■ 尹淦生

城市軌道交通規(guī)劃對于城市空間的功能布局和形態(tài)結構有著重要影響。成都市軌道交通辦公室立足于工作實踐，從成都市軌道交通現(xiàn)狀入手，通過對比總結，列舉出成都市軌道交通規(guī)劃方面的不足，并結合國內(nèi)外先進案例和經(jīng)驗，從宏觀（城市空間形態(tài)）、中觀（TOD理念引導城市開發(fā)）、微觀（站點及附屬設施規(guī)劃設計）三種不同視角，提出了四條針對性建議。

一、成都市城市軌道交通現(xiàn)狀

（一）線網(wǎng)規(guī)劃

在國內(nèi)首次提出“778”（中心城區(qū)機動化出行占全方式出行的70%、公交出行占機動化出行的70%、軌道交通出行占公交出行的80%）交通結構目標，并以此確立了共46條線路、總里程2450km的全國規(guī)模最大的城市軌道交通線網(wǎng)布局。

（二）建設情況

成都市已編制獲批共三期建設規(guī)劃，軌道交通總里程508km，推動第一期建設規(guī)劃全部建成投運，第二、三期建設規(guī)劃全部開工，部分已建成投運。截止到2018年8月，共建成投入運營五條線路，總里程196公里。2018年8月，四川省發(fā)改委組織召開了成都市城市軌道交通第四期建設規(guī)劃（總里程約198公里）專家初審會，第四期建設規(guī)劃順利通過初審。

（三）服務能力

隨著成都市地鐵1、2、3、4、7、10號線陸續(xù)開通運營，“環(huán)形+放射”地鐵網(wǎng)絡初步形成，地鐵客運量由2015年的日均120萬人次/天，上升至目前的日均300萬人次/天以上。

二、軌道交通作用受限

（一）軌道交通線網(wǎng)難以適應新的城市空間格局要求

目前成都市城市空間格局呈現(xiàn)出在各個方向上幾乎無差別、均質化的環(huán)形放射結構，城市軌道交通亟需由傳統(tǒng)的“適應型”向“引導型”轉變，來促進城市空間形態(tài)的優(yōu)化。中共四川省委第十一屆三次全會提出的“一干多支，五區(qū)協(xié)同”區(qū)域協(xié)調發(fā)展格局、“四向拓展，全域開放”立體全面開放格局，前所未有地突出了成都在四川發(fā)展全局中的龍頭地位和關鍵作用。結合成都市第十三次黨代會提出的“東進、南拓、西控、北改、中優(yōu)”十字方針，成都在引領全省發(fā)展以及自身城市發(fā)展方面有了新方向、新要求、新目標，軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃也亟待對照修編。

（二）軌道交通線路及站點對城市發(fā)展引領作用不明顯

圍繞軌道交通站點進行的綜合開發(fā)不充分，未能有效提升軌道交通站點周邊的土地利用價值。城市軌道交通規(guī)劃建設滯后于城市發(fā)展，軌道交通規(guī)劃、建設對沿線及站點周邊城市建設引導作用還需進一步加強。

圖1 成都地鐵2號線通惠門站A出入口透視圖及平面圖

（三）軌道交通樞紐站點與其他交通制式銜接不暢

在城市重要對外交通節(jié)點，由于管理各自為政，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調與銜接配合，城市軌道交通與其他制式的軌道交通（國鐵、市域鐵路等）和機場等接駁、換乘存在著空間隔離、轉換不便、聯(lián)動低效等問題。

（四）軌道交通出入口和附屬設施與城市功能、風貌未能有機融合

軌道交通站點出入口與周邊商業(yè)、公共設施缺乏空間的有機聯(lián)系，出入口、附屬設施占用人行道、綠化帶等有限的道路資源，交通功能與城市功能融合不理想。同時，依托地鐵車站為紐帶的城市地下空間、地下慢行系統(tǒng)缺乏系統(tǒng)性的規(guī)劃，建設需求與規(guī)劃缺失矛盾突出。

三、規(guī)劃引領，職住平衡

軌道交通要堅持以規(guī)劃引領城市發(fā)展格局，著眼城市均衡發(fā)展和外溢能力提升，按照“雙核聯(lián)動、多中心支撐”的功能體系和“中心城區(qū)+郊區(qū)新城”的空間布局，適當加密線網(wǎng)，擴大覆蓋范圍，助力職住平衡，重塑城市經(jīng)濟地理。具體包含以下原則：

（一）以軌道交通線路網(wǎng)絡為先導，優(yōu)化城市空間形態(tài)

目前成都市城市空間形態(tài)呈現(xiàn)出環(huán)成都地區(qū)的空間蔓延、無序粘連的態(tài)勢，人口密集的中心城區(qū)11個市轄區(qū)占全域常住人口比重約61%，城市建成區(qū)人口密度1.77萬人/平方公里，高于上海、天津等地區(qū)。城市空間重點向西、向南拓展，與面向重慶的主要經(jīng)濟聯(lián)系方向背離，各類資源高度集中在龍泉山以西，造成環(huán)境超載，卻無法向東擴散、轉移以帶動區(qū)域協(xié)調發(fā)展。

在20世紀初期，英國倫敦城市發(fā)展過程中，也曾因為小汽車的快速發(fā)展導致了城市綠色隔離帶被突破、建成區(qū)蔓延擴張的情況。此后，倫敦政府通過大力發(fā)展公共交通，特別是地鐵和市郊鐵路，將大量市中心人口疏散到郊區(qū)新城，有力保障了城市的可持續(xù)發(fā)展。

圖2 城市空間形態(tài)轉變

分析倫敦的城市空間形態(tài)，在大倫敦以及次區(qū)域范圍內(nèi)，規(guī)劃了多中心空間格局，并以網(wǎng)絡框架來組織大倫敦的中心體系，主要分為中央活力區(qū)、國際中心、大都市中心、主要中心和地區(qū)中心五個層級。兩個國際中心主要集聚在中央活力區(qū)范圍內(nèi)，呈雙核狀；大都市中心分別位于若干次區(qū)域中，呈離心分散狀；主要中心則分布在中央活力區(qū)外圍，呈相對集聚狀；地區(qū)中心則均勻分布在大倫敦市域范圍內(nèi)，未呈現(xiàn)集聚趨勢。

對標國際先進經(jīng)驗可知，為有效應對緩解大都市區(qū)巨型化的發(fā)展壓力，城市空間形態(tài)必須由高強度“單中心”向功能相互滲透的“多中心網(wǎng)格化”空間結構轉變，并在網(wǎng)格間建立高效便捷的聯(lián)系通道提高綜合承載力。

為此，成都市要建立起“網(wǎng)絡+中心放射”狀軌道交通線網(wǎng)，其中，網(wǎng)絡狀的分布主要集中于中心城區(qū)范圍，中心放射的線網(wǎng)則相對均衡遍布都市外圍區(qū)域，同時研究調整軌道交通建設時序的可行性，加快完善“東進”區(qū)域軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃，為全市經(jīng)濟社會發(fā)展開辟“第二主戰(zhàn)場”做好支撐，貫徹“一山連兩翼”的發(fā)展思路。

最終，依托軌道交通線網(wǎng)，形成多中心與軌道交通一體化空間組織體系，構建起成都平原經(jīng)濟區(qū)、大都市區(qū)、區(qū)域中心和功能區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)和特色鎮(zhèn)四個城市層級，促進形成分工合理、層級清晰、有機銜接的大都市城市體系。

（二）以軌道交通線路為引擎，引領沿線城市開發(fā)建設

“以公共交通為導向的開發(fā)”（Transit Oriented Development，簡稱TOD）模式已成為軌道交通導向開發(fā)的經(jīng)典模式，它主張合理利用大運量軌道交通，盡可能使各類開發(fā)沿公共交通走廊密集布置，從而形成相對緊湊的城市空間形態(tài)，并在合理半徑內(nèi)，通過站點土地的集約、混合使用和舒適的慢行環(huán)境的打造，倡導“步行+公交”出行為導向出行方式。

在東京核心城區(qū)，軌道交通周邊土地一般進行高強度、復合開發(fā)模式。從軌道交通核心站點用地開發(fā)強度看，商務商業(yè)功能主導的核心站點，其平均凈容積率一般在4.0～6.5之間，中高層化率則在80%以上；商務商業(yè)與居住并重的一般在3.0～4.0之間，中高層化率在60%以上，居住功能主導的一般在1.5～3.0之間，中高層化率在20%～60%之間。

圖3 東京大都市區(qū)軌道交通與新城發(fā)展的關系

在核心城區(qū)外圍，東京以軌道交通線路走廊規(guī)劃發(fā)展的多摩田園新城、多摩新城、千葉新城，通過軌道交通與新城發(fā)展同步規(guī)劃、同步建設、同步運作，使新城在交通便捷的基礎上產(chǎn)生對人口和產(chǎn)業(yè)的吸引力，新城發(fā)展也獲得了很大的成功。

根據(jù)對國外先進案例的研究總結，成都大都市區(qū)應綜合考慮城市城市空間格局和城市建設時序，采取差異化的軌道交通引導策略。對于TOD建設時機和條件較成熟的地區(qū)，TOD建設重點在于功能的調整和與周邊的協(xié)調，實現(xiàn)功能更新和填充式高強度開發(fā)；位于外圍未開發(fā)用地的TOD建設則應合理安排用地功能和開發(fā)強度，營造良好的換乘環(huán)境，最終形成良好的新城。

著眼成都建設“五個城市”要求，軌道交通規(guī)劃應注意分區(qū)施策、引導，高效合理地利用不同制式的軌道交通，使新城發(fā)展走上“產(chǎn)業(yè)-居住-商業(yè)及商務”的成長路徑，實現(xiàn)城區(qū)內(nèi)部功能梯度轉移至新城。要將“東進”戰(zhàn)略成渝城市群發(fā)展規(guī)劃等結合起來，加快建設空港新城。按照“獨立成市、產(chǎn)城融合、職住平衡”理念推進新城建設，進一步明確邊界范圍，進一步深化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，依據(jù)資源稟賦特征聚焦高端產(chǎn)業(yè)，提升產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展水平。

同時，積極借鑒先進城市經(jīng)驗，完善軌道物業(yè)開發(fā)頂層設計和工作推進機制，編制軌道交通場站綜合開發(fā)實施細則，研究鐵路環(huán)線上蓋綜合開發(fā)方案，實施具有成都特色的“軌道交通+物業(yè)”綜合開發(fā)戰(zhàn)略，反哺保障建設運營資金來源，增強軌道交通自我造血的功能。

（三）間距以軌道交通樞紐站點為依托，對接融合其他交通制式

樞紐型站點一般作為城市中重要的對外交通節(jié)點或大型的綜合交通換乘樞紐，承擔著對外交通和城市交通的銜接功能。其形成時間往往較長，通常位于城區(qū)邊緣或曾經(jīng)位于城區(qū)邊緣（目前已隨城市的拓展而被納入的城區(qū)中）。站點具有對內(nèi)對外便利的交通條件和人流量大的優(yōu)勢，依托對樞紐站點區(qū)域整體規(guī)劃改造，包括城市環(huán)境、空間布局、交通組織等各方面進行優(yōu)化，圍繞這類站點打造城市入口的“新名片”，從而形成未來城市的副中心和城市空間拓展的新節(jié)點。

虹橋機場原本位于上海市西郊，隨著城市發(fā)展，逐漸被納入城區(qū)范圍。為迎接2010年世博會，上海市在興建二號航站樓的同時將鐵路車站引入，打造集高速鐵路、城際鐵路、機場、磁浮、地鐵、巴士等各種大交通主樞紐在內(nèi)的巨型綜合樞紐。虹橋樞紐的建成極大改善了上海市對外交通水平，為周邊地區(qū)的交通、商務、旅游、通訊、物流、信息網(wǎng)絡、房地產(chǎn)等城市經(jīng)濟和社會發(fā)展注入全新的活力，也進一步提高了上海市輻射長三角、服務華東、服務全國的能力。

圖4 虹橋樞紐平面布局圖

圖5 港鐵機場線青衣站

圖6 港鐵將軍澳線康城站

上海軌道交通2、5、10、17號線及磁浮線的引入（部分線路待建），有效方便來滬、離滬乘客中轉換乘。2017年上半年，虹橋樞紐總客流人數(shù)達18982.41萬人次，同比上漲13.68%，日均客流104.87萬人次。據(jù)統(tǒng)計，在鐵路、磁浮、機場、巴士四種大交通方式與地鐵的換乘中，國鐵（高速鐵路、城際鐵路）的地鐵換乘需求遠遠高于其他大交通方式，占虹橋樞紐地鐵上下客量的70%左右?？梢哉f，虹橋樞紐是目前國內(nèi)國鐵與城市軌道交通融合發(fā)展的先進典型。

目前成都市軌道交通規(guī)劃主要集中于城市軌道交通，國鐵干線、市域鐵路和城市軌道交通“三鐵融合”的規(guī)劃工作較為薄弱。為實現(xiàn)市域軌道交通全覆蓋，需要按照“頂層設計、一體發(fā)展、重點突破、機制創(chuàng)新”的研究理念，三個層次的軌道交通通過樞紐共享、互聯(lián)互通、銜接換乘、票制協(xié)同、安檢互信等多種方式實現(xiàn)功能互補、換乘便利、資源共享，優(yōu)化運力資源配置，提供公交化運營服務，實現(xiàn)方便居民出行、軌道交通資源共享、三鐵互利共贏的交通發(fā)展目標。

實現(xiàn)“三鐵融合”，抓住鐵路、航空樞紐，如火車南站、成都東站、天府新站、天府國際機場、雙流國際機場等重要對外交通節(jié)點，統(tǒng)籌協(xié)調，力爭打破運營管理壁壘，實現(xiàn)無縫銜接，充分發(fā)揮軌道交通在城市交通中的骨干作用，同時以點帶面，積極開展以樞紐站點為依托的城市設計，帶動城市有序更新發(fā)展。

（四）以軌道交通附屬設施及出入口為突破，加強與城市功能、風貌的有機融合

由于缺乏足夠的重視與考量，目前成都市軌道交通站點附屬設施及出入口規(guī)劃與周邊城市公共空間存在較大沖突，如出入口設置阻礙人行空間，風亭設施粗放割裂城市界面等。

究其原因，軌道交通站點及附屬設施基本獨立于周邊開發(fā)用地單獨規(guī)劃，在空間上，軌道交通系統(tǒng)成為孤立于城市綜合交通網(wǎng)絡和功能體系的獨立設施，站點只能在道路交叉口的道路紅線內(nèi)設置有限的出入口，風亭、冷卻塔等附屬設施不得不擠占人行道、綠化帶設置，導致交通設施接駁、步行換乘流線相互干擾，對城市風貌也有較大影響。

城市土地寸土寸金，對站點及周邊物業(yè)進行一體化的規(guī)劃設計，既有利于集約利用土地，又有利于交通設施與建筑功能的高效整合。如東京銀座站，通過幾十個通道與周邊商城、寫字樓、停車場互聯(lián)互通，減少地面街道出入口；香港軌道交通線路并不是布設在道路上，而是從地塊穿過，軌道交通站點建設與物業(yè)開發(fā)相結合，軌道出入口也與建筑出入口一并考慮，不再單獨設置風亭等設施。

做好軌道交通附屬設施及出入口的規(guī)劃設計，一是著手編制地下空間利用規(guī)劃，創(chuàng)造良好的政策環(huán)境，構建以城市軌道交通站點為紐帶的地下慢行系統(tǒng)。二是優(yōu)化完善控制性詳細規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃，力求新建建筑與站點出入口采用一體化的開發(fā)設計，協(xié)調解決既有建筑與站點出入口銜接中的問題，引導軌道交通人流通過地下通道直接進入辦公、休閑、娛樂空間，拓展步行空間的連續(xù)性，實現(xiàn)人車立體分流，提高交通功能整體運行效率。三是精心設計、統(tǒng)籌布設附屬設施及出入口，通過小型化、隱蔽化、藝術化等處理方式，與周邊街道建筑、城市公共空間協(xié)調統(tǒng)一，塑造良好的城市景觀風貌。