劃分是分稅制的邏輯起點(diǎn)，收入合理劃分屬于政府間初次分配范疇，而轉(zhuǎn)移支付制度則是屬于再分配范疇，以此彌補(bǔ)初次分配的某些不足。檢驗(yàn)或判斷一個(gè)體制是否科學(xué)合理，主要是考量“三駕馬車”具體設(shè)計(jì)及其相互間的匹配性、有效性。由于財(cái)政體制安排受到政體、文化傳統(tǒng)、政府間事權(quán)劃分、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府級(jí)次、國(guó)家大小、發(fā)展階段、國(guó)內(nèi)外政治和社會(huì)環(huán)境、國(guó)土面積、技術(shù)條件等多因素的影響，難以形成一個(gè)量化標(biāo)準(zhǔn)或者區(qū)間。即便20世紀(jì)90年代振興國(guó)家戰(zhàn)略所設(shè)定的財(cái)政“兩個(gè)比重”“20%、60%”目標(biāo)，也只是個(gè)“倒推數(shù)”，無太多精確性與科學(xué)性可言。筆者曾設(shè)計(jì)了一個(gè)財(cái)政體制“集權(quán)與分權(quán)”類型矩陣，結(jié)合當(dāng)下中國(guó)具體國(guó)情進(jìn)行了測(cè)度，得出初步結(jié)論應(yīng)該是“適度集權(quán)”（參見表1）。但適度集權(quán)的量化程度，也是無法給定標(biāo)準(zhǔn)的，模糊這一次優(yōu)選擇可能就是所謂的精確與科學(xué)，用一個(gè)稍微模糊的詞語來表述就是“合意性”?？疾旆侄愔埔詠碡?cái)政“兩個(gè)比重”演進(jìn)過程，明顯存在著宏觀稅負(fù)（第一個(gè)比重）、中央財(cái)政集中度（第二個(gè)比重）的客觀現(xiàn)實(shí)，為此一個(gè)基本的改革建議是適度降低財(cái)政“兩個(gè)比重”，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制、財(cái)政體制初次配置財(cái)力資源的基礎(chǔ)性功效，追求效率優(yōu)先，而后兼顧公平。

表1 財(cái)政體制“集權(quán)與分權(quán)”類型矩陣圖

二、從歷史視角來看，分稅制從概念提出到具體實(shí)施，歷經(jīng)長(zhǎng)達(dá)六年的醞釀準(zhǔn)備，較好地體現(xiàn)了科學(xué)性、民主性

從表面上看，分稅制是1992年試點(diǎn)、1994年實(shí)施的。而具體梳理一下歷史文獻(xiàn)則會(huì)發(fā)現(xiàn)，早在1987年黨的十三大報(bào)告就初步提出了財(cái)政體制改革的方向是實(shí)行分稅制。在此指導(dǎo)下，1990年財(cái)政部研究提出了分稅制財(cái)政體制改革試點(diǎn)方案，而后在1992年選擇天津、遼寧等9個(gè)地方進(jìn)行試點(diǎn)。其間的“八五”計(jì)劃、黨的十四大報(bào)告、黨的十四屆三中全會(huì)決定，都將分稅制作為一項(xiàng)重要的改革舉措連續(xù)部署。為確保1994年1月1日分稅制的順利實(shí)施，時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理朱镕基帶領(lǐng)十幾個(gè)相關(guān)部委的60多位工作人員，于1993年9月9日-12月21日，先后到海南、廣東、新疆、遼寧、山東、江蘇、上海、甘肅、天津、河北、安徽等省區(qū)市調(diào)研，聽取各地對(duì)實(shí)施分稅制的具體意見?？梢哉f，分稅制順利成功緣于極其縝密的頂層設(shè)計(jì)，較好實(shí)現(xiàn)了與中國(guó)具體國(guó)情的深度融合。1994年《預(yù)算法》第八條明確“國(guó)家實(shí)行中央與地方分稅制”，2014年的《預(yù)算法修正案》第十五條繼續(xù)沿用了這一表述，確保了該體制的合法性，較好注入了確定性、穩(wěn)定性、可預(yù)期性，充分調(diào)動(dòng)了地方各級(jí)政府當(dāng)家理財(cái)?shù)姆e極性?！?0多年來分稅制為中國(guó)人民、中國(guó)共產(chǎn)黨長(zhǎng)久地從這一改革中獲益，堪稱世界財(cái)稅改革的一個(gè)奇跡”（樓繼偉，2013）。為此，新一輪財(cái)稅體制改革就應(yīng)該像當(dāng)年分稅制那樣，充分醞釀試點(diǎn)，廣泛征求意見，充分考量地方的合理訴求，這項(xiàng)改革才更符合實(shí)際、才有意義、才更持續(xù)。

三、分稅制并非一些經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾和問題的根源，相反正是因?yàn)榉侄愔坪罄m(xù)跟進(jìn)改革的不足，甚至背離了分稅制的設(shè)計(jì)初衷

1994年實(shí)施分稅制后，立竿見影地化解了包干制所引致的中央財(cái)政困難問題。分稅制所構(gòu)建的“基數(shù)+增長(zhǎng)”的激勵(lì)約束機(jī)制，在較好調(diào)動(dòng)地方積極性的同時(shí)，也衍生出地方政府間過度財(cái)稅競(jìng)爭(zhēng)的亂象。從表現(xiàn)上看，這些矛盾和問題的直接動(dòng)因是分稅制，而深層次原因在于地方財(cái)政體制不完善。其實(shí)，省以下財(cái)政體制改革，經(jīng)歷了從分稅制強(qiáng)推到逐步放棄的過程，從財(cái)政“扁平化”試點(diǎn)到逐漸淡化的過程，凸顯了頂層設(shè)計(jì)的某些不足與空白。1994年實(shí)施分稅制的時(shí)候，財(cái)政部下發(fā)文件要求具備條件的省級(jí)政府要把分稅制落實(shí)到市縣，落實(shí)到鄉(xiāng)。在實(shí)際運(yùn)行過程中，省以下體制大都維系財(cái)政包干時(shí)期的做法，分稅制只是流于某種形式上的轉(zhuǎn)換。2002年所得稅分享改革、2006年取消農(nóng)業(yè)稅改革，對(duì)省以下財(cái)政體制而言則是“雪上加霜”，進(jìn)一步打破了分稅制的“分稅”條件。2002年起，從國(guó)家層面啟動(dòng)了地方財(cái)政扁平化改革（“省直管縣”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”，由5級(jí)變?yōu)?級(jí)），并將這一改革時(shí)間表截止為2012年末。當(dāng)下，省直管縣改革沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，成效也不顯著，甚至在某些省份出現(xiàn)了“回頭路”的現(xiàn)象，如安徽重新考慮“市管縣”、遼寧則于2016年末取消了僅有的兩個(gè)試點(diǎn)縣（綏中、昌圖），這項(xiàng)改革試點(diǎn)呈搖擺狀。省以下財(cái)政體制改革的劇烈波動(dòng)凸顯了總體設(shè)計(jì)的不足，是分稅制改革遺留的主要難題，也成為下一步改革攻堅(jiān)的另一個(gè)重點(diǎn)。

四、財(cái)政體制作為自上而下的強(qiáng)制性制度變遷屬于頂層設(shè)計(jì)范疇，新一輪財(cái)稅體制改革頂層設(shè)計(jì)務(wù)必要高屋建瓴

新的治理模式下，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)行決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)三權(quán)分立的模式，為此在決策這一重要環(huán)節(jié)就要統(tǒng)籌設(shè)計(jì)、綜合考量、從長(zhǎng)計(jì)議。具體到財(cái)稅體制改革上，一是頂層設(shè)計(jì)版本要高。如果20世紀(jì)80年代的財(cái)稅改革是1.0版，1994年的是2.0版的話，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化取向下的現(xiàn)代財(cái)政制度設(shè)計(jì)一定要打造升級(jí)版的3.0，至少要“管”幾十年。二是引入國(guó)家治理新理念。政府、市場(chǎng)和社會(huì)要有效銜接起來，充分博弈，尋求一個(gè)最大的改革公約數(shù)。三是從分“稅”主導(dǎo)向“分事”為重點(diǎn)的根本轉(zhuǎn)變。事權(quán)劃分必須把基本公共服務(wù)均等化作為大前提來考慮，有效克服這一體制設(shè)計(jì)的“短板”。四是從單純財(cái)政領(lǐng)域改革向綜合配套改革有效推進(jìn)。政府間財(cái)政關(guān)系不僅僅是財(cái)政關(guān)系，更不能單打獨(dú)斗，要充分考慮與此相關(guān)的多種利益關(guān)系的協(xié)調(diào)與搭配。五是分稅制的借鑒一定要從美國(guó)模式轉(zhuǎn)向多國(guó)模式。1994年的分稅制改革，我們較多引入美國(guó)模式，其實(shí)法國(guó)、日本等國(guó)的經(jīng)驗(yàn)更適合中國(guó)國(guó)情，需要充分有效借鑒。六是要從概念到實(shí)踐的具體轉(zhuǎn)換。近些年連續(xù)密集出臺(tái)了好多文件，如何有效貫徹執(zhí)行下去是個(gè)大難題，建議花些時(shí)間和精力，充分調(diào)研、論證、試點(diǎn)，不必“趕工期”式地匆匆忙忙，要給予充分的消化期、矯正期、適應(yīng)期。

五、新一輪財(cái)稅體制改革要注重地方財(cái)政新困境的化解，以此為切入點(diǎn)進(jìn)行創(chuàng)新和升華

財(cái)政資源是最為稀缺的資源，其供給的有限性與需求的無限性之間也是一對(duì)難以解決的矛盾。地方財(cái)政困難一直是客觀存在的，但近些年因養(yǎng)老金、地方債、工資發(fā)放等出現(xiàn)了新情況新困境，新一輪財(cái)稅體制改革迫切需要化解當(dāng)下最現(xiàn)實(shí)最緊迫的矛盾和問題。一是從基本公共服務(wù)均等化入手，重構(gòu)地方政府間財(cái)政關(guān)系，特別是在逐級(jí)、跨級(jí)體制模式上做出明確回答，避免“摸著石頭過河”。二是要實(shí)現(xiàn)從帕累托改進(jìn)到卡爾多標(biāo)準(zhǔn)，突破“基數(shù)+增長(zhǎng)”的路徑依賴，實(shí)現(xiàn)從改良到改革的重大突破。三是妥善處理好激勵(lì)、約束和激勵(lì)相容的關(guān)系，進(jìn)一步釋放體制紅利，提升改革整體效能。四是夯實(shí)財(cái)稅體制改革的軟基礎(chǔ)，提高其科學(xué)化、民主化、法治化水平。