李 弸

2015年8月18日,中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組通過(guò)了《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》,要求建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)責(zé)明晰、權(quán)力制約的司法責(zé)任制體系,既要嚴(yán)格依紀(jì)依法追究法官違法審判責(zé)任,又要充分保障法官依法獨(dú)立履行審判職責(zé),實(shí)現(xiàn)司法責(zé)任與司法豁免相統(tǒng)一。法官作為正義的化身和法律的守護(hù)者,在依法履職過(guò)程中定分止?fàn)?而當(dāng)其因違法違紀(jì)受到懲戒和處罰時(shí),理應(yīng)在完備的懲戒制度下享有正當(dāng)程序保障。懲戒主體是否適格,懲戒事由是否充分,懲戒程序是否正當(dāng),成為考量一個(gè)懲戒制度是否完善公允的先決條件。

一、案例透析：亟待規(guī)范的法官懲戒現(xiàn)狀

案例一：2002年,廣東四會(huì)莫兆軍法官審理了一起民間借貸糾紛案。原告憑借條請(qǐng)求判決被告還錢,被告答辯稱借條是受原告持刀脅迫所寫(xiě),但無(wú)法舉證,也未向警方報(bào)案。莫法官根據(jù)民事訴訟“誰(shuí)主張,誰(shuí)舉證”的證據(jù)規(guī)則,在被告無(wú)任何證據(jù)的情況下判決被告敗訴。被告夫婦于敗訴后在法院門(mén)口服毒自殺,此事引起巨大轟動(dòng)。事后,檢察院以“對(duì)證據(jù)未作全面審查,已構(gòu)成玩忽職守罪”對(duì)莫兆軍加以逮捕并提起公訴。①楊濤：《冤案夫婦在法庭外自殺 法官稱“自殺與我無(wú)關(guān)”》,載《南方都市報(bào)》2003年4月25日A23版。

案例二：2003年,洛陽(yáng)市中級(jí)人民法院法官李慧娟在一份判決書(shū)中作出如下表述：“《河南省農(nóng)作物種子管理?xiàng)l例》作為法律位階較低的地方性法規(guī),其與《種子法》相抵觸的條(款)自然無(wú)效?！边@一表述激起河南省人大的強(qiáng)烈反應(yīng),認(rèn)為“其實(shí)質(zhì)是對(duì)省人大常委會(huì)通過(guò)的地方性法規(guī)的違法審查,違背了我國(guó)人民代表大會(huì)制度,是嚴(yán)重違法行為”。繼而發(fā)文要求河南省高級(jí)人民法院對(duì)李慧娟和分管領(lǐng)導(dǎo)作出嚴(yán)肅處理。根據(jù)省人大要求,洛陽(yáng)市中級(jí)人民法院撤銷了李慧娟的審判長(zhǎng)職務(wù)及判決書(shū)簽發(fā)人民事庭副庭長(zhǎng)趙廣云的職務(wù),免去李慧娟的助理審判員資格。此事后來(lái)在輿論和專家、學(xué)者、法律界人士的關(guān)注下最終采取冷處理方式,李慧娟于2004年回到洛陽(yáng)市中級(jí)人民法院工作。②曾金勝：《李慧娟事件再調(diào)查》,載http：//www.people.com.cn/GB/paper83/12252/1102665.html,最后訪問(wèn)日期：2016年6月1日。

案例三：2009年,河北唐山馬瑞芝法官調(diào)解了一起民間借貸糾紛,雙方達(dá)成和解協(xié)議,用被告的工資分期還款,被告工資賬號(hào)因此被凍結(jié)。兩個(gè)月后,被告前妻憑離婚判決請(qǐng)求法院強(qiáng)制執(zhí)行被告的工資收入,但因被告的工資賬號(hào)已被凍結(jié),執(zhí)行無(wú)法進(jìn)行。前妻因此認(rèn)為馬瑞芝法官被“收買”了,幫助被告轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn),從此便多次上訪,甚至在信訪部門(mén)有自殺等過(guò)激行為。在其頻繁上訪之下,2011年,檢察院以“致使該民事案件的利害關(guān)系第三人多次上訪告狀,造成了惡劣的社會(huì)影響,屬于濫用職權(quán)”為由,對(duì)馬瑞芝提起公訴。③李蒙：《法官緣何成被告》,載《民主與法制》2013年第22期。

案例四：2011年對(duì)河南“天價(jià)過(guò)路費(fèi)”案件的裁判存在定罪和量刑錯(cuò)誤,在對(duì)法官進(jìn)行追責(zé)時(shí),河南省高級(jí)人民法院直陳審判存在審查不細(xì)、把關(guān)不嚴(yán)等問(wèn)題,但在平頂山中級(jí)人民法院剛決定啟動(dòng)再審程序,改判結(jié)果未出之前,河南省高級(jí)人民法院便責(zé)令平頂山中級(jí)人民法院提請(qǐng)免去原刑一庭庭長(zhǎng)職務(wù),并“經(jīng)商市委同意”對(duì)分管副院長(zhǎng)停職檢查。

上述四個(gè)案例折射出當(dāng)前我國(guó)法官懲戒制度的種種亂象：懲戒事由“任性”而隨意,缺乏穩(wěn)定性和科學(xué)性；懲戒程序混亂,行政化色彩濃郁。

二、問(wèn)題溯源：當(dāng)前我國(guó)法官懲戒的制度困境

(一)懲戒規(guī)定不系統(tǒng)

筆者梳理了從1995年《法官法》發(fā)布以來(lái)涉及法官懲戒的各種法律法規(guī)及規(guī)范性文件,如表1所示：

表1 法官懲戒相關(guān)法律法規(guī)

通過(guò)表1,可看出涉及法官懲戒的法律法規(guī)缺乏系統(tǒng)規(guī)范整理,較為雜亂。第一,規(guī)定繁多,涵蓋法官懲戒的法律規(guī)定包括以《中華人民共和國(guó)法官法》為代表的各種法律、條例、辦法、規(guī)定、準(zhǔn)則,總共20多個(gè),先后承繼、廢立比較頻繁,但并未形成體系。有的是規(guī)定紀(jì)律處分的標(biāo)準(zhǔn),有的是規(guī)定紀(jì)律處分的程序,有的是規(guī)定職業(yè)道德標(biāo)準(zhǔn),有的是規(guī)定行為規(guī)范標(biāo)準(zhǔn),使我們需要把所有的法律全部看完才能大致建立一個(gè)法官懲戒制度。第二,缺乏針對(duì)性和系統(tǒng)性,這些規(guī)定不直接針對(duì)法官個(gè)體,因此無(wú)法具體和細(xì)化,從而影響到規(guī)范的可操作性和直接約束性。總之,缺乏一部統(tǒng)一規(guī)定法官懲戒制度的專門(mén)性法律或文件,這與域外法治發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)清晰明確的專門(mén)法律來(lái)規(guī)范法官懲戒形成鮮明的對(duì)比。正是由于我國(guó)缺乏統(tǒng)一系統(tǒng)的法官懲戒法,才使得各地法院在落實(shí)法官懲戒制度時(shí)各自為政、花樣百出,有些法院甚至完全曲解了頂層初衷。第三,位階偏低。除《中華人民共和國(guó)法官法》《中華人民共和國(guó)刑法》是由全國(guó)人大制定的法律之外,其余各項(xiàng)規(guī)定幾乎青一色都出自最高人民法院之手,可謂法官懲戒的“家法”,一方面效力較低,另一方面懲戒力度十分有限。

(二)懲戒主體追責(zé)不力

當(dāng)前我國(guó)法官懲戒的主體主要有兩部分,外部懲戒主體是人大及其常委會(huì),內(nèi)部懲戒主體是院長(zhǎng)及其領(lǐng)導(dǎo)下的監(jiān)察部門(mén),而又以內(nèi)部懲戒主體為主。本輪司法改革雖然提出了在省級(jí)建立法官懲戒委員會(huì),但懲戒程序啟動(dòng)主體依然是本院紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)或案件管理部門(mén)。首先,人大及其常委會(huì)行使懲戒的方式是罷免由其任命的法官,但罷免投票權(quán)一般并不會(huì)主動(dòng)行使,通常由法院提請(qǐng)啟動(dòng),人大并不會(huì)對(duì)法官作實(shí)質(zhì)意義的審查,只是依照法院的建議走一個(gè)形式,因此人大的實(shí)質(zhì)懲戒作用必然有限。其次,法院院長(zhǎng)及紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)作為內(nèi)部懲戒主體的,所面對(duì)的懲戒對(duì)象與自己同屬利益共同體,這樣的追責(zé)啟動(dòng)主體注定難以逃脫“內(nèi)部人處理內(nèi)部人”的窠臼。部門(mén)保護(hù)主義是我國(guó)常態(tài),領(lǐng)導(dǎo)基于政績(jī)和集體榮譽(yù)考慮,多不愿意主動(dòng)追究?！凹页蟛豢赏鈸P(yáng)”的心態(tài)在很大程度上會(huì)動(dòng)搖院長(zhǎng)處理本院法官的決心,能夠在內(nèi)部消化處理就消化,大事化小、小事化了,最后不了了之。而紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)面對(duì)抬頭不見(jiàn)低頭見(jiàn)的同事,多持“睜一只眼閉一只眼”“能放一馬就放一馬”的態(tài)度,以便維護(hù)良好的人際關(guān)系。如此,內(nèi)部追責(zé)措施必難得到良好執(zhí)行。“極有可能造成法官群體內(nèi)部的官官相護(hù),腐敗劣跡的隱瞞,出現(xiàn)更多的司法腐敗產(chǎn)生源和增長(zhǎng)點(diǎn)?！雹傩祜@明：《論司法腐敗的制度性防治》,載《法學(xué)》1998年第8期。

(三)懲戒事由背離科學(xué)

我國(guó)現(xiàn)階段的法官懲戒事由主要集中在錯(cuò)案追責(zé)中,過(guò)分看重裁判結(jié)果的實(shí)體對(duì)錯(cuò),尋找錯(cuò)案的來(lái)源主要是上級(jí)法院改判、發(fā)回重審的案件或經(jīng)人大、政協(xié)監(jiān)督、當(dāng)事人持續(xù)上訪造成惡劣社會(huì)影響的案件。

首先,錯(cuò)案并無(wú)清晰明確的界定。該提法本身就包含一個(gè)前提,即一個(gè)案件有且只有一個(gè)正確的裁判,否則就是錯(cuò)誤裁判。實(shí)際上,“法律運(yùn)行過(guò)程中存在來(lái)自三個(gè)方面的不確定性,即法律條文的不確定性、事實(shí)認(rèn)定的不確定性和法律以外的其他社會(huì)和個(gè)人因素(甚至非理性的因素)的不確定性。由于有這些不確定性存在,想明確地界定什么是錯(cuò)案是一件十分棘手的工作”②王晨光：《法律運(yùn)行中的不確定性與“錯(cuò)案追究制”的誤區(qū)》,載《法學(xué)》1997年第3期。。法律的生命在于經(jīng)驗(yàn)而不是邏輯,對(duì)同一案件、同一個(gè)事實(shí)、同一份證據(jù),不同的法官因自身經(jīng)歷不同、對(duì)事實(shí)的認(rèn)定不同完全有可能得出截然不同的結(jié)論。因此,單純從經(jīng)二審改判、發(fā)回重審的案件中去尋找錯(cuò)案的方法缺乏科學(xué)性,也會(huì)導(dǎo)致上訴程序的設(shè)計(jì)失去其本來(lái)意義。

其次,“即使司法機(jī)關(guān)內(nèi)每個(gè)工作人員都盡職盡力,不時(shí)出現(xiàn)一些司法決定上的偏差、錯(cuò)誤仍然是難免的”③蘇力：《法治及其本土資源》,中國(guó)政法大學(xué)出版社1996年版,第159頁(yè)。。誠(chéng)如羅伯斯庇爾所言：“如果法官是天使,是不會(huì)犯錯(cuò)誤的完美無(wú)缺的人,那么立法就成為多余,只需設(shè)置法官的職權(quán)就夠了。但是無(wú)論法官怎么樣,他們總是人?！雹躘法]羅伯斯庇爾：《革命法制和審判》,趙涵輿譯,商務(wù)印書(shū)館1965年版,第30～31頁(yè)。因此,為規(guī)范錯(cuò)案來(lái)源,早在1998年,最高人民法院的兩個(gè)《關(guān)于人民法院審判人員違法審判責(zé)任追究辦理(試行)》和《人民法院審判紀(jì)律處分辦理(試行)》就將追究錯(cuò)案責(zé)任的前提限定在法官主觀上有過(guò)錯(cuò),且導(dǎo)致錯(cuò)誤裁判或造成嚴(yán)重后果,同時(shí)還?？钜?guī)定了法官不承擔(dān)責(zé)任的除外條款。然而遺憾的是各地在具體執(zhí)行時(shí)卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)突破了最高人民法院對(duì)錯(cuò)案的界定,演變成了以判決結(jié)果實(shí)體的對(duì)錯(cuò)來(lái)認(rèn)定錯(cuò)案,從上級(jí)法院改判、發(fā)回重審的案件中去尋找錯(cuò)案?！懊课环ü俣紤?yīng)受到保護(hù),決不能弄得法官一邊用顫抖的手指翻動(dòng)法書(shū),一邊自問(wèn)‘我這樣做,我要負(fù)損害賠償?shù)呢?zé)任嗎?’只要法官在工作時(shí)真誠(chéng)地相信他所做的事是在他自己的法律權(quán)限范圍內(nèi)的,那么他就沒(méi)有受訴的責(zé)任。”①[英]丹寧勛爵：《法律的正當(dāng)程序》,李克強(qiáng)等譯,法律出版社1999年版,第72頁(yè)。這樣的追責(zé)機(jī)制勢(shì)必導(dǎo)致兩個(gè)負(fù)面效果：一是損害法官辦案的積極性。在錯(cuò)案責(zé)任追究制的達(dá)摩克利斯之劍下,法官為了避免被追責(zé),主觀上排斥辦案,每次辦案都如臨深淵、如履薄冰。甚至有多辦案多出錯(cuò),少辦案少出錯(cuò),不辦案不出錯(cuò)的想法。二是間接損害司法獨(dú)立。在法院系統(tǒng)繁雜考核指標(biāo)的規(guī)制下,法官為了不被上級(jí)法院改判或發(fā)回重審,會(huì)主動(dòng)放棄自由裁量權(quán),稍有問(wèn)題就請(qǐng)示匯報(bào),仔細(xì)揣摩領(lǐng)導(dǎo)意思,合議庭只合不議,或主動(dòng)提請(qǐng)審委會(huì)以規(guī)避責(zé)任,或請(qǐng)示上級(jí)法院,如若上級(jí)法院沒(méi)有及時(shí)回復(fù),則案件就久拖不決。

(四)懲戒程序行政化色彩濃重

我國(guó)法官懲戒活動(dòng)的程序規(guī)定始終沒(méi)有脫離適用于普通公務(wù)員的紀(jì)檢監(jiān)察制度,并沒(méi)有建立司法性的法官懲戒程序。首先是公開(kāi)性不足。正義不僅要實(shí)現(xiàn),而且要以看得見(jiàn)的方式實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前我國(guó)對(duì)法官懲戒程序的設(shè)計(jì)集中在《人民法院監(jiān)察工作條例》中,而監(jiān)察部門(mén)作為法院的內(nèi)設(shè)職能部門(mén),從根本上決定了懲戒程序的不公開(kāi)性質(zhì)。監(jiān)察部門(mén)內(nèi)部調(diào)查、內(nèi)部處理,既不公開(kāi)又欠公允,追責(zé)過(guò)程和結(jié)果均缺乏透明度,公信力值得懷疑。其次是救濟(jì)性欠缺。司法程序的救濟(jì)性包含兩個(gè)方面,一是在對(duì)抗程序中充分表達(dá)自己的不同意見(jiàn),二是對(duì)處理結(jié)果不服可以提起上訴。我國(guó)的法官懲戒程序缺乏對(duì)法官的救濟(jì)性保障。首先體現(xiàn)在被懲戒法官?zèng)]有機(jī)會(huì)充分表達(dá)自己的觀點(diǎn),雖然《人民法院監(jiān)察工作條例》規(guī)定了書(shū)面審理應(yīng)當(dāng)詢問(wèn)被調(diào)查人,但詢問(wèn)不同于司法意義上抗辯,更傾向于職權(quán)主義的調(diào)查了解程序。其次體現(xiàn)在處理決定一旦作出,所謂的申訴復(fù)查程序基本上都流于形式,并不能像司法程序的上訴程序一樣保障法官的救濟(jì)權(quán)利。

三、路徑探索：人民法院四個(gè)五年綱要對(duì)法官懲戒制度的改革設(shè)計(jì)

為了逐一解決當(dāng)前法官懲戒制度的種種問(wèn)題,最高人民法院從“一五”到“四五”改革綱要,逐步設(shè)計(jì)了完善法官懲戒的制度主張,如表2所示。

表2 人民法院四個(gè)五年綱要對(duì)法官懲戒制度的改革設(shè)計(jì)

人民法院四個(gè)五年綱要對(duì)法官懲戒制度的改革設(shè)計(jì)逐步趨于科學(xué),立足建立完備有效的懲戒機(jī)制,著力解決以下問(wèn)題：

1.優(yōu)化懲戒主體,變內(nèi)部懲戒為外部懲戒。從“一五”期間延續(xù)1998年最高人民法院的兩個(gè)辦法中規(guī)定的以監(jiān)察部門(mén)和院長(zhǎng)為懲戒主體,到“四五”綱要?jiǎng)?chuàng)新性地提出在國(guó)家和省一級(jí)分別設(shè)立由法官代表和社會(huì)有關(guān)人員參與的法官懲戒委員會(huì),實(shí)現(xiàn)了懲戒主體橫向獨(dú)立和縱向高位設(shè)置。一是橫向獨(dú)立,吸收法院外部人員組成法院懲戒委員會(huì),包括律師、學(xué)者、人大代表等；二是縱向高位,法官懲戒委員會(huì)設(shè)置在國(guó)家和省一級(jí),既可以避免同級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)的干預(yù),還可以增強(qiáng)懲戒機(jī)構(gòu)的權(quán)威性。

2.完善懲戒事由,走出錯(cuò)案概念陷阱?！耙晃濉逼陂g對(duì)懲戒事由的規(guī)定集中在兩個(gè)辦法中,實(shí)際運(yùn)作中以裁判結(jié)果的對(duì)錯(cuò)即錯(cuò)案責(zé)任的追究作為主要懲戒理由,“三五”綱要提出完善法官行為規(guī)范,對(duì)錯(cuò)案背后的不當(dāng)行為加以追責(zé),包括強(qiáng)化法官黨風(fēng)廉政行為要求及嚴(yán)格遵循《法官行為準(zhǔn)則》?！八奈濉本V要更進(jìn)一步要求明確不同主體、不同類型過(guò)錯(cuò)的甄別標(biāo)準(zhǔn)和免責(zé)事由,防止錯(cuò)案泛化。

3.規(guī)范懲戒程序,保障法官合法權(quán)益?！岸濉本V要提出規(guī)范法官懲戒案件審理程序,完善救濟(jì)途徑,“三五”綱要強(qiáng)調(diào)法官懲戒程序應(yīng)具備司法性,體現(xiàn)了高層去行政化的決心,“四五”綱要特別強(qiáng)調(diào)了法官申訴救濟(jì)權(quán)利的保障,提出要在懲戒程序中確保法官辯解、舉證、申請(qǐng)復(fù)議和申訴的權(quán)利。

四、有的放矢：細(xì)化和完善改革綱要建立完備的懲戒制度體系

(一)完善法官懲戒主體

1.明晰法官懲戒委員會(huì)的成員結(jié)構(gòu)。法官懲戒委員會(huì)高位設(shè)置在國(guó)家和省一級(jí),與檢察官懲戒委員會(huì)分設(shè)。人員組成應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)專業(yè)性、權(quán)威性和代表性,由具有法學(xué)專業(yè)背景、法律工作經(jīng)驗(yàn)豐富、具有良好社會(huì)聲譽(yù)的資深法官、檢察官、人大代表、政協(xié)委員、知名律師、高校法學(xué)學(xué)者、中基層普通法官、檢察官代表組成。法官懲戒委員會(huì)主任應(yīng)當(dāng)由資深法官或其他德高望重的人士擔(dān)任,從全體委員中推選產(chǎn)生,主持全面工作。各類人員的占比應(yīng)遵循法官占多數(shù)(一半以上),其他各類人員盡可能囊括的原則。設(shè)立常任委員和非常任委員,建立法官懲戒委員會(huì)后備人才庫(kù),非常任委員從人才庫(kù)中隨機(jī)抽取。常任委員每屆任期三年,每次換屆更新三分之一。法官懲戒委員會(huì)下設(shè)辦公室作為常設(shè)機(jī)構(gòu),分別設(shè)立在最高人民法院和省高級(jí)人民法院,負(fù)責(zé)日常行政事務(wù),如懲戒委員會(huì)成員的召集及懲戒程序的啟動(dòng)等。

2.控審分離——厘定法官懲戒委員會(huì)與法院紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的權(quán)力邊界。法官懲戒委員會(huì)與紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)如若不能形成相互制衡的關(guān)系,則會(huì)使法官懲戒委員會(huì)異化為另一種形式的行政干預(yù)。首先,本輪司法改革并未解決高級(jí)人民法院司法地方化的問(wèn)題,高級(jí)人民法院人財(cái)物依然受制于省級(jí)政府。即使中基層兩級(jí)法院擺脫了同級(jí)地方政府的控制,高級(jí)人民法院仍然要受限于省級(jí)政府財(cái)政。同時(shí),法官懲戒委員會(huì)享有對(duì)本省三級(jí)法院的問(wèn)責(zé)權(quán),如若將調(diào)查權(quán)與處理決定權(quán)都賦予法官懲戒委員會(huì),則有可能使法官懲戒委員會(huì)演變?yōu)槭〖?jí)政府、高級(jí)人民法院控制下級(jí)法院的另一種行政干預(yù)機(jī)制①陳瑞華：《法官責(zé)任制度三種模式》,載《法學(xué)研究》2015年第4期。。其次,紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)在長(zhǎng)期實(shí)踐中積累了豐富的監(jiān)察經(jīng)驗(yàn),相關(guān)法律,如《人民法院監(jiān)察工作條例》《人民法院工作人員處分條例》也均將監(jiān)察部門(mén)作為監(jiān)督權(quán)和處分權(quán)的主體,在“審者不判,判者不審”的傳統(tǒng)模式下,監(jiān)察部門(mén)和案件管理部門(mén)在確保案件質(zhì)量方面發(fā)揮了重要作用。如果貿(mào)然廢止紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén),一是會(huì)遭遇政治風(fēng)險(xiǎn)；二是法官懲戒委員會(huì)面對(duì)全省龐大的法院系統(tǒng),受制于人員數(shù)量局限,在沒(méi)有紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)進(jìn)行調(diào)查和舉證的前提下,能否迅速啟動(dòng)懲戒機(jī)制,并作出準(zhǔn)確的責(zé)任認(rèn)定,實(shí)在值得懷疑。因此,現(xiàn)階段保留紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)是必要的。紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)可以與法官懲戒委員會(huì)形成相互掣肘、相互制衡的關(guān)系,既解決了傳統(tǒng)懲戒制度中紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)監(jiān)督懲戒如同“隔靴搔癢”的問(wèn)題,又可以避免法官懲戒委員會(huì)權(quán)力過(guò)大的問(wèn)題。

法官懲戒委員會(huì)與紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)、同級(jí)人大應(yīng)各司其職。紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)負(fù)責(zé)受理舉報(bào)、投訴并進(jìn)行質(zhì)詢、前期調(diào)查。法官懲戒委員會(huì)則專門(mén)負(fù)責(zé)行使法官懲戒案件的審理權(quán)。法官是否應(yīng)被懲戒、處以何種方式的懲戒都由法官懲戒委員會(huì)決定。紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)作為調(diào)查部門(mén)同樣需要高位設(shè)置,即調(diào)查權(quán)賦予被懲戒法官的上一級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)。當(dāng)接到投訴舉報(bào)時(shí),由上級(jí)法院紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)派員到涉案法官所在法院進(jìn)行調(diào)查取證。一方面可以解決以往內(nèi)部監(jiān)督使懲戒流于形式的弊端；另一方面調(diào)查權(quán)的高位設(shè)置可以增強(qiáng)調(diào)查權(quán)威,避免效率降低和資源浪費(fèi),有力解決“捂蓋子”問(wèn)題。法官懲戒委員會(huì)經(jīng)審議決定給予受懲戒法官免職處分時(shí),應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)人大行使罷免權(quán)。

(二)明確法官懲戒事由

1.以行為不當(dāng)作為懲戒事由

“正當(dāng)程序通過(guò)審判程序的多方參與機(jī)制、證明機(jī)制以及救濟(jì)機(jī)制即可保證結(jié)果的合理性?！雹訇惾鹑A：《程序正義理論》,中國(guó)法制出版社2010年版,第184～185頁(yè)。所謂行為不當(dāng),是指法官實(shí)施了違反法律法規(guī)或《法官行為規(guī)范》《法官職業(yè)道德基本準(zhǔn)則》的失范行為,損害了司法公信力,影響了公眾對(duì)法官的信任。例如,法官接受一方當(dāng)事人吃請(qǐng)、收受賄賂、在法庭上限制一方當(dāng)事人發(fā)言等。相較于錯(cuò)案這一結(jié)果性評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)而言,行為不當(dāng)這一行為化的標(biāo)準(zhǔn)更具有操作性,因?yàn)樾袨楸旧硎峭饣?易于觀察,而結(jié)果卻有不可預(yù)測(cè)性,過(guò)分看重案件實(shí)體裁判的結(jié)果對(duì)錯(cuò)容易侵犯法官的獨(dú)立審判權(quán)。《人民法院工作人員處分條例》對(duì)不當(dāng)行為作了較為詳盡的規(guī)定,具體而言,行為不當(dāng)包括以下情況：

一是法官職務(wù)內(nèi)的不當(dāng)行為。包括主觀上存在故意或重大過(guò)失,客觀上造成損害司法公信力的后果的行為。職務(wù)內(nèi)的不當(dāng)行為應(yīng)涵蓋司法程序的各個(gè)環(huán)節(jié),從立案、開(kāi)庭審理、裁判到執(zhí)行全過(guò)程。它主要包括兩大類：第一類是法官承辦案件時(shí)的違法審判行為,如違反規(guī)定私自辦理案件或內(nèi)外勾結(jié)制造假案；故意泄露審判秘密；篡改、偽造或者故意損毀庭審筆錄、合議庭評(píng)議筆錄；違法保全；違法執(zhí)行；應(yīng)回避不回避；違規(guī)會(huì)見(jiàn)當(dāng)事人及其辯護(hù)人；故意隱瞞主要證據(jù)、重要情節(jié),提供虛假材料,因過(guò)失遺漏主要證據(jù)等。實(shí)踐中,河南“眼花法官”水濤案就是典型的違法審判案例,其在被告人沒(méi)有賠償?shù)那闆r下,以“被告人積極賠償”為重要依據(jù),對(duì)肇事司機(jī)從輕發(fā)落。第二類是違規(guī)行為,如插手過(guò)問(wèn)他人承辦案件,為案件當(dāng)事人介紹律師、說(shuō)情打招呼等。

二是法官職務(wù)外的不當(dāng)行為。主要指其在業(yè)外生活中違反《法官職業(yè)道德基本準(zhǔn)則》的行為。2014年開(kāi)始,最高人民法院每年都向公眾通報(bào)法院干警工作作風(fēng)不正的典型案例,有公車私用、公款吃喝、違規(guī)操辦宴席、借考察之機(jī)公款旅游、收送節(jié)禮等。①羅書(shū)臻：《最高人民法院通報(bào)6起法院干警違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神的典型案件》,載《人民法院報(bào)》2014年4月22日第4版?！胺ü倬褪欠捎删裢鯂?guó)進(jìn)入現(xiàn)實(shí)王國(guó)控制社會(huì)生活關(guān)系的大門(mén)。法律借助于法官而降臨塵世?！雹赱德]拉德布魯赫：《法學(xué)導(dǎo)論》,米健、朱林譯,中國(guó)大百科全書(shū)出版社1997年版,第100頁(yè)。無(wú)論在崗位上還是崗位外,法官的言行將直接成為民眾評(píng)判司法隊(duì)伍整體形象和素質(zhì)的標(biāo)桿?！爸挥性诜ü俦憩F(xiàn)得崇高神圣的時(shí)候,受法院管轄者與法官之間才能產(chǎn)生信任關(guān)系,也才能感受到司法公正?！雹蹜研тh：《法官行為與職業(yè)倫理》,法律出版社2006年版,第304頁(yè)。如果法官在審判工作之外肆意踐踏職業(yè)道德準(zhǔn)則,則將嚴(yán)重?fù)p害司法公信力。上海法官集體嫖娼案的教訓(xùn)不可謂不深刻④楊金志：《上海對(duì)法官夜總會(huì)娛樂(lè)事件作出嚴(yán)肅處理》,載《人民法院報(bào)》2013年8月7日第2版。,該事件如一枚深水炸彈將人民法院的形象毀于一旦,對(duì)司法公信力造成了嚴(yán)重的損害。因此,將法官職務(wù)外的不當(dāng)行為納入法官懲戒事由之內(nèi),對(duì)于重塑司法公信力具有十分重要的意義。

2.區(qū)分錯(cuò)誤案件和瑕疵案件

中政委《關(guān)于建立涉法涉訴信訪執(zhí)法錯(cuò)誤糾正和瑕疵補(bǔ)正機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)“執(zhí)法錯(cuò)誤”的定義為：“對(duì)于認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤或事實(shí)不清、適用法律不當(dāng)、辦案程序嚴(yán)重違法、處理結(jié)果明顯不公等,依法應(yīng)當(dāng)通過(guò)啟動(dòng)法律程序予以糾正或重新作出處理的,應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為執(zhí)法錯(cuò)誤?！弊罡呷嗣穹ㄔ骸度嗣穹ㄔ簩徟需Υ锰幚磙k法(試行)》規(guī)定：“人民法院審判和執(zhí)行工作在文書(shū)制作、審判程序、事實(shí)認(rèn)定、法律引用、審判行為等方面存在損害司法公信力的錯(cuò)誤和問(wèn)題,但不影響裁判結(jié)果的正確性、不屬于法律規(guī)定啟動(dòng)審判監(jiān)督程序的條件,或?qū)?zhí)行結(jié)果正確性不產(chǎn)生影響的,可以認(rèn)定為審判瑕疵?！眳⒖忌鲜鲆?guī)定對(duì)錯(cuò)誤司法行為和瑕疵司法行為的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn),可以對(duì)錯(cuò)誤案件和瑕疵案件進(jìn)行界定：錯(cuò)誤案件主要指法官主觀上存在故意或重大過(guò)失,客觀上造成嚴(yán)重?fù)p害司法公信力的后果,致使案件認(rèn)定事實(shí)、適用法律錯(cuò)誤,或嚴(yán)重違反法定程序?qū)е虏门薪Y(jié)果錯(cuò)誤或執(zhí)行結(jié)果錯(cuò)誤的案件。瑕疵案件則指法官主觀上雖有過(guò)錯(cuò),但不存在故意或重大過(guò)失,客觀上未對(duì)裁判結(jié)果造成實(shí)質(zhì)影響,未損害司法公信力的案件。如嚴(yán)重超出當(dāng)事人申請(qǐng)范圍或者標(biāo)的額進(jìn)行查封、扣押、凍結(jié),當(dāng)事人提出異議后,不及時(shí)糾正,造成嚴(yán)重后果的屬于錯(cuò)誤案件。適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼拿袷掳讣?向被告送達(dá)傳票時(shí)未留足15天法定期限則屬于瑕疵案件。

對(duì)于錯(cuò)誤案件和瑕疵案件,應(yīng)區(qū)分追究責(zé)任的形式。錯(cuò)誤案件的責(zé)任形式包括警告、記過(guò)、記大過(guò)、降低法官等級(jí)、撤職、取消法官資格、開(kāi)除等；瑕疵案件的責(zé)任形式則包括批評(píng)教育、誡勉談話、書(shū)面檢查、通報(bào)批評(píng)、取消年度評(píng)先、評(píng)優(yōu)資格、責(zé)令離崗學(xué)習(xí)等。

(三)規(guī)范法官懲戒程序

“司法懲戒活動(dòng)是司法活動(dòng),而不是司法行政活動(dòng),更不是行政機(jī)關(guān)的行政活動(dòng)?！雹偈Y惠嶺：《論法官懲戒程序之司法性》,載《法律適用》2003年第9期。域外法治發(fā)達(dá)國(guó)家法官懲戒程序有一個(gè)共性：都采取審判模式或準(zhǔn)審判模式。法官在從事職業(yè)活動(dòng)中,以公平公正的審判程序保證控辯雙方當(dāng)事人的合法權(quán)益,而當(dāng)影響法官切身利益的法官懲戒活動(dòng)加之于法官本人時(shí),法官同樣有權(quán)利要求以審判程序來(lái)查明事實(shí),盡可能減少其他非理性因素的干預(yù),最大限度保障法官的合法權(quán)益不被侵犯,防止不實(shí)投訴舉報(bào)干擾和影響法官正常的獨(dú)立審判活動(dòng)。法官懲戒程序具體設(shè)計(jì)如下：

1.啟動(dòng)程序。啟動(dòng)方式分為外部啟動(dòng)和內(nèi)部啟動(dòng),外部啟動(dòng)主要指任何公眾、人大代表和政協(xié)委員都可向法官懲戒委員會(huì)對(duì)涉嫌違法違紀(jì)的法官提起投訴或舉報(bào),但需準(zhǔn)備書(shū)面理由和初步證據(jù)。內(nèi)部啟動(dòng)是指法院內(nèi)部進(jìn)行紀(jì)檢監(jiān)察、執(zhí)法執(zhí)紀(jì)檢查、案件評(píng)查、審務(wù)督察、處理涉訴信訪、院長(zhǎng)郵箱、公眾服務(wù)網(wǎng)投訴和上級(jí)法院轉(zhuǎn)督辦案件中發(fā)現(xiàn)法官存在違法違紀(jì)行為,應(yīng)向法官懲戒委員會(huì)報(bào)告。

2.調(diào)查和立案程序。調(diào)查程序參照《人民法院監(jiān)察工作條例》進(jìn)行,調(diào)查期間不能對(duì)涉案法官采取強(qiáng)制措施。調(diào)查工作結(jié)束后,調(diào)查部門(mén)給懲戒委員會(huì)出具一份詳盡的調(diào)查報(bào)告。如若認(rèn)為檢舉屬實(shí),則由法官懲戒委員會(huì)立案。如經(jīng)調(diào)查認(rèn)為檢舉不實(shí),則向檢舉人說(shuō)明原因,同時(shí)向涉案法官所在法院澄清不實(shí)舉報(bào)。

3.審理程序。法官懲戒委員會(huì)負(fù)責(zé)審理,監(jiān)察部門(mén)指派人員出席指控,涉案法官可以委托律師作為辯護(hù)人。整個(gè)審理流程、證據(jù)規(guī)則、證明標(biāo)準(zhǔn)均參照刑事訴訟法,充分確保涉案法官的陳述權(quán)、辯護(hù)權(quán)。審理結(jié)束后,法官懲戒委員會(huì)集體討論決定法官懲戒事項(xiàng),最終決定應(yīng)當(dāng)由出席討論的三分之二以上委員同意通過(guò)。涉嫌犯罪的,移送司法部門(mén)依法處理。懲戒決定載明下列事項(xiàng)：被懲戒法官基本情況及所屬法院；違法違紀(jì)事實(shí)和依據(jù)；懲戒種類；不服懲戒決定申請(qǐng)復(fù)議的途徑和期限。

4.救濟(jì)程序。對(duì)省級(jí)懲戒委員會(huì)懲戒程序決定不服的,被懲戒法官可以向全國(guó)懲戒委員會(huì)申請(qǐng)復(fù)議,復(fù)議期間,全國(guó)懲戒委員會(huì)應(yīng)當(dāng)派員聽(tīng)取被懲戒法官的意見(jiàn),有針對(duì)性地對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。全國(guó)懲戒委員會(huì)的復(fù)議決定為終局決定。

結(jié) 語(yǔ)

“制度層面的改革成就要想轉(zhuǎn)化為司法運(yùn)作的實(shí)際效果,還有一個(gè)‘時(shí)滯’,而縮短‘時(shí)滯’需要全社會(huì)司法觀念的深刻轉(zhuǎn)變?！雹偌拘l(wèi)東：《法律職業(yè)的定位——日本改造權(quán)力結(jié)構(gòu)的實(shí)踐》,載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1994年第2期。法官懲戒制度的改革,是對(duì)現(xiàn)有懲戒模式反思下,基于宏觀運(yùn)行基礎(chǔ)作出的系統(tǒng)性調(diào)整和具體規(guī)范,僅是新一輪司法改革的一個(gè)環(huán)節(jié)。在深化司法改革的宏觀視域下,理順?lè)ü賾徒渑c主審法官、合議庭辦案責(zé)任制度、法官遴選和退出機(jī)制的關(guān)系,對(duì)其他環(huán)節(jié)進(jìn)行關(guān)注與推動(dòng),才能更加高效有序地推進(jìn)司法體制改革。