鄒永廣

[摘要]文章對1916件旅游安全政策文件采用政策量化分析視角，從我國旅游安全政策的總量、結(jié)構(gòu)與內(nèi)容，以及旅游安全政策設(shè)定的主體部門等方面對旅游安全政策的歷史演進(jìn)特征進(jìn)行了分析，主要研究結(jié)論有：（1）從中國旅游安全政策結(jié)構(gòu)分布情況來看，國家層面對旅游安全制度規(guī)章、重要時段預(yù)警政策、旅游安全生產(chǎn)與檢查、旅游安全監(jiān)管和整頓、旅游應(yīng)急預(yù)案、旅游應(yīng)急恢復(fù)和旅游保險等旅游安全相關(guān)政策制定較多，是我國旅游安全政策重點關(guān)注領(lǐng)域。地方政府制定的旅游安全相關(guān)政策與國家層面的一致，關(guān)注的重點領(lǐng)域相同。（2）旅游安全政策結(jié)構(gòu)的階段性演進(jìn)特征體現(xiàn)在：旅游安全意識進(jìn)步；旅游安全政策伴隨旅游安全事故協(xié)同演進(jìn)；旅游安全政策的頒布與旅游的季節(jié)性特征相耦合等。（3）中國旅游安全政策內(nèi)容的演進(jìn)特征：旅游安全政策始終與旅游發(fā)展的階段保持一致；地方政府旅游安全政策以國家旅游安全政策為藍(lán)本，地方旅游安全差異性尚未突出；旅游安全政策以側(cè)重旅游安全救援為主向旅游安全風(fēng)險監(jiān)測與預(yù)警導(dǎo)向轉(zhuǎn)變。（4）現(xiàn)有旅游安全政策的制定部門共15個，主要是由國務(wù)院和國家旅游局為主導(dǎo)部門發(fā)布。總體而言，旅游安全意識逐漸提高，旅游安全政策始終與旅游業(yè)發(fā)展相隨，且應(yīng)需而生。旅游安全事件的頻發(fā)使旅游安全得到廣泛關(guān)注，推動了我國旅游安全政策的演化升級。

[關(guān)鍵詞]旅游安全；政策法規(guī)；歷史演進(jìn)；中國

[中圖分類號]F59

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1002-5006（2018）06-0110-14

Doi：10.3969/j.issn.1002-5006.2018.06.015

引言

政策是推動社會發(fā)展的“引擎”和“指揮棒”。政策的演進(jìn)是社會發(fā)展進(jìn)步的“指示器”，也揭示出社會發(fā)展階段性側(cè)重方向。旅游安全政策是國家或地方?jīng)Q策者依據(jù)旅游安全形勢，以防范和遏制旅游安全事故發(fā)生，以降低和化解旅游人員人身和財產(chǎn)損失為宗旨，按照法定程序制定，以法律、公報、決定、意見、通知等形式公布的一系列旅游安全指導(dǎo)思想、實現(xiàn)目標(biāo)、行為規(guī)范和防控措施。旅游安全政策源于旅游安全事件的影響，進(jìn)而引起國家或地方對旅游安全的重視而產(chǎn)生并不斷發(fā)展。旅游安全事件與旅游業(yè)的成長形影不離，推動旅游安全政策的制定和出臺，也迫使旅游業(yè)不斷夯實安全保障體系。旅游業(yè)的安全、穩(wěn)定發(fā)展，需要旅游安全政策的“武裝”。旅游安全政策有效地解決了旅游業(yè)發(fā)展過程中的諸多安全問題，也促使旅游業(yè)夯實和完善旅游安全保障網(wǎng)。

旅游安全政策是從公共安全生產(chǎn)政策中逐漸被強調(diào)和重視的一個領(lǐng)域?！拔覈畬︻l發(fā)的各類安全生產(chǎn)事故給予高度的重視，為此建立了諸多相關(guān)的法律、法規(guī)，同時還積極制定相關(guān)政策措施，為企業(yè)的安全生產(chǎn)提供指導(dǎo)方針”。安全政策的理論研究一直廣受學(xué)者的關(guān)注，研究主要聚焦于：一是區(qū)域性的國家安全政策，如學(xué)者對歐盟共同外交安全政策由來與機制、日本安全政策的演變、美國公共安全管理政策的變遷機制、聯(lián)邦德國的安全政策以及韓國海洋安全政策的演進(jìn)研究；二是產(chǎn)業(yè)發(fā)展要素的安全政策，如學(xué)者研究了我國糧食安全政策的變遷、制度邏輯和安全規(guī)制與階段性特征，美國數(shù)據(jù)安全政策的演化路徑，以及澳大利亞能源安全政策演進(jìn)等；三是安全政策評估分析與研究。學(xué)者認(rèn)為“穩(wěn)定、科學(xué)和具有前瞻性的安全生產(chǎn)政策，為社會的安定和經(jīng)濟的發(fā)展提供基本的安全保障。

從全球?qū)β糜伟踩叩年P(guān)注情況看，旅游安全政策由跨政府組織的國際會議和具有國際影響性災(zāi)難事件推動制定。1985年在保加利亞召開了第六界世界旅游組織大會，會議通過了《旅游權(quán)利法案和旅游者守則》（The Tourism Bill of Rights andTourist Code），旅游權(quán)利法案約定：保護(hù)旅游者安全、提供最干凈衛(wèi)生的旅游環(huán)境和服務(wù)、防控傳染性疾病傳播和旅游安全事故發(fā)生等，成為每個會員國應(yīng)履行的使命。1989年在阿根廷舉行的第九屆世界旅游組織大會采納了《旅游安全的建議措施》（Recommended Measures for Security in Tourism），該措施宣告了保護(hù)和尊重旅游者權(quán)利的重要性。此后，一項保護(hù)旅游者安全的全球行動形成于1994年在西班牙召開的世界旅游組織旅游安全專家會議，會議正式明確旅游者安全為基本權(quán)利，同時批準(zhǔn)了7項旅游安全保障措施。上述可視為旅游安全政策的實踐緣起。關(guān)于旅游安全政策的理論研究則主要圍繞旅游安全的法律保障展開。如元海燕通過分析我國旅游安全立法現(xiàn)狀，提出了以旅游法為龍頭，制定旅游安全法為依托，制定如《飯店法》《旅游者權(quán)益保護(hù)法》等專門法為輔助的旅游安全法律體系；鄧小艷對我國旅游消費者安全權(quán)實現(xiàn)的困境與出路進(jìn)行了探討；孔令學(xué)分析了《中華人民共和國旅游法》對旅游者安全的全方位保護(hù)機制；喬雄兵討論了緊急情況下國際旅游消費者的法律保護(hù)問題，提出了中國應(yīng)該積極參與相關(guān)公約的起草，推動有關(guān)國際旅游消費者保護(hù)的法律制度與國際規(guī)制的接軌；張朝訪研究了旅行社安全保障義務(wù)制度。國外較早的旅游安全研究是Mathews（1975）進(jìn)行的國際旅游與政治科學(xué)研究，開創(chuàng)了獨立的旅游安全政策研究先河。

我國政策法規(guī)首次涉及旅游安全是1981年《國務(wù)院關(guān)于加強旅游工作的決定》，但真正制定旅游安全政策是1987年頒布的《國家旅游局、公安部關(guān)于加強旅游安全保衛(wèi)工作的通知》，之后旅游安全日益提上議事日程，旅游安全政策的重視程度和地位逐步提高。近年來，旅游安全政策被提升到前所未有的高度，特別是隨著系列具有里程碑意義的政策文件出臺，如《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》（國發(fā)[2009]41號）、《中華人民共和國旅游法》（2013）、《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》（國發(fā)[2014]31號），以及旅游業(yè)發(fā)展的“515戰(zhàn)略”（2015）等。尤其是《中華人民共和國旅游法》第六章七十六條到八十二條明確對旅游安全相關(guān)方面進(jìn)行規(guī)定。旅游安全在權(quán)威旅游法律中做出政策性規(guī)定，并出臺實施，其規(guī)定的旅游安全內(nèi)容，對于整個旅游業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了積極作用。

綜上可知，國內(nèi)外對旅游安全政策的研究涉獵甚少，本研究通過搜集和梳理旅游安全相關(guān)政策，剖析和研究政府對旅游安全的關(guān)注度，深入分析旅游安全政策結(jié)構(gòu)，進(jìn)而抽象出旅游安全政策歷史演進(jìn)的階段性特征和規(guī)律，進(jìn)一步豐富和完善旅游安全政策研究內(nèi)容。

1 研究方法與數(shù)據(jù)來源

全國人大常委會、國務(wù)院、相關(guān)部委以及地方政府頒布的法律、法規(guī)等文件是政策發(fā)布的體現(xiàn)。本研究通過搜集旅游安全相關(guān)的法律、法規(guī)等文件，采用政策文本量化分析的視角，探索旅游安全政策的階段性特征和規(guī)律。研究的具體思路：首先統(tǒng)計和分析我國旅游安全政策的總量與結(jié)構(gòu)；其次針對旅游安全政策的結(jié)構(gòu)方面，具體剖析旅游安全政策的內(nèi)容，并通過政策的階段性，刻畫旅游安全政策的內(nèi)容演進(jìn)特征；最后分析旅游安全政策制定的主體和參與部門，以此衡量旅游安全公共治理整合的力量。

根據(jù)政策文本量化分析的需要，本研究搜集全國人民代表大會及常務(wù)委員會頒布的法律、國務(wù)院頒布的行政法規(guī)和規(guī)范性文件、國家旅游局和相關(guān)部委及地方政府發(fā)布的旅游安全相關(guān)的部門規(guī)章和規(guī)范性文件等。樣本選取時間從1986年1月1日至2016年12月31日。本研究一方面為了避免地方政策與國家政策存在的部分重復(fù)，另一方面為了更好地分別分析國家層面旅游安全政策與地方層面旅游安全政策的特征，在政策文件搜集過程中，采取了以下處理方法：一是以“旅游安全”為關(guān)鍵詞和全文內(nèi)容進(jìn)行查找，在國務(wù)院法制辦公室法律法規(guī)全文檢索系統(tǒng)、中國法律法規(guī)信息檢索系統(tǒng)、國家信息中心國家法規(guī)數(shù)據(jù)庫（權(quán)威數(shù)據(jù)庫）、國家旅游局官方網(wǎng)站，以及各省旅游局官方網(wǎng)站上采集旅游安全相關(guān)政策文件。在采集到的旅游安全相關(guān)的政策文件中，全部查看了涉及旅游安全的具體內(nèi)容，剔除了僅提及“旅游安全”一詞而無實質(zhì)政策內(nèi)容的文件。二是具體查看地方旅游安全政策與國家旅游安全政策的內(nèi)容，如地方與國家政策內(nèi)容一致，則刪除地方旅游安全政策；如不一致且具有針對性，則保留地方旅游安全政策。由于部分地方政府為貫徹執(zhí)行和落實國家旅游安全政策的需要，尚未依照國家政策精神結(jié)合本地區(qū)的針對性問題，而是照搬制訂了類似的地方旅游安全政策，對于該類型政策文件予以剔除，減少重復(fù)政策文件對整個量化分析造成干擾。三是依據(jù)政策的效力，選擇了法律、行政法規(guī)、部委規(guī)章、地方法規(guī)，剔除了無實質(zhì)政策意義的部委規(guī)章和地方法規(guī)中“通知”“意見”等文件。如剔除了類似《新疆維吾爾自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)自治區(qū)繼續(xù)深化“安全生產(chǎn)年”活動實施方案的通知》等文件，因其尚無實質(zhì)政策內(nèi)容。四是為了避免文件重復(fù)計算，剔除了各部委、地方政府轉(zhuǎn)發(fā)的旅游安全相關(guān)政策。如剔除了《國家電力監(jiān)管委員會關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院安委會辦公室認(rèn)真貫徹落實中央領(lǐng)導(dǎo)同志重要指示和國務(wù)院第173次常務(wù)會議精神做好當(dāng)前安全生產(chǎn)工作的通知》《北京市旅游發(fā)展委員會關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)<國家旅游局辦公室關(guān)于做好旅游安全與應(yīng)急工作的通知>的通知》等，因上述文件分別被國務(wù)院、國家旅游局制定發(fā)布，以免重復(fù)計算。五是選擇正在發(fā)揮法律效力的政策文件，剔除了已失效的政策文件。部分修訂過的政策文件，以修訂后的時間進(jìn)行統(tǒng)計。

根據(jù)上述樣本采集標(biāo)準(zhǔn)，本研究將采集的樣本文件經(jīng)過仔細(xì)篩選和數(shù)據(jù)清洗，共擇取1916件旅游安全政策文件樣本（其中，國家層面的旅游安全政策182件，地方層面的旅游安全政策1734件），為刻畫階段性特征，按照兩個“五年”計劃為一個階段進(jìn)行劃分，分成1986-1995年、1996-2005年、200‘一2015年、2016年至今4個階段。

2 中國旅游安全政策的演進(jìn)特征

2.1 中國旅游安全政策的總量與結(jié)構(gòu)

2.1.1 旅游安全政策總量

自1986年起，國家及地方法律法規(guī)文件開始涉及旅游安全相關(guān)問題，并予以重視。由圖1可知，1986年以來的“七五”至“十三五”初期，旅游安全政策數(shù)量逐年遞增，總體上呈現(xiàn)持續(xù)增長的態(tài)勢。1986-1995年間是我國旅游安全政策發(fā)展的起步期，出臺了17項旅游安全政策文件，國家和地方層面的旅游安全政策分別是8件和9件，其中，包括1990年國家旅游局頒布的《旅游安全管理暫行辦法》，該辦法的出臺使我國旅游安全管理工作初步納入了規(guī)范化和制度化的軌道，并使旅游安全管理工作有法可依。而1996-2005年期間則出臺了198項相關(guān)的旅游安全政策文件，包括旅游安全的國家層面政策30件和地方層面政策168件，這個10年間旅游安全相關(guān)政策發(fā)展較快，較上個10年期間增長了10倍，大批旅游安全政策及具體的旅游安全條例出臺，如1996年山東省、重慶市頒布了旅游管理條例，1996年吉林省頒布了旅游安全管理辦法，2000年公安部頒布的《公安部關(guān)于進(jìn)一步加強旅游風(fēng)景區(qū)安全管理工作的通知》，這些政策進(jìn)一步細(xì)化了旅游安全政策所涉及的內(nèi)容，推動了旅游安全政策適應(yīng)生產(chǎn)實踐需求的演進(jìn)。

2006-2015年期間是國內(nèi)旅游業(yè)快速發(fā)展階段，旅游安全事件頻發(fā)且繁雜，旅游安全法律法規(guī)不斷涌現(xiàn)。這個10年間我國旅游業(yè)逐步走向大眾化階段，隨著自助游等旅游新形式的興起，各類旅游安全問題也是見諸報端，有針對性的旅游安全政策也有所增加，旅游安全政策發(fā)展很快，頒布了1510件政策文件，其中，135件為國家層面政策，1375件為地方層面政策文件。這階段大都是推進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展的綜合性政策文件中涉及旅游安全問題，其中包括2007年《國家旅游局關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展的意見》，2009年國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》，2013年全國人大常委會制定的《中華人民共和國旅游法》，2014年國務(wù)院頒布的《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》，2006年河南省人民政府關(guān)于印發(fā)《河南省“十一五”旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要》的通知等。

“十三五”期間將是我國旅游業(yè)深化發(fā)展時期，隨著旅游業(yè)地位的繼續(xù)提升和旅游新業(yè)態(tài)的涌現(xiàn)，旅游安全問題也將紛繁蕪雜，旅游安全管理備受重視，旅游安全政策發(fā)展數(shù)量也將會大量涌現(xiàn)，僅2016年旅游安全相關(guān)政策就達(dá)到191件，且旅游安全政策的作用力和影響力前所未有。其中，影響較大的是2016年國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于關(guān)于印發(fā)“十三五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃的通知》和《旅游安全管理辦法》，上述文件專門涉及了旅游安全政策，可以視為是旅游安全管理的權(quán)威法律依據(jù)。綜上，從旅游安全政策的數(shù)量，并結(jié)合旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展實踐和旅游安全具體形勢，不難發(fā)現(xiàn)，旅游安全政策發(fā)展緊跟旅游產(chǎn)業(yè)實踐，圍繞旅游安全形勢，解決旅游安全問題。

2.1.2 旅游安全政策結(jié)構(gòu)

旅游安全政策文件的內(nèi)容是旅游安全問題的“晴雨表”，也是政府關(guān)注度的“顯示器”。從旅游安全保障的系統(tǒng)功能角度看，旅游安全保障體系是由旅游安全政策法規(guī)系統(tǒng)、旅游安全預(yù)警系統(tǒng)、旅游安全控制系統(tǒng)、旅游安全施救系統(tǒng)和旅游保險體系5個子系統(tǒng)構(gòu)成的開放性系統(tǒng)。國家旅游局提出：“加強旅游目的地安全保障體系建設(shè)，積極打造集旅游安全法規(guī)、旅游安全預(yù)警、旅游安全控制、旅游應(yīng)急救援、旅游保險‘五位一體的旅游安全保障機制”①。結(jié)合現(xiàn)有的中國旅游安全政策文件內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)我國旅游安全政策也是圍繞旅游安全法律法規(guī)、旅游安全預(yù)警、旅游安全控制、旅游安全緊急救援和旅游安全保障等方面制定的。因此，本研究將旅游安全政策樣本按照其內(nèi)容所屬范疇分為旅游安全法規(guī)、旅游安全預(yù)警、旅游安全管控、旅游應(yīng)急管理、旅游安全保障5大類。其中，旅游安全法規(guī)統(tǒng)領(lǐng)旅游安全政策全局，主要包括旅游安全制度和旅游安全組織建設(shè)方面的法律法規(guī)；旅游安全預(yù)警是旅游安全的“事前”管理，主要包括重要時段安全預(yù)警、重點領(lǐng)域與環(huán)節(jié)和特殊時期預(yù)警；旅游安全管控是旅游安全的“事中”控制，主要包括旅游安全教育、旅游安全生產(chǎn)與檢查、旅游安全監(jiān)督與整頓、旅游安全事故報告與控制；旅游應(yīng)急管理是旅游突發(fā)事件的預(yù)防、緊急救援與處置，包括應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急救援和應(yīng)急恢復(fù)；旅游安全保障是統(tǒng)領(lǐng)旅游全過程的保障系統(tǒng)，主要包括旅游保險和其他保障。

本研究共搜集到1986-2016年中國旅游安全政策1916件，其中，國家層面的旅游安全政策182件，包括旅游安全法規(guī)31件，占總數(shù)的17%；旅游安全預(yù)警73件，占總數(shù)的40%；旅游安全管控57件，占總數(shù)的31%；旅游應(yīng)急管理11件，占總數(shù)的6%；旅游安全保障10件，占總數(shù)的6%。而地方層面的旅游安全政策1734件，包括旅游安全法規(guī)624件，占總數(shù)的36%；旅游安全預(yù)警634件，占總數(shù)的37%；旅游安全管控418件，占總數(shù)的24%，旅游應(yīng)急管理27件，占總數(shù)的1%；旅游安全保障31件，占總數(shù)的2%。

由表1所知，在旅游安全政策5大結(jié)構(gòu)中又細(xì)分了具體內(nèi)容，其中，在國家層面的旅游安全法規(guī)中，包括旅游安全制度建設(shè)和旅游安全組織建設(shè)方面的旅游安全相關(guān)政策文件，分別占該類總數(shù)的81%和19%；旅游安全預(yù)警中，包括重要時段預(yù)警、重點領(lǐng)域與環(huán)節(jié)和特殊時期預(yù)警等旅游安全相關(guān)政策文件，分別占該類總數(shù)的71%、11%和18%；在旅游安全管控中，包括旅游安全教育與培訓(xùn)、旅游安全生產(chǎn)與檢查、旅游安全監(jiān)督與整頓，以及旅游事故報告與控制等旅游安全相關(guān)政策文件，各自占該類總數(shù)的4%、40%、21%和35%；在旅游應(yīng)急管理中，包括旅游應(yīng)急預(yù)案、旅游應(yīng)急救援、旅游應(yīng)急恢復(fù)，分別占該類總數(shù)的45%、0%和55%；在旅游安全保障中，包括旅游保險和其他保障相關(guān)政策文件，分別占80%和20%。

在地方層面的旅游安全法規(guī)中，包括旅游安全制度建設(shè)和旅游安全組織建設(shè)方面的旅游安全相關(guān)政策文件，分別占該類總數(shù)的92%和8%；旅游安全預(yù)警中，包括重要時段預(yù)警、重點領(lǐng)域與環(huán)節(jié)和特殊時期預(yù)警等旅游安全相關(guān)政策文件，分別占該類總數(shù)的70%、1%和29%；在旅游安全管控中，包括旅游安全教育與培訓(xùn)、旅游安全生產(chǎn)與檢查、旅游安全監(jiān)督與整頓，以及旅游事故報告與控制等旅游安全相關(guān)政策文件，各自占該類總數(shù)的6%、62%、29%和3%；在旅游應(yīng)急管理中，包括旅游應(yīng)急預(yù)案、旅游應(yīng)急救援、旅游應(yīng)急恢復(fù)，分別占該類總數(shù)的62%、19和19%；在旅游安全保障中，包括旅游保險和其他保障相關(guān)政策文件，分別占94%和6%。

上述中國旅游安全政策結(jié)構(gòu)分布情況表明：一是從國家層面看，旅游安全制度規(guī)章、重要時段預(yù)警政策、旅游安全生產(chǎn)與檢查、旅游安全監(jiān)管和整頓、旅游應(yīng)急預(yù)案、旅游應(yīng)急恢復(fù)和旅游保險等旅游安全相關(guān)政策較多，是我國旅游安全政策重點關(guān)注領(lǐng)域。從地方層面看，地方政府制定的旅游安全相關(guān)政策與國家層面的一致，關(guān)注的重點領(lǐng)域相同，說明了地方政府堅持貫徹和落實國家政策，形成了上下一致的旅游安全管理政策。二是從整體上看，我國旅游安全政策圍繞旅游安全工作關(guān)注的常規(guī)事項方面，體現(xiàn)出旅游安全政策應(yīng)時所需的特點。如春節(jié)、“五一”“十一”等重要節(jié)假日時段預(yù)警的旅游安全相關(guān)政策較多，國家和地方均制定了諸多類似《關(guān)于做好“五一”“十一”等節(jié)假日旅游安全工作的通知》的文件。又如為做好每年一度開展的旅游生產(chǎn)與大檢查、旅游安全專項督查與整頓工作等常規(guī)工作，國家和地方均會提前發(fā)布諸如《做好旅游安全大檢查工作的通知》等文件。三是從旅游安全政策結(jié)構(gòu)內(nèi)容比較來看，國家和地方層面旅游安全關(guān)注的重點領(lǐng)域和傾向性突出。春節(jié)、“五一”“十一”等重要節(jié)假日時段預(yù)警的旅游安全預(yù)警政策和旅游安全生產(chǎn)與檢查、旅游安全監(jiān)督與整頓等旅游安全管控等相關(guān)政策較多。除此以外，旅游保險相關(guān)的旅游安全政策關(guān)注度逐漸增多。

2.1.3 旅游安全政策性質(zhì)

由圖1可知，我國旅游安全政策的數(shù)量總體呈增長態(tài)勢，表明旅游業(yè)快速發(fā)展需要旅游安全政策的支撐與保障，也表明我們各級部門的旅游安全意識和重視程度在逐漸提升。但從旅游安全政策的性質(zhì)來看，我國旅游安全政策主要以部委規(guī)范性文件為主，權(quán)威級別的法律法規(guī)較少，旅游安全政策力度整體較低，但在提升。

國家層面的182件旅游安全政策中，全國人民代表大會及常務(wù)委員會僅頒布《中華人民共和國旅游法》的法律1部，設(shè)專章對旅游安全做出了規(guī)定；國務(wù)院以條例等形式頒布的行政法規(guī)2件，占總數(shù)的1%；國務(wù)院各部委及其直屬機構(gòu)等以命令、辦法等形式發(fā)布的部門規(guī)章7件，占總數(shù)的4%；國務(wù)院以意見、規(guī)劃、通知等形式發(fā)布的規(guī)范性文件12件，占總數(shù)的7%；國務(wù)院各部委及其直屬機構(gòu)等以意見、通知、辦法、規(guī)定等形式發(fā)布的規(guī)范性文件162件，占總數(shù)的89%。然而近5年，特別是隨著《中華人民共和國旅游法》《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》等出臺，旅游安全政策的性質(zhì)和地位在提升。

2.2 中國旅游安全政策內(nèi)容演進(jìn)

2.2.1 旅游安全政策結(jié)構(gòu)階段性演進(jìn)與特征

本研究對旅游安全政策文件的5方面內(nèi)容進(jìn)行了二級細(xì)分，同時按照1986-1995年、1996-2005年、2006-2015年和2016年至今4個階段進(jìn)行量化統(tǒng)計，并從國家和地方兩個層面分析旅游安全政策演進(jìn)。1916件旅游安全政策文件具體細(xì)分結(jié)果如表2所示。

在198E-1995年間，國家開始逐漸重視旅游安全問題，首先是將旅游安全法規(guī)方面的制度建設(shè)和組織建設(shè)提升日程，制定了不少開創(chuàng)性的旅游安全政策，如1988年由旅游局和公安部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強旅游安全保衛(wèi)工作的通知》。另外，該階段也開始重視節(jié)假日等重要時段旅游安全預(yù)警和旅游安全事故報告和控制工作。地方層面則僅僅是少數(shù)地方政府按照國家旅游安全制度的相關(guān)政策文件而制定當(dāng)?shù)氐南鄳?yīng)政策。在1996-2005年間，該階段國家旅游安全政策重點關(guān)注的是旅游安全預(yù)警和旅游安全管控，特別是節(jié)假日重要時段的旅游安全政策。此外，旅游保險相關(guān)政策開始提出。而地方旅游安全政策則主要圍繞旅游安全制度建設(shè)方面的政策。2006-2015年間，該階段是旅游業(yè)加快發(fā)展的階段，國家和地方層面的旅游安全法規(guī)、旅游安全預(yù)警、旅游安全管控、旅游應(yīng)急管理和旅游安全保障政策均較多，表明旅游安全方方面面問題都得到重視，也說明該階段作為旅游業(yè)快速發(fā)展時期和大眾旅游發(fā)展階段，旅游安全問題或事故較多，相關(guān)的旅游安全政策應(yīng)需頒布。2016年至今，該階段國家層面主要側(cè)重于宏觀戰(zhàn)略的頂層設(shè)計和常規(guī)工作方面的政策。而地方層面，旅游安全各方面政策均有涉及，雖無較大創(chuàng)新，但說明地方政府旅游安全意識逐步提升。除此以外，從整體上分析旅游安全政策結(jié)構(gòu)的4個階段性演進(jìn)，還可透析出以下特征：

（1）旅游安全政策體現(xiàn)出旅游安全意識進(jìn)步

縱觀1986-1995年、1996-2005年、2006-2015年和2016年至今4個階段性我國旅游安全政策的歷史演進(jìn)可以發(fā)現(xiàn)，無論是國家層面還是地方層面，旅游安全預(yù)防、預(yù)警、控制和應(yīng)急處置，以及保險保障等政策不斷增加、逐步健全，形成一套較為完善的旅游安全保障體系，表明旅游安全管理思想的進(jìn)步和旅游安全意識的提升。以圍繞旅游節(jié)假日重要時段旅游安全預(yù)警、旅游安全制度和旅游安全生產(chǎn)和檢查等常規(guī)性工作為核心的政策為主，向旅游保險、旅游應(yīng)急救援、恢復(fù)等內(nèi)容延伸，拓寬了旅游安全管理體系，反映了旅游安全管理意識在逐漸提升。

（2）旅游安全政策伴隨旅游安全事故協(xié)同演進(jìn)

縱觀我國旅游安全政策的演進(jìn)脈絡(luò)，大多數(shù)旅游安全政策的制定都是由旅游發(fā)展過程中遭遇的特定安全事件推動，并呈階段性地出現(xiàn)在公眾的視野中。當(dāng)我國一段時間內(nèi)發(fā)生重特大旅游安全事故時，如頻發(fā)漂流旅游安全事故、景區(qū)索道安全事故、水利風(fēng)景區(qū)安全事故、出境旅游安全事件時，相應(yīng)的旅游安全政策出臺。典型的例如：交通部《關(guān)于進(jìn)一步加強客運架空索道安全管理工作的通知（1996）》《漂流旅游安全管理暫行辦法（1998）》，水利部安全生產(chǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組《關(guān)于組織開展水利安全生產(chǎn)大檢查的緊急通知（2002）》，國家旅游局《關(guān)于加強探險旅游安全管理工作的通知（2006）》《中國公民出境旅游突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案（2006）》等。隨著中國大陸與臺灣地區(qū)自由行的逐步開放，國家旅游局、國家工商行政管理總局隨即發(fā)布了關(guān)于印發(fā)《大陸居民赴臺灣地區(qū)旅游合同》（示范文本）的通知（2008）?？梢哉f，我國旅游安全政策更多是伴隨旅游安全事件發(fā)生后或預(yù)測可能發(fā)生的情況下為更好地應(yīng)對而產(chǎn)生的。

（3）旅游安全政策的頒布與旅游的季節(jié)性特征相耦合

旅游安全政策是為了降低已發(fā)生的和預(yù)測可能發(fā)生的旅游安全事故造成的人身和財務(wù)損失。旅游安全政策具有降解事故損失的作用，還兼具旅游事故風(fēng)險的防控作用。由于我國休假制度特點，旅游活動呈現(xiàn)明顯的季節(jié)性特征。元旦、春節(jié)、“五一”、暑假、“十一”等是我國居民出游高峰期，上述時段也是我國旅游安全事故的高發(fā)期。我國國務(wù)院、國家旅游局、各地方政府部門為防范和降解旅游安全事故，每年均在元旦、春節(jié)、“五一”、暑假、“十一”等旅游高峰期發(fā)布旅游安全政策。如國家旅游局《關(guān)于做好2007年元旦、春節(jié)期間旅游工作的通知》、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于做好2015年春節(jié)元宵節(jié)期間旅游安全工作的通知》、國家旅游局《關(guān)于加強春季旅游安全工作的通知》、國家旅游局《關(guān)于加強“五一”節(jié)假日旅游安全保障和市場監(jiān)管工作的通知》、國家旅游局《關(guān)于切實加強暑期旅游安全工作的通知》、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于做好2014年國慶期間旅游工作的通知》、國家旅游局《關(guān)于進(jìn)一步做好“十一”假日旅游安全工作的緊急通知》、國家旅游局《關(guān)于加強冬季旅游安全工作的通知》等，各地方政府也都會轉(zhuǎn)發(fā)或印發(fā)國務(wù)院、國家旅游局在旅游高峰期的旅游安全工作通知。由此可見，我國旅游安全政策的頒布和出臺還顯現(xiàn)出與旅游季節(jié)性特點相耦合的特征。

2.2.2 旅游安全政策內(nèi)容的階段性演進(jìn)與特征

通過政策樣本的量化統(tǒng)計和梳理發(fā)現(xiàn)，國家層面和地方層面的旅游安全政策結(jié)構(gòu)完整、內(nèi)容豐富，旅游安全管理體系在不斷完善，但整體看，也呈現(xiàn)出地方政策是以國家政策為制定藍(lán)本和依據(jù)等較為明顯的規(guī)律性特點。因此，為了進(jìn)一步分析旅游安全政策內(nèi)容的演化特征，本研究以標(biāo)志性政策事件為例進(jìn)行深度剖析，以刻畫旅游安全政策內(nèi)容發(fā)展。表3揭示了中國旅游安全政策的階段性演進(jìn)內(nèi)容。

（1）旅游安全政策內(nèi)容的階段性演進(jìn)

①旅游安全政策的起步階段（1986-1995年）。1993年國務(wù)院辦公廳以部委規(guī)章的形式轉(zhuǎn)發(fā)了《國家旅游局關(guān)于積極發(fā)展國內(nèi)旅游業(yè)意見的通知》，該文件關(guān)注到要整合有關(guān)部門資源，整頓旅游社會治安和經(jīng)營秩序，做好旅游安全工作，同時推行保險制度，標(biāo)志著旅游安全政策的實質(zhì)性開端。該階段旅游安全政策主要圍繞如何解決旅游社會治安問題。

②旅游安全政策的發(fā)展階段（1996-2005年）。伴隨2001年國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加快旅游業(yè)發(fā)展的通知》的頒布，該階段迎來了旅游業(yè)發(fā)展的春天，也是旅游安全政策逐步發(fā)展之時。不但要整合相關(guān)部門資源，做好旅游治安、交通和衛(wèi)生等旅游應(yīng)急管理，還需要營造良好的旅游環(huán)境，其目的主要在于加強旅游安全的公共服務(wù)保障。

③旅游安全政策的基本成型階段（2006-2015年）。該階段是旅游業(yè)改革發(fā)展的關(guān)鍵時期，也是旅游業(yè)發(fā)展高峰期。以法律、部委規(guī)章和行政法規(guī)等形式出臺的旅游業(yè)改革發(fā)展的政策文件不斷涌現(xiàn)。2007年國家旅游局《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展的意見》、2009年國務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》、2013年全國人大常委會制定的《中華人民共和國旅游法》，以及2014年國務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》等系列重要文件的制定和頒布，推動著旅游業(yè)改革和發(fā)展。眾所周知，旅游業(yè)發(fā)展越快，愈加需要旅游安全保駕護(hù)航。該階段旅游安全政策關(guān)注面較多，包括旅游安全與危機意識的強化、旅游安全預(yù)警機制的建立、旅游保險制度的建立健全、旅游應(yīng)急體系的建立和提升、旅游設(shè)施設(shè)備的安全檢查和旅游應(yīng)急能力提升等方面，基本涵蓋了旅游安全預(yù)防、預(yù)警、響應(yīng)、控制和善后處置等各環(huán)節(jié)，基本形成了較為完整的旅游安全管理體系，為旅游業(yè)安全、穩(wěn)定發(fā)展提供了有力保障。

④旅游安全政策的提升階段（2016年至今）。2016年國務(wù)院《關(guān)于印發(fā)“十三五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃的通知》是推動旅游業(yè)發(fā)展的重要文件，對旅游安全制度建設(shè)、重點領(lǐng)域和環(huán)節(jié)的監(jiān)管、旅游緊急救援體系建設(shè)和旅游保險合作的深化提出了新要求，是保障“十三五”旅游業(yè)安全、穩(wěn)定發(fā)展的“指揮棒”。2016年國家旅游局頒布的《旅游安全管理辦法》，則是將旅游安全管理提升到一個新的高度，該文件對旅游經(jīng)營者安全生產(chǎn)、旅游主管部門等的安全管理做出了新規(guī)定，旨在構(gòu)筑旅游安全保障網(wǎng)，促進(jìn)旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

（2）旅游安全政策內(nèi)容演進(jìn)的特征

①旅游安全政策始終與旅游發(fā)展的階段保持一致。旅游安全政策的演化伴隨著旅游經(jīng)濟發(fā)展過程。我國旅游發(fā)展初期主要以人境旅游發(fā)展、創(chuàng)造外匯為主，因此該階段的旅游安全政策也主要是關(guān)于保障外國人人境和外僑旅行者安全的相關(guān)服務(wù)性政策，如《中華人民共和國公民出境人境管理法》（1985）、《旅行社管理暫行條例（1985）》等重要政策文件，雖現(xiàn)已失效，但在當(dāng)時為旅游出人境安全問題提供了指南。1988年由旅游局和公安部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強旅游安全保衛(wèi)工作的通知》。到20世紀(jì)90年代，旅游經(jīng)濟體系逐步推動國內(nèi)旅游，甚至出境旅游市場，這一階段出現(xiàn)了如公安部、國家教委關(guān)于《加強中小學(xué)生旅游活動中交通安全工作的通知》（1992）以及《關(guān)于試辦中國公民自費赴韓國旅游業(yè)務(wù)具體實施辦法的通知（1998）》。進(jìn)入21世紀(jì)，旅游新業(yè)態(tài)逐漸增多，旅游安全問題也層出不窮。相繼推出了國家旅游局關(guān)于《加強探險旅游安全管理工作的通知（2006）》，國家旅游局《關(guān)于做好奧運服務(wù)與旅游安全工作的通知（2008）》《國家級森林公園管理辦法》（2011）等政策文件。近5年來，隨著旅游經(jīng)濟在國內(nèi)經(jīng)濟的重要性提高，旅游安全的地位得到提升。如頒布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國民旅游休閑綱要（2013）》《中華人民共和國旅游法（2013）》，以及《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見（2014）》。整個旅游安全政策的演化過程，與旅游市場經(jīng)濟發(fā)展過程同步。

②地方政府旅游安全政策以國家旅游安全政策為藍(lán)本，地方旅游安全差異性尚未突出。按照政策執(zhí)行的要求來看，法律、行政法規(guī)、國務(wù)院行政規(guī)范性文件、部門規(guī)章等中央及國務(wù)院、部委頒布的政策文件，各級地方政府需要轉(zhuǎn)發(fā)或印發(fā)，并貫徹落實執(zhí)行。同時，各級地方政府制定地方政策時，需要依據(jù)中央的政策文件精神，以中央的政策文件為藍(lán)本。如《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見（2009）》頒布，《福建省人民政府關(guān)于進(jìn)一步推動旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見（2009）》《浙江省人民政府關(guān)于進(jìn)一步加快旅游業(yè)發(fā)展的實施意見（2010）》等出臺；又如2013年國家旅游局辦公室發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強旅游安全工作的通知》《關(guān)于做好暑期旅游安全工作的通知》，各地方紛紛出臺了地方的相應(yīng)政策，各地方政策內(nèi)容的一個共同點在于均以國家政策為藍(lán)本。但是有些地方政府完全照搬國家政策，旅游安全政策內(nèi)容尚未針對地方旅游安全的特殊性。如國家旅游局關(guān)于印發(fā)《2011年度旅游安全與應(yīng)急工作要點》的通知、國家旅游局制定的《旅游突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》等，相當(dāng)一部分地方的旅游安全與應(yīng)急工作要點、旅游突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案都是照搬國家旅游局的政策文本。事實上，我國的地域、旅游環(huán)境、旅游資源、旅游產(chǎn)業(yè)要素等存在差異，旅游安全與應(yīng)急工作也存在特殊性，因此，部分地方旅游安全政策缺乏針對性和地方性。

③旅游安全政策以側(cè)重旅游安全救援為主向旅游安全風(fēng)險監(jiān)測與預(yù)警導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?？v觀我國旅游安全政策的演進(jìn)過程，可以發(fā)現(xiàn)旅游安全政策是一個發(fā)展的過程，也是一個逐步演化升級的動態(tài)過程。我國早期制定的旅游安全政策主要以旅游安全事故“事后”的救援為主，涉及的都是協(xié)同公安、旅游、工商等部門做好旅游安全投訴和應(yīng)急救援準(zhǔn)備。如1993年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《國家旅游局關(guān)于積極發(fā)展國內(nèi)旅游業(yè)意見的通知》中明確指出：“公安、旅游、工商、鐵路、交通等有關(guān)部門相互配合，切實采取措施，整頓旅游交通、旅游景點的社會治安和經(jīng)營秩序。按照誰主管、誰負(fù)責(zé)和誰經(jīng)營、誰負(fù)責(zé)的原則，認(rèn)真做好旅游安全工作”；2001年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加快旅游業(yè)發(fā)展的通知》中明確規(guī)定：“公安、交通、工商、衛(wèi)生、環(huán)保、旅游等部門要緊密配合，切實做好重點旅游景區(qū)（點）和旅游城市的社會治安、交通疏導(dǎo)、運輸安全、衛(wèi)生防疫、緊急救援和環(huán)境保護(hù)工作，確保旅游安全”。隨著旅游安全事件的形態(tài)多樣，旅游安全治理理念的轉(zhuǎn)變，我國旅游安全政策導(dǎo)向于旅游安全風(fēng)險監(jiān)測與預(yù)警。如2009年《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》中指出：“完善旅游安全提示預(yù)警制度，重點旅游地區(qū)要建立旅游專業(yè)氣象、地質(zhì)災(zāi)害、生態(tài)環(huán)境等監(jiān)測和預(yù)報預(yù)警系統(tǒng)”；2014年《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》中指出：“旅行社、景區(qū)要對參與高風(fēng)險旅游項目的旅游者進(jìn)行風(fēng)險提示，并開展安全培訓(xùn)”“按照屬地管理原則，建立健全旅游景區(qū)突發(fā)事件、高峰期大客流應(yīng)對處置機制和旅游安全預(yù)警信息發(fā)布制度，將其納入當(dāng)?shù)亟y(tǒng)一的應(yīng)急體系”。從上述十余年的時間段來看，我國旅游安全政策的內(nèi)容由“事后”的旅游應(yīng)急救援轉(zhuǎn)向“事前”的旅游風(fēng)險監(jiān)測和預(yù)警，即實現(xiàn)了旅游安全監(jiān)管的“關(guān)口”前移。

2.3 中國旅游安全政策制定的部門

通過對本研究使用的1916件旅游安全政策文件及政策結(jié)構(gòu)、內(nèi)容和參與部門統(tǒng)計（表4），發(fā)現(xiàn)具有以下特征：

（1）從政策發(fā)布部門來看，共有巧個部門發(fā)布了旅游安全相關(guān)政策（除地方政府制定之外）。其中，國家旅游局獨立制定的旅游安全政策最多，其次是國務(wù)院及國務(wù)院辦公廳，而水利部、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局等部門也制定和頒布了較多旅游安全相關(guān)政策。上述表明：一方面，由于旅游安全的影響因素較多，導(dǎo)致旅游安全事故發(fā)生的因素不僅僅是旅游業(yè)內(nèi)的影響因素本身，旅游業(yè)外的誘發(fā)因素也是重要的致因。另一方面，隨著旅游業(yè)的發(fā)展壯大，旅游業(yè)融合逐步增多，旅游相關(guān)方面的安全問題引起了其他部門的重視，如水利旅游、森林旅游等。

（2）從階段性演進(jìn)和政策結(jié)構(gòu)分析，一是旅游安全政策隨著旅游業(yè)的發(fā)展，制定部門也呈現(xiàn)出階段性增多現(xiàn)象。2006-2015年及2016年至今，參與制定旅游安全法規(guī)、旅游安全預(yù)警、旅游安全管控、旅游應(yīng)急管理和旅游安全保障政策的部門多達(dá)15個，涉及全國人大、國務(wù)院、水利部等國家和部委單位。可見上述兩個階段參與制定旅游安全政策的部門重要度和政策的力度較大。二是旅游安全內(nèi)容引起了更多部門的關(guān)注。1986-1995年對旅游安全制度、旅游安全預(yù)防預(yù)警和旅游安全管控等較為關(guān)注，但關(guān)注的部門不多，而之后愈來愈多的部17對旅游安全法規(guī)、旅游安全預(yù)警、旅游安全管控、旅游應(yīng)急管理和旅游安全保障相關(guān)政策的關(guān)注度增多。

（3）從政策發(fā)布主體和參與部門來看，旅游安全政策主要是由國務(wù)院和旅游局為主導(dǎo)部門發(fā)布，主要參與部門包括交通部、公安部、工商總局和安監(jiān)總局等，參與政策制定的部門共46個。由于旅游業(yè)關(guān)聯(lián)性強，涉及的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)較多，各關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)均存在旅游安全隱患和致因。因此，做好旅游安全管理，需要關(guān)聯(lián)的利益主體共同參與，同時，旅游安全政策設(shè)計需要多個部門聯(lián)合參與制定。實踐也證明，旅游安全管理不能僅僅依靠旅游行政主管部門的力量，需要整合相關(guān)部門進(jìn)行綜合治理。國家在制定旅游安全政策時應(yīng)多考慮旅游安全綜合監(jiān)管的訴求，適當(dāng)增加旅游相關(guān)部門的參與。1986年以來，參與旅游安全政策制定的部門越來越多，數(shù)量整體呈增長趨勢。其中，2006-2015年期間增長幅度較大，并在“十二五”期間參與部門達(dá)到高峰。例如《游藝機和游樂設(shè)施安全監(jiān)督管理規(guī)定（1994）》和《紅色旅游團(tuán)交通安全保障及有關(guān)費用優(yōu)惠問題的意見（2005）》制定的參與部門較多。特別是《紅色旅游團(tuán)交通安全保障及有關(guān)費用優(yōu)惠問題的意見（2005）》涉及參與部門多達(dá)8個，包括國家旅游局、財政部、公安部、教育部、鐵道部、交通部、國家稅務(wù)總局、中國民航總局。又如2012年頒布的《加強和改進(jìn)文物安全工作的指導(dǎo)意見》中參與制定的部門多達(dá)16個，創(chuàng)旅游安全政策設(shè)定的參與部門數(shù)量之最，表明旅游安全越來越受到政府重視，也需要各相關(guān)部門聯(lián)合作用。顯見，旅游安全得到各部17的重視，也需要各相關(guān)部門的支持。旅游安全政策設(shè)定的參與部門的多寡也揭示了該政策的政府重視程度。

3 研究結(jié)論與展望

3.1 研究結(jié)論

本研究經(jīng)過篩選獲取1986-2016年共1916件旅游安全政策文件樣本，采用政策量化分析視角，從我國旅游安全政策的總量、結(jié)構(gòu)與內(nèi)容，以及旅游安全政策設(shè)定的主體部門等方面對旅游安全政策的歷史演進(jìn)特征和規(guī)律進(jìn)行探討，主要得到以下研究結(jié)論：

（1）從中國旅游安全政策結(jié)構(gòu)分布情況來看：一是國家層面對旅游安全制度規(guī)章、重要時段預(yù)警政策、旅游安全生產(chǎn)與檢查、旅游安全監(jiān)管和整頓、旅游應(yīng)急預(yù)案、旅游應(yīng)急恢復(fù)和旅游保險等旅游安全相關(guān)政策制定較多，是我國旅游安全政策重點關(guān)注領(lǐng)域。地方政府制定的旅游安全相關(guān)政策與國家層面的一致，關(guān)注的重點領(lǐng)域相同，說明了地方政府堅持貫徹和落實國家政策，形成了上下一致的旅游安全管理政策。二是從整體上分析，我國旅游安全政策圍繞旅游安全工作關(guān)注的常規(guī)事項方面，體現(xiàn)出旅游安全政策應(yīng)時所需的特點。三是從旅游安全政策結(jié)構(gòu)內(nèi)容比較發(fā)現(xiàn)，國家和地方層面旅游安全關(guān)注的重點領(lǐng)域和傾向性突出。重要節(jié)假日時段預(yù)警的旅游安全預(yù)警政策和旅游安全生產(chǎn)與檢查、旅游安全監(jiān)督與整頓等旅游安全管控等相關(guān)政策較多，除此以外，旅游保險相關(guān)的旅游安全政策關(guān)注度逐漸增多。

（2）就旅游安全政策結(jié)構(gòu)的4個階段性演進(jìn)的整體上分析而言，主要發(fā)現(xiàn)：旅游安全政策體現(xiàn)出旅游安全意識進(jìn)步；旅游安全政策伴隨旅游安全事故協(xié)同演進(jìn)；旅游安全政策的頒布與旅游的季節(jié)性特征相耦合等特點。

（3）以標(biāo)志性政策事件為例進(jìn)行深度剖析，刻畫旅游安全政策內(nèi)容演化發(fā)展。中國旅游安全政策內(nèi)容的演進(jìn)特征：旅游安全政策始終與旅游發(fā)展的階段保持一致；地方政府旅游安全政策以國家旅游安全政策為藍(lán)本，地方旅游安全差異性尚未突出；旅游安全政策從側(cè)重旅游安全救援為主向旅游安全風(fēng)險監(jiān)測與預(yù)警導(dǎo)向轉(zhuǎn)變。

（4）從旅游安全政策文件及政策結(jié)構(gòu)的制定和參與部門而論，發(fā)現(xiàn)：①從政策發(fā)布部門來看，共有15個部門發(fā)布了旅游安全相關(guān)政策（除地方政府制定之外）。其中，國家旅游局獨立制定的旅游安全政策最多，其次是國務(wù)院及國務(wù)院辦公廳，而水利部、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局等部門也制定和頒布了較多旅游安全相關(guān)政策。②從階段性演進(jìn)和政策結(jié)構(gòu)分析，一是旅游安全政策隨著旅游業(yè)的發(fā)展，制定部門也呈現(xiàn)出階段性增多現(xiàn)象。二是旅游安全內(nèi)容引起了更多部門的關(guān)注。③從政策發(fā)布主體和參與部門來看，旅游安全政策主要是由國務(wù)院和旅游局為主導(dǎo)部門發(fā)布，主要參與部門包括交通部、公安部、工商總局和安監(jiān)總局等，參與政策制定的部門共46個。旅游安全管理不能僅僅依靠旅游行政主管部門的力量，需要整合相關(guān)部門進(jìn)行綜合治理。

總體而言，旅游安全意識的逐漸提高，我國旅游安全政策總量增長，政策內(nèi)容在進(jìn)一步延伸和完善，政策地位和力度逐步提升，形成了多部門參與制定局面。同時旅游安全政策始終與旅游業(yè)發(fā)展相隨，且應(yīng)需而生。

3.2 研究展望

1986-2016年我國旅游安全政策演進(jìn)過程既是伴隨旅游發(fā)展的過程，也是與旅游安全事故的相耦合過程，同時也是旅游安全政策不斷豐富完善的過程。旅游安全政策的不斷完善保障了旅游業(yè)的發(fā)展穩(wěn)定，維護(hù)了旅游者和旅游從業(yè)人員的安全權(quán)益，同時也推動了我國旅游安全政策的演化升級。當(dāng)然，隨著旅游業(yè)的發(fā)展和新業(yè)態(tài)的不斷呈現(xiàn)，旅游安全政策在逐步成熟的過程中還存在一些需要亟待進(jìn)一步完善和后續(xù)研究之處：

（1）全域旅游已經(jīng)成為我國新階段旅游業(yè)發(fā)展的重要方向和戰(zhàn)略再定位，但是全域旅游也導(dǎo)致安全管理需要重大轉(zhuǎn)變。旅游業(yè)由傳統(tǒng)的單一景區(qū)建設(shè)向綜合旅游目的地、從封閉的旅游管理向自由流動開放式的管理轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)了全要素、全行業(yè)、全過程、全方位、全時空、全社會的全域發(fā)展，同時也使得旅游業(yè)發(fā)展的時間域、要素域、產(chǎn)業(yè)域、管理域、功能域、體驗域等發(fā)生“域變”。因此，相應(yīng)的全域旅游安全監(jiān)管和保障政策應(yīng)該深入研究，探討加快制訂和出臺涵蓋全域旅游安全監(jiān)管主體、責(zé)任、內(nèi)容、監(jiān)管方式和手段等內(nèi)容的全域旅游保障網(wǎng)。

（2）在智慧旅游時代，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和信息技術(shù)的快速發(fā)展給旅游業(yè)帶來極大的幫助，旅游網(wǎng)絡(luò)購買備受青睞，也帶來各種安全隱患。如第三方安全漏洞造成了客戶信息泄露事件，成為旅游網(wǎng)絡(luò)購買的信息安全隱患的爆炸性新聞。智慧智能時代，政府部門迫切需要設(shè)計旅游信息監(jiān)督、安全預(yù)警體系，需加強制訂有關(guān)智慧旅游信息安全監(jiān)管的政策措施，出臺有關(guān)旅游網(wǎng)絡(luò)購買監(jiān)管的具體實施細(xì)則，協(xié)同旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法部門，開展專項整治，形成行業(yè)自律，促進(jìn)在線旅游服務(wù)企業(yè)規(guī)范經(jīng)營。

（3）高風(fēng)險旅游項目安全事故頻發(fā)，相關(guān)安全監(jiān)管體系亟待制訂和出臺。一方面，明確高風(fēng)險旅游項目安全監(jiān)管主體、監(jiān)管職責(zé)、監(jiān)管內(nèi)容和形式、手段等；另一方面，高風(fēng)險旅游項目保險制度和政策也需政府部門積極推動出臺和落實。通過市場化機制，讓企業(yè)設(shè)計更多高風(fēng)險旅游項目相關(guān)保險產(chǎn)品，以化解風(fēng)險并起到積極作用。

（4）隨著戶外運動人數(shù)的增長，“驢友”安全事故更是見諸報端。面對如此頻發(fā)的“驢友”安全事故，各級旅游管理部門、行業(yè)協(xié)會及地方政府應(yīng)制定好安全監(jiān)管政策制度?！绑H友”安全監(jiān)管政策內(nèi)容應(yīng)該包括：各類景區(qū)的安全風(fēng)險評估，地理、氣象等警示信息發(fā)布，加強對戶外運動組織的資質(zhì)認(rèn)定、規(guī)范和引導(dǎo)，建立相關(guān)安全保障標(biāo)準(zhǔn)。

（5）科學(xué)合理設(shè)計游客聚集場所的聯(lián)合監(jiān)管政策。一是科學(xué)核定不同類型景區(qū)或游覽場所的最大承載量，制定游客流量的調(diào)控方案；二是制定事中的監(jiān)測預(yù)警、響應(yīng)和疏導(dǎo)、控制方案，出臺嚴(yán)格的響應(yīng)和報告程序；三是針對一旦發(fā)生客流難以調(diào)控情景要全面制定應(yīng)急處置機制和措施。

旅游新業(yè)態(tài)日新月異，層出不窮，除了上述的幾種新業(yè)態(tài)和旅游發(fā)展方向外，還存在更多的旅游新業(yè)態(tài)安全管理亟待探討。但不論何種旅游業(yè)態(tài)的安全政策，都需要推動各級政府部門與時俱進(jìn)，甚或未雨綢繆。在國家層面上，主要是如何整合旅游相關(guān)部門的力量，協(xié)調(diào)好各領(lǐng)域部門的職責(zé)，為旅游安全政策的制定群力群策。在產(chǎn)業(yè)層面上，尚未有相關(guān)法律規(guī)定的要盡快制定政策，已有相關(guān)政策規(guī)定的需進(jìn)一步探索旅游安全政策的貫徹執(zhí)行。在市場層面上，探索制定旅游安全熱點且具實操性的旅游安全政策，如旅游應(yīng)急管理辦法、旅游突發(fā)事件的應(yīng)急流程等。此外，加強旅游安全政策的理論研究是旅游安全政策制定的重要推動力。我國旅游安全政策的理論研究尚須深入，也亟待關(guān)注，本研究僅從歷時性的角度分析了我國旅游安全政策的演進(jìn)特征和規(guī)律，對于旅游安全政策的缺失環(huán)節(jié)值得后續(xù)理論研究。

①《中國旅游業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃綱要》。