□ 周珂 史一舒

近些年，在環(huán)境影響評價改革（以下簡稱環(huán)評改革）過程中，一些地方出現(xiàn)了環(huán)評失靈、環(huán)評轉型難等問題。究其根源，在于環(huán)評本身的理念與制度缺漏。環(huán)評改革路徑除了傳統(tǒng)微觀導向的個體-工具范式外，還應有一種現(xiàn)代宏觀導向的系統(tǒng)-商談范式作為其重要補充，體現(xiàn)環(huán)評改革可持續(xù)發(fā)展的功能定位與公眾的價值期許。本文基于對個體-工具范式與系統(tǒng)-商談范式的對比研究，以系統(tǒng)-商談范式下戰(zhàn)略環(huán)評立法必要性與可行性為判斷依據，提出我國《水污染防治法》的完善應率先引入戰(zhàn)略環(huán)評的要素和主張，即在宏觀上建立水污染防治戰(zhàn)略環(huán)評與項目環(huán)評的良性互動機制，中觀上確立《水污染防治法》中戰(zhàn)略環(huán)評的體系化具體規(guī)則和程序，微觀上建立單個水環(huán)境保護戰(zhàn)略環(huán)評基礎上的公眾參與與監(jiān)督機制。

1.政策困境：環(huán)評失靈與轉型

2016年7月15日，《“十三五”環(huán)境影響評價改革實施方案》（以下簡稱《方案》）再次將戰(zhàn)略環(huán)評納入環(huán)境保護政治決策與政府職能轉型的話語中心。《方案》體現(xiàn)出一種自上而下、由點及面交互作用的改革態(tài)勢：一方面，要推動戰(zhàn)略環(huán)評落地，通過制定落實“三線一單”的技術規(guī)范、強化戰(zhàn)略環(huán)評應用、開展政策環(huán)境評價試點等措施，使戰(zhàn)略環(huán)評轉變?yōu)閷嵤┝姷姆梢?guī)范；另一方面，要構建以戰(zhàn)略環(huán)評為首要和基礎的要素體系，以及相應的環(huán)境保護預防機制，將協(xié)調跨區(qū)域環(huán)境問題的戰(zhàn)略環(huán)評作為環(huán)評制度的基本要素。從戰(zhàn)略環(huán)評角色地位的轉化來看，戰(zhàn)略環(huán)評不僅是環(huán)評制度中的機械性技術設備，更是兼具系統(tǒng)性與公眾理性的活力裝置。政府部門在統(tǒng)籌兼顧各地區(qū)不同環(huán)境狀況的前提下，更需將公眾的共同價值取向注入戰(zhàn)略環(huán)評之中，進而形成共識與合作的理性。當戰(zhàn)略環(huán)評與環(huán)評機構脫鉤、環(huán)評市場有序性建設等諸多環(huán)評關鍵詞相勾連時，如何在復雜的環(huán)境和經濟形勢下進行環(huán)評改革，如何構建完備的中國式戰(zhàn)略環(huán)評機制等問題，業(yè)已浮出水面。

戰(zhàn)略環(huán)評，概括地講，即是以戰(zhàn)略行動為目標對象，為實現(xiàn)系統(tǒng)的長遠目標，所選擇的發(fā)展方向、所確定的行動方針以及資源分配方案的總綱，基本上包含了除建設項目之外的所有決策類型。世界銀行則將戰(zhàn)略環(huán)評的對象分為政策和規(guī)劃（計劃）兩類，將政策看作是政府或社會組織為擬采取的行動提出的綱領性、指導性方針，可以以法律、公文、聲明、成例等多種形式出現(xiàn)；規(guī)劃和計劃，指的則是主要用來實施政策要求的行動、選擇和措施。有的學者認為戰(zhàn)略環(huán)評的對象應該包括法律，但從將戰(zhàn)略環(huán)評納入環(huán)境治理體系的國家來看，其評價對象并無三權分立體制之下立法和司法部門制定的決策。如荷蘭《1995年關于實施環(huán)境測試的內閣命令》中的“E-test”雖然層次較高，但評價對象仍然是政府部門的決策，并不包含立法部門制定的法律。

基于上述分析，無論是以西方戰(zhàn)略環(huán)評為切口，還是以相關的評價方法學體系和技術關鍵與應用為核心，環(huán)評理論界和實務界的終極目標都是要建立我國本土化、體系化的環(huán)評機制。

近幾年來，我國的環(huán)評改革主要從三個維度展開。

其一是在理論維度，主要在戰(zhàn)略環(huán)評的立法問題、環(huán)評機構獨立性建設、環(huán)評區(qū)域限批、環(huán)評公眾參與、環(huán)評技術服務等方面不斷破舊立新。

其二是在立法維度，2014年新《環(huán)境保護法》增加了第14條“國務院有關部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織、制定經濟、技術政策，應當充分考慮對環(huán)境的影響，聽取有關方面和專家的意見”的規(guī)定，將帶有政策環(huán)評色彩的法條納入環(huán)境基本法律，意在摒除戰(zhàn)略環(huán)評無法可依的痼疾。

其三是在實踐維度，2011年西部大開發(fā)戰(zhàn)略環(huán)評的開展、2013年后57項環(huán)評審批權限的下放、2016年底350家地方環(huán)評機構的順利脫鉤，都彰顯了我國環(huán)評制度化、體系化過程中的無限張力。

但是，目前的環(huán)評制度還沒有從根本上起到優(yōu)化決策、改善環(huán)境質量的作用。目前，我國環(huán)評改革面臨的主要困境有兩個方面。

通過BIM技術建立裝配式建筑預制構件庫的BIM模型，以數字和圖形形式表示這些構件的信息，用BIM平臺進行智能化控制：根據裝配式建筑部品部件的用途和使用位置進行分類，統(tǒng)計數量和規(guī)格，逐步形成標準化的預制構件庫[5]，為標準化設計積累素材。BIM技術還可通過可視化設計和信息化管理對裝配式建筑中的預制構件進行精細化拆分設計，對預制構件的類型和數量進行優(yōu)化設計。

Application of GMS in groundwater environmental impact assessment-Taking a coking

第一，環(huán)評失靈問題。我國環(huán)評失靈的根源在于制度失靈。環(huán)評作為環(huán)境保護領域的第一工具、最好使的抓手，卻常常在生態(tài)治理實踐中望而卻步。生態(tài)環(huán)境部副部長黃潤秋曾表示，作為有力預防武器的環(huán)評制度，是經濟結構調整的助推器、環(huán)境保護參與宏觀決策的主渠道、環(huán)保部門職能轉變的先行者、群眾合法權益的維護者。但是現(xiàn)實情況往往不容樂觀，環(huán)評應起到的從源頭改善環(huán)境質量的作用并不明顯，足夠的環(huán)評實施能力亦無法填補環(huán)評理念與制度缺漏。

我國目前的評價理念和制度重心仍著眼于項目環(huán)評，僅就規(guī)劃實施后對環(huán)境和資源要素的影響進行評價。比如對水資源供需平衡的評價、污水排放量與水環(huán)境容量關系的評價、固體廢物的產生量與處理能力關系的評價等。這種做法導致項目環(huán)評負擔過重，責任邊界不清，戰(zhàn)略和規(guī)劃環(huán)評被架空，社會、經濟因素對環(huán)境要素的單向影響評價無法適應區(qū)域性環(huán)境治理、經濟產業(yè)結構合理布局的需要且無法為社會-經濟-環(huán)境系統(tǒng)的交互良好運作提供助力。

第二，環(huán)評轉型問題。戰(zhàn)略環(huán)評要素的缺失，是我國環(huán)評轉型中遇到的最大瓶頸。目前我國環(huán)評改革正朝向雙軌制發(fā)展：一方面，我國建設項目環(huán)評正走向市場化，以切斷不當利益輸送、消除紅頂中介為目標，積極納入審計與工程監(jiān)理模式；另一方面，我國環(huán)評制度的總體成長方向是戰(zhàn)略環(huán)評。戰(zhàn)略環(huán)評對發(fā)展中國家來說是一種新的決策方法，其內容包括仔細評估政策建議的全部影響，包括經濟、環(huán)境、社會影響以及對可持續(xù)發(fā)展的影響。戰(zhàn)略環(huán)評相較于項目環(huán)評而言，具有評價對象的高層次性、評價內容的全局性、評價方式的系統(tǒng)性與評價目標的長遠性等特征，包括政策環(huán)評、計劃環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評等。

早在1969年，《美國國家環(huán)境政策法》就曾提出對戰(zhàn)略進行環(huán)境影響評價的思想，但當時美國以政策環(huán)評為主；20世紀70年代，美國引入規(guī)劃環(huán)評；20世紀80年代之后，戰(zhàn)略環(huán)評學者賽德勒（Sadler）等對戰(zhàn)略環(huán)評的必要性、概念、程序、方法、實踐、公眾參與等問題進行深入比較研究，進入21世紀，戰(zhàn)略環(huán)評終在美國獲得獨立地位，成為最重要的環(huán)境影響評價方式。但我國對戰(zhàn)略環(huán)評的相關規(guī)定和實踐寥寥無幾。戰(zhàn)略環(huán)評的缺失，不僅會對我國環(huán)境與發(fā)展綜合決策機制和循環(huán)管理模式的運行產生負面效應，還會進一步加劇低水平重復盲目建設項目帶來的不利環(huán)境影響，成為生態(tài)文明建設與可持續(xù)發(fā)展的主要障礙。

2.環(huán)評改革：范式分析與選擇

從環(huán)境風險預測的角度看，個體-工具范式下的環(huán)境影響評價，可以看作受國家職能機構委托而進行的彼此獨立的任務。第一個任務是確認、評估預測某個建設項目可能產生的環(huán)境風險和影響，同時評估實施這一環(huán)境風險和影響之規(guī)制措施的連帶后果和影響。這項任務的完成特別需要專業(yè)技術知識信息的提供，即中立的環(huán)評機構與經驗豐富的環(huán)評專家的有效參與，并伴隨相應的行政許可；第二個任務更為關鍵——確認各方利益代表的價值取向。建設項目的環(huán)境影響評價過程從本質上來說，是這一建設項目利益相關方間利益對抗與選擇的過程，某個建設項目能否實施、如何實施、實施過程中關鍵問題的確定，均由環(huán)境行政機關、環(huán)評機構、相關專家、公眾中利益博弈獲勝一方決定，并伴隨另一個行政許可。

（一）環(huán)境影響評價的兩個范式

1.傳統(tǒng)范式：個體-工具范式

環(huán)境影響評價的個體-工具范式，是將環(huán)評作為環(huán)境立法與環(huán)境行政決策機關的工具即機器人或傳送帶。其任務就是盡可能全面預測以單個項目為單位可能產生的環(huán)境影響，以便環(huán)境立法與環(huán)境行政機關作出有利于單個項目周邊地區(qū)環(huán)境良好、狀態(tài)穩(wěn)定的環(huán)境決策。在環(huán)評的傳統(tǒng)范式下，從預測分析建設項目帶來的環(huán)境影響、提出相應防治措施到為項目選址設計、監(jiān)督評價建設項目的運行整個過程中，所有的決策過程可以是非民主的，但卻必須是有效率地達成看似民主形成過程的目標。這也是我國從20世紀80年代著眼于建設項目環(huán)評的原因。

在新一輪的環(huán)評改革尚未啟動之前，作為環(huán)境質量與公眾環(huán)境利益安全閥的建設項目環(huán)評，在遏制環(huán)境總體惡化功能上差強人意。在這個階段，環(huán)評的核心問題是如何高效環(huán)評、具體地解決項目周邊環(huán)境問題，實現(xiàn)小范圍環(huán)境正義。一方面，由于環(huán)境風險的不確定性、環(huán)境侵害的復合型與結果的多因性，以及環(huán)評過程時常面臨的知識困境，環(huán)評實施效果不佳；另一方面，環(huán)評機構與環(huán)境行政機關聯(lián)系緊密，由于受到地方保護主義等影響，環(huán)評結果難以做到獨立公正，無法與公眾期待有效契合連結，環(huán)評的社會效果難以保證。

基于環(huán)評本身的技術復雜性，以及環(huán)評改革可能導致與傳統(tǒng)環(huán)評體系的沖突，人們從不同視角對環(huán)評改革作出不同闡釋。有學者認為，環(huán)評制度應從微觀管理向宏觀控制轉型，使環(huán)保部門從繁雜的項目管理中抽出，將環(huán)境質量標準、環(huán)境功能分區(qū)、環(huán)境容量、產業(yè)布局落實到政府宏觀經濟發(fā)展決策并在政府審批的戰(zhàn)略環(huán)評中體現(xiàn)。亦有學者認為，環(huán)評改革應著力提高有效性，即應重視環(huán)評結論、環(huán)評審批等程序有效性，以及預防環(huán)境風險和提高環(huán)境質量等實質有效性。另有學者認為，環(huán)評改革應基于完全理性模型、有限理性模型、漸進模型和經營理論等決策理論和模型，構建我國政策環(huán)評一般程序。環(huán)評改革的范式選擇，既不是當下應采取何種環(huán)評模式，也不是某種環(huán)評范式能夠恰到好處地嵌入當前的環(huán)評體系，而在于環(huán)評應有的功能定位以及政府、公眾對其價值期許。基于此，準確認識環(huán)評理論范式，并對我國環(huán)評改革范式進行路徑選擇，是當前的緊要命題。

個體-工具范式在一定程式下將以上兩個獨立的任務相連接，使最終決策者在嚴格遵守法律、運用客觀且科學的知識以及準確描述各方利益偏好與公眾利益選擇的基礎上，在有限的、受到控制的框架內，進行單個建設項目的近民主的環(huán)評過程。

2.現(xiàn)代范式：系統(tǒng)-商談范式

第二天早上，李林上學后，江帆來找劉珊珊。兩人一起去超市買菜買米，江帆很熱心地幫劉珊珊扛這扛那。他嘆息說一直想不明白妻子為什么出軌。劉珊珊也一聲嘆息。

在標準制定和風險評估上存在的法律爭論，實質上就是關于在風險規(guī)制中，良好公共行政的作用和性質是什么以及應該是什么的爭論。系統(tǒng)-商談范式引入環(huán)境影響評價，正是基于此種風險規(guī)制的模型選擇。環(huán)評系統(tǒng)-商談范式旨在營造一種實質的、系統(tǒng)持續(xù)解決環(huán)境問題的環(huán)評氛圍，將環(huán)評過程作為接近環(huán)境可持續(xù)過程的有效手段。借此，環(huán)評得以更有效應對大范圍的環(huán)境風險在規(guī)則規(guī)范方面的難調和性，同時亦獲得針對特定技術風險的不確定性和復雜性的靈活適應能力。

與個體-工具范式不同，在系統(tǒng)-商談范式之下，環(huán)評過程并非遵循固有程序的框架式結構過程，而是將一般性規(guī)則和動態(tài)考慮要素納入整個區(qū)間，使環(huán)評成為一個有活力的、統(tǒng)領全局的環(huán)境決策行為。

大黃魚體色按照國際發(fā)光照明委員會CIE（CIE,1976）的規(guī)定測定，L*代表亮度值、a*代表紅色值、b*代表黃色值。使用CR-400型色彩色差計（柯尼卡-美能達，日本）于夜間20:00至24:00進行測定，避免外源性光照對大黃魚體色的影響。每個網箱隨機取5尾魚，在背部和腹部皮膚分別選取2個點測定體色值，盡量保證檢測部位的一致性。

在個體-工具范式中，相關信息的范圍大多是固定的，包括建設項目基本情況、建設項目周圍地區(qū)的環(huán)境狀況調查、建設項目對周圍地區(qū)環(huán)境影響的分析、預測、評價等；而系統(tǒng)-商談范式中的信息卻是范圍寬泛、動態(tài)流動的，與環(huán)評的類型密切相關，且更具可靠性和可信性。實踐經驗和外行公眾的評論都有可能被納入相關信息的范圍，作為決策的最終依據。系統(tǒng)-商談范式下的環(huán)評應具有以下三個特點：

2018年10月，在廣東省航道事務中心的領導和部署下，韶關、北江航道事務中心開始為北江船閘統(tǒng)一運營管理做好準備工作。廣東省航道事務中心聯(lián)合北江、韶關航道事務中心赴廣西西江長洲樞紐開展北江船閘統(tǒng)一管理調研工作。2018年11月，廣東省省航道事務中心在廣州市召開北江船閘統(tǒng)一運營管理工作專題會議，研究部署北江船閘統(tǒng)一運營管理有關工作。

（1）遵循系統(tǒng)學理論。系統(tǒng)方法就是從系統(tǒng)的觀點出發(fā)，著眼于系統(tǒng)與要素、要素與要素、系統(tǒng)與環(huán)境的相互關系，揭示對象的系統(tǒng)性質和運動規(guī)律，以達到最優(yōu)處理問題的科學方法。體現(xiàn)在環(huán)保問題上，就是將經濟發(fā)展、人口、資源和環(huán)境等看作一個有機整體，并實行環(huán)境與發(fā)展綜合決策，從系統(tǒng)的角度綜合解決各個部分的問題。在環(huán)評方面，系統(tǒng)學理論要求不能僅關注孤立的建設項目的局部環(huán)境影響，更要注重不同建設項目之間、不同規(guī)劃、計劃、政策等所可能產生的區(qū)域性的、廣泛的、多層次的環(huán)境要素之間的相互作用。

（2）商談的焦點是公共理性。公共理性是以成熟自律的公民社會為基礎，為政策利益相關者提供了一種利益整合的能力和機制，這種能力和機制應是以具有批判精神和監(jiān)督功能的公共領域為前提的。商談不完全等同于協(xié)商民主，前者更著重依靠科學民主的程序性設置來賦予決策合法性。哈貝馬斯通過商談獲得決策合法性的理論主要包含兩個方面，一是每個公民都是自由和平等的，都是決策的服從者和創(chuàng)制者；二是決策合法性來自所有受決策約束的當事人的同意。在環(huán)評決策過程中，商談式對話不只是利益的碰撞，更具參與過程的可達性、代表性、交互性、增量性至扭轉決策結果的性質。

2.系統(tǒng)-商談范式下戰(zhàn)略環(huán)評立法能夠補充完善可持續(xù)發(fā)展的環(huán)評法律體系。

（二）兩個范式的比較

我國環(huán)評法律體系主要包括環(huán)境保護法律、環(huán)境行政法規(guī)、環(huán)境部門規(guī)章三部分。其中，僅有《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》包含政策環(huán)評的規(guī)定，但有關規(guī)定原則性和概括性過強，無評價主體、范圍、技術、程序等具體實施規(guī)則，政策環(huán)評條款形同虛設；在公眾參與方面，無論是項目環(huán)評還是戰(zhàn)略環(huán)評，公眾參與的主體范圍籠統(tǒng)狹窄，參與階段、方式、信息來源有限，無法發(fā)揮環(huán)評過程中對多方利益進行合理公平對比、抉擇、權衡的作用。

表1 個體-工具范式與系統(tǒng)-商談范式對比

除了以上不同點以外，兩個范式還有一些共同點。（1）二者均認可科學理性、信息、專門知識和公眾參與的作用，但是關注程度和實現(xiàn)方式不一。個體-工具范式是專家式進路，試圖利用科學技術和真實信息主導環(huán)評過程；系統(tǒng)-商談范式是大眾式進路，認為環(huán)評的特點不僅在于科技理性，公眾的價值判斷往往比簡單的事實更重要，普通人的有競爭力的理性比專家的理性更充分更好。（2）二者有相似的評價方法和評價指標體系。比如二者均適用傳統(tǒng)的情境分析法、層次分析法、可持續(xù)發(fā)展能力評估法等環(huán)評方法，均適用自然環(huán)境指標、生態(tài)環(huán)境指標、社會環(huán)境指標等評價指標體系，只是二者的偏重程度和特征水平有所不同，系統(tǒng)-商談范式更易實現(xiàn)環(huán)評中可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)價值。

3.系統(tǒng)-商談范式下戰(zhàn)略環(huán)評立法的必要性與可行性

我國環(huán)評立法應將系統(tǒng)-商談范式下的戰(zhàn)略環(huán)評納入其中。以系統(tǒng)-商談范式為戰(zhàn)略環(huán)評立法主要模型與依據，并不是要完全摒棄或徹底淘汰個體-工具范式。二者應是相互聯(lián)系、互為補充、兼容并進的關系；但系統(tǒng)-商談范式將是未來環(huán)評改革相對著力點與側重點。

（一）系統(tǒng)-商談范式下戰(zhàn)略環(huán)評立法的必要性

1.由系統(tǒng)-商談范式下戰(zhàn)略環(huán)評自身特點決定的

首先，系統(tǒng)-商談范式下戰(zhàn)略環(huán)評注重環(huán)評過程與決策過程的有效整合，將評價過程適當融入決策過程中，使決策結果豐盈、充實、有效力。傳統(tǒng)環(huán)評常常忽視或不予考慮決策的政治特征，將自身定性為建設項目能否開展實施的技術決策工具。而現(xiàn)階段戰(zhàn)略環(huán)評應在整體上關注環(huán)境與社會經濟的協(xié)調可持續(xù)發(fā)展，切實貫徹十八屆三中全會的指導思想，在更高平臺、更大范圍、更深層次上發(fā)揮源頭預防的作用，為經濟綠色轉型提供有力支撐和保障。

現(xiàn)階段，中職學校中學生的基礎都比較差，而且他們學習的狀態(tài)不太好，如果不及時調整教學的現(xiàn)狀，會直接影響著學生學習的積極性和學生的能力。本文試圖結合中職機械專業(yè)教學實際入手，探索提高中職機械專業(yè)教學質量的方法。

其次，系統(tǒng)-商談范式下戰(zhàn)略環(huán)評強調公民美德、決策者和公眾的價值判斷等主觀要素。傳統(tǒng)環(huán)評重視技術數據的運用和分析，但數據信息來源的可靠性并不必然保證環(huán)評質量，反而會過分增大環(huán)評成本。以政策、規(guī)劃和計劃為對象的戰(zhàn)略決策下的環(huán)評，卻能夠盡可能有效地解決環(huán)境利益分配不公等問題，盡可能合理地滿足不同環(huán)評參與者（政府、企業(yè)、一般公眾）對環(huán)評的利益需求。

再次，系統(tǒng)-商談范式下戰(zhàn)略環(huán)評重視環(huán)評程序、內容、方式的靈活與變通。傳統(tǒng)環(huán)評的環(huán)評報告內容以標準化格式的技術分析與經濟論證為主，公眾參與的方式、規(guī)模與程序也有較多限制。而戰(zhàn)略環(huán)評應具備開放自由的環(huán)評程序和模式，注重信息來源的開放性與信息傳遞的可達性、連續(xù)性，并為公眾參與提供有效的對話協(xié)商、溝通交流與意見反饋平臺。

有一天，有一個臺灣畫商托人約我在一家新開的KTV包房見面，我去的時候意外地看到了女人。女人臉上化了很濃的妝，她嘟著嘴對畫商撒著嬌，兩片火紅的嘴唇像一朵開在她臉上的罌粟花。

（3）系統(tǒng)-商談范式更加注重對公權力的問責機制。在系統(tǒng)-商談范式下，由于法律規(guī)定的環(huán)境行政機關的權力范圍籠統(tǒng)且寬泛，而環(huán)境問責制恰是回應社會環(huán)境訴求、對各級環(huán)境行政機關及人員履職情況進行有效監(jiān)督的最佳方式。2015年10月,原環(huán)保部擬推進的《規(guī)劃環(huán)評責任追究辦法》就是試圖扭轉國土開發(fā)過程中、產業(yè)布局和結構升級過程中規(guī)劃環(huán)評未批先建、違法成本低廉亂象的有力的責任追究武器。系統(tǒng)-商談范式中問責機制的構建在劃定環(huán)評決策者權力邊界的同時，能夠確保決策者和參與者在權限框架內進行商談的民主與理性效能的積極充分發(fā)揮。

在市、縣有關林業(yè)專家和技術人員的大力幫助下，采取核桃的栽植及撫育技術現(xiàn)場培訓。幾年來共培訓核桃種植戶16300多人次，發(fā)放技術資料1800多份，技術咨詢2500多人次，進行現(xiàn)場指導200多次。為增加林果產業(yè)的科技到位率，實現(xiàn)林業(yè)增收打下堅實的基礎。

我國目前法律規(guī)定的環(huán)評是以建設項目環(huán)評和規(guī)劃環(huán)評為主，對宏觀尺度和累計影響、確定地區(qū)或國家行動方針或資源分配的高層次的計劃環(huán)評和政策環(huán)評不足?？梢哉f，我國目前尚處在戰(zhàn)略環(huán)評的初級階段，而戰(zhàn)略環(huán)評中很重要的一點是，強調污染物預測值的社會經濟含義，客觀評價和權衡發(fā)展戰(zhàn)略的社會經濟價值及對環(huán)境造成的損失，以實現(xiàn)社會經濟和環(huán)境效益最大化，彌補項目環(huán)評引發(fā)的微小行為暴行和間接環(huán)境影響。國外經驗表明，完善的環(huán)評法律體系是確保環(huán)評效力充分發(fā)揮的根本手段。如1969年美國制定的《國家環(huán)境政策法》及各政府部門的法規(guī)和導則均對戰(zhàn)略環(huán)評的地位、主體、對象、范圍、程序性要求、法律效力等作出了詳細規(guī)定；歐盟《特定規(guī)劃和計劃環(huán)境評價指令》（1996）及其《指南》共同強調了戰(zhàn)略環(huán)評的范圍、作用、替代方案的分析措施等，并鼓勵決策者對戰(zhàn)略環(huán)評結果的監(jiān)測和運用。而在我國《環(huán)境保護法》《環(huán)境影響評價法》等法律中，戰(zhàn)略環(huán)評并沒有明確細致的依據可循。這部分內容的真空，為我國環(huán)境與發(fā)展綜合決策機制與環(huán)境影響評價循環(huán)管理模式的構建，留下了制度缺口。

兩個范式的區(qū)別，可見表1。由于任何一項環(huán)評都是個體-工具范式與系統(tǒng)-商談范式并存的，不同性質的環(huán)評存在于決策鏈，即政策-規(guī)劃-計劃-項目的位置不一，意味著對不同范式的側重不同。如何在法律框架內建立這兩個范式之間的對接與關聯(lián)，使其能夠信息交流順暢、整體架構和諧、實現(xiàn)有機互動，是未來關注的重點。個體-工具范式以傳統(tǒng)經典的視角對現(xiàn)有的環(huán)評制度適應性進行評價檢測，試圖考察某個環(huán)評法律意圖是否得到真正的貫徹執(zhí)行。然而，個體-工具范式無法宏觀應對環(huán)境污染與環(huán)境風險的廣泛性與復雜性。與之相反，系統(tǒng)-商談范式以環(huán)境問題的難控與難預測為認知起點，承認須在法律框架內以靈活的環(huán)評制度予以積極應對，但同時這易導致權力失控。

（二）系統(tǒng)-商談范式下戰(zhàn)略環(huán)評立法的可行性

1.我國已有一定的戰(zhàn)略環(huán)評立法與實踐經驗

戰(zhàn)略環(huán)評在國內的發(fā)展主要經歷了兩個階段。

萌芽階段（1986～1992年）。這個階段主要是區(qū)域環(huán)境影響評價的產生和發(fā)展階段。1986年，中國環(huán)境科學協(xié)會下屬的環(huán)境質量委員會在河北省石家莊市召開了學術研討會，探討了項目環(huán)境影響評價與區(qū)域經濟發(fā)展環(huán)境評價相結合的必要性。1989年，北京師范大學環(huán)境科學研究所舉辦了國內第一個環(huán)境影響評價項目——白銀市區(qū)域環(huán)境影響評價。作為中國戰(zhàn)略環(huán)評重要組成部分的區(qū)域環(huán)評由此展開，之后我國相繼實施了梅州海灣新經濟開發(fā)區(qū)區(qū)域環(huán)評、馬鞍山區(qū)域環(huán)評等，為地區(qū)性環(huán)境管理決策提供了整體性的環(huán)境科學與環(huán)境影響預測評估經驗。

2.加拿大的戰(zhàn)略環(huán)評立法與實踐經驗可以提供寶貴借鑒

發(fā)展階段（1992年至今）。在理論研究方面，著眼于進行戰(zhàn)略環(huán)評的必要性和可行性、評價體系、實施程序、評價內容與方法，項目環(huán)評與戰(zhàn)略環(huán)評、可持續(xù)發(fā)展、綜合決策之間關系的研究。在立法方面，1982年版《環(huán)境保護法》并沒有戰(zhàn)略環(huán)評的規(guī)定，僅規(guī)定了建設項目環(huán)評。1994年《中國21世紀議程》和1996年《關于環(huán)境保護若干問題的決定》戰(zhàn)略環(huán)評初現(xiàn)端倪?！吨袊?1世紀議程》規(guī)定開展對現(xiàn)行政策和法規(guī)的全面評價，制定可持續(xù)發(fā)展法律、政策體系，突出經濟、社會、環(huán)境之間的聯(lián)系與協(xié)調。要求政府部門在制定政策、規(guī)劃過程中，企業(yè)立項時，對可持續(xù)發(fā)展可能產生的影響做出評估。各級政府部門在重大決策和設立有關重要項目時，要同時進行可持續(xù)發(fā)展影響評價和審查是否符合區(qū)域開發(fā)整治規(guī)劃要求?！蛾P于環(huán)境保護若干問題的決定》中規(guī)定“在制訂區(qū)域和資源開發(fā)、城市發(fā)展和行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、調整產業(yè)結構和生產力布局等經濟建設和社會發(fā)展重大決策時，必須綜合考慮經濟、社會和環(huán)境效益，進行環(huán)境影響論證?！毙颅h(huán)保法在法律上為戰(zhàn)略環(huán)評開啟了新紀元，但由于細節(jié)性規(guī)定的欠缺，非強制性規(guī)定，無法對環(huán)評體制產生實質的效力性影響。

在實踐方面，《深圳經濟特區(qū)環(huán)境保護條例》在全面實施規(guī)劃環(huán)評的基礎上，創(chuàng)設了政策環(huán)評，規(guī)定“法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件實施后可能對環(huán)境產生重大影響的，起草單位在起草時應當組織進行環(huán)評，并形成政策環(huán)評說明書”，并拓寬了與之并行的公眾參與范圍、方式、途徑。國家層面的西部大開發(fā)戰(zhàn)略戰(zhàn)略環(huán)評、大氣污染防治法修訂戰(zhàn)略環(huán)評，省級層面的上海交通政策和網絡規(guī)劃戰(zhàn)略環(huán)評等也相繼開展。

我國香港地區(qū)采用的是，限定法定程序與彈性政府外部咨詢程序相結合的戰(zhàn)略環(huán)評體系。香港戰(zhàn)略環(huán)評正式始于1998年4月《環(huán)境影響評估條例》（以下簡稱《條例》）的實施?！稐l例》規(guī)定，研究范圍包括“20公頃以上或涉及總人口超過10萬的市區(qū)發(fā)展工程項目的工程技術可行性研究”和“現(xiàn)有人口或新人口超過10萬的重建工程項目的工程技術可行性研究”，其環(huán)評報告必須根據《條例》審批。

香港戰(zhàn)略環(huán)評體系就是以《條例》為核心，在規(guī)劃、計劃、政策制定的初始階段系統(tǒng)組織并開展、界定各環(huán)境要素及其對研究對象的影響。其特色主要體現(xiàn)在：①戰(zhàn)略環(huán)評具有嚴格法定的工作組織、審批管理程序。②戰(zhàn)略環(huán)評是以環(huán)境影響評估報告作為主要工作內容和管理對象，尤其注重替代方案的選擇與分析。在規(guī)劃、計劃、政策制定過程中，有針對性地進行全面而量化的環(huán)境影響評估，選取最優(yōu)方案。③戰(zhàn)略環(huán)評引入政府外部咨詢程序，對戰(zhàn)略環(huán)評進行較廣泛的咨詢工作?！兑?guī)定》明確闡明戰(zhàn)略環(huán)評必須咨詢公眾和環(huán)境咨詢委員會，外部咨詢主要對象無環(huán)保行政官員、環(huán)境科學技術人員等。

從圖4可以看出，多種礦物分立共存于微波場中時，金屬礦物和脈石礦競爭吸收微波能量后溫度高低差異明顯，其中，脆硫銻鉛礦溫度最高，其次是黃鐵礦，再次是錫石，之后是閃鋅礦、石英和碳酸鈣溫度最低。作者所在課題組前期研究[9-10]及文獻資料[11-14]都證明了閃鋅礦、脈石礦物(石英、碳酸鈣)等基本吸波能力極差，且在微波場升溫極其緩慢。這驗證了錫石多金屬硫化礦置于微波場中加熱時，微波就會選擇性或優(yōu)先加熱黃鐵礦、脆硫銻鉛礦、錫石，而脈石礦物不能被微波加熱。

在加拿大，戰(zhàn)略環(huán)評作為正式的要求主要體現(xiàn)在國家層面上，國家戰(zhàn)略環(huán)評程序是在1990年的內閣指令中確定的獨立于環(huán)境影響評價法的、非法律性的、非強制性的靈活試用程序。加拿大最高的“政治決策”即是將環(huán)境因素納入到提交給內閣或內閣部長自己提出的政策和計劃議案中。之后加拿大推出戰(zhàn)略環(huán)評指導文件《對政策和計劃提議的環(huán)境評價程序》，仍以非法律的形式提出了戰(zhàn)略環(huán)評適用范圍、政府官員的職責及報告編寫和公開等內容。1999年加拿大頒布了內閣《戰(zhàn)略環(huán)評指令》修正案，目的在于鞏固并加強戰(zhàn)略環(huán)評在政策、規(guī)劃、計劃中的作用和功能，并將戰(zhàn)略環(huán)評與實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略相結合。

總體來說，加拿大戰(zhàn)略環(huán)評是以政策導向為基礎，靈活、實用、系統(tǒng)的環(huán)評體系。①政府機構可以自主決定戰(zhàn)略環(huán)評的實施內容和程序，監(jiān)察委員會有權力監(jiān)督并要求政府政策、計劃、規(guī)劃盡可能考慮到環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展。②戰(zhàn)略環(huán)評并不是強制實施的附加程序，但是其內容及實施應符合社會、經濟發(fā)展現(xiàn)狀，對環(huán)境影響進行分析時應詳細分析影響的范圍、屬性、減緩措施、殘余影響及彌補措施、了解公眾意見。③戰(zhàn)略環(huán)評資料信息來源非常廣泛，包括但不限于政府和非政府的專家意見和一般公眾意見。④公眾參與占據大程度比重。戰(zhàn)略環(huán)評過程分為包括公眾參與在內的幾個重要階段。戰(zhàn)略環(huán)評指令要求部門應在現(xiàn)有機制中盡可能讓公眾參與戰(zhàn)略環(huán)評并應及時公布環(huán)評結果。

比方咬著小吸管傳橡皮筋的游戲，原本應該貼近青春女孩的臉龐，聞到她身上陣陣幽香，感受她吹氣如蘭，光幻想一下就覺得亢奮。然而現(xiàn)在卻是跟臭男生耳鬢廝磨，我猜我和對方都很想死。

4.建構與應用：《水污染防治法》完善中的戰(zhàn)略環(huán)評

我國2017年新修訂的《水污染防治法》著眼于夯實水環(huán)境質量目標管理基礎、強化水污染源頭預防、完善水污染防治監(jiān)管制度體系、建立從源頭到龍頭飲用水安全保障體系、切實落實主體責任、綜合運用多種手段等方面。比如第32條“建立有毒有害水污染名錄，實行風險管理”。但嚴峻的水資源形勢依舊存在，水污染物排放總量居高不下，水體污染相當嚴重；城鄉(xiāng)居民飲用水安全存在極大隱患；水污染事故頻繁發(fā)生；守法成本高,違法成本低等。其重要原因在于重視實施層面法律制度的更新卻忽視預防性法律制度的完善；水污染的范圍廣、易擴散、難監(jiān)測，決定了其治理不能僅靠與時俱進的立法目的和先進的科學技術，局部的項目與規(guī)劃環(huán)評并不能滿足需要。因此，系統(tǒng)—商談范式下戰(zhàn)略環(huán)評的引入勢在必行。

第一，宏觀上，建立水污染防治戰(zhàn)略環(huán)評與項目環(huán)評的良性互動機制，并將戰(zhàn)略環(huán)評過程融入整個環(huán)評行政決策程序中。

一方面，應明確《水污染防治法》中引入戰(zhàn)略環(huán)評的根本目的，即在重要的有關水污染防治的對策和措施的政策、計劃、規(guī)劃制定前或制定過程中預測及評估該政策、計劃、規(guī)劃是否合理適當地考慮了其對周邊地區(qū)、本市、本省乃至國家的積極或消極的生態(tài)環(huán)境影響，是否能夠在有效防治水污染的同時，不損害本地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展能力且不會使其周邊地區(qū)造成難以彌補的損害。

另一方面，基于前文對系統(tǒng)—商談范式的分析，理想的戰(zhàn)略環(huán)評過程不是一個單向、死板的工作程序，而應與戰(zhàn)略（政策、計劃、規(guī)劃）編制、決策過程相融合，并為項目環(huán)評提供重要的環(huán)評數據與技術信息。水污染防治戰(zhàn)略環(huán)評應盡可能體現(xiàn)對實施防治措施地區(qū)及其周邊地區(qū)環(huán)境影響的關注和對不良后果的彌補舉措，使其與戰(zhàn)略目標、方案的提出與調整相結合。同時，在項目可行性報告階段也應重視水污染防治戰(zhàn)略環(huán)評建議，使二者內容間盡可能協(xié)調、統(tǒng)一，保證決策前期對可能污染的有效影響與控制，彌補項目環(huán)評只能在決策鏈后端作修補性努力的不足。

此外，環(huán)評程序與環(huán)境行政決策程序二分的局面已無法適應我國系統(tǒng)、有效的實施戰(zhàn)略環(huán)評、實現(xiàn)戰(zhàn)略環(huán)評與項目環(huán)評良性互動的需要。因此，有必要將戰(zhàn)略環(huán)評過程納入環(huán)境行政決策程序中，使決策者易于理解并主動吸收、接納環(huán)評結果，并非基于政治壓力或公眾意愿裹挾而被動決策。

第二，中觀上，確立《水污染防治法》中戰(zhàn)略環(huán)評的體系化具體規(guī)則和程序。

水行政執(zhí)法與刑事司法有效銜接的一個重要前提是，檢察機關能實時有效獲取相關水行政執(zhí)法信息，對涉嫌犯罪的水事違法行為，能及時進行監(jiān)管，可要求有關水利部門及時移送案件。但在實踐中，全國層面的水行政執(zhí)法信息統(tǒng)計系統(tǒng)尚未建立，絕大部分地方的水行政執(zhí)法信息化水平也比較落后，有關違法案件的發(fā)生案由、處理結果等關鍵信息主要停留在紙質歸檔層面，信息化管理較落后，嚴重影響著水利部門與刑事司法部門對相關涉水違法信息的共享，導致案件移送缺少技術平臺支撐。

（1）應明確界定戰(zhàn)略環(huán)評的對象范圍，將國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、水污染物排放標準、水環(huán)境質量標準的制定納入法定環(huán)評范圍。戰(zhàn)略環(huán)評的推進過程是逐步漸進的，我國香港地區(qū)就是通過法律和政策規(guī)定，在清晰界定戰(zhàn)略環(huán)評部分對象的基礎上，為后續(xù)范圍的擴大預留了一定的空間。我國有的學者提出戰(zhàn)略環(huán)評對象范圍應采取名錄制，清理并整理出應當進行戰(zhàn)略環(huán)評的規(guī)劃、計劃、政策名錄，并根據社會經濟發(fā)展狀況進行修改?，F(xiàn)行《水污染防治法》第四條規(guī)定，縣級以上人民政府應當將水環(huán)境保護工作納入國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃。國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃作為我國經濟社會發(fā)展的頂層設計，是指引國家未來一個時期經濟、政治、文化、社會和生態(tài)各方面建設的行動指南，應將其率先納入戰(zhàn)略環(huán)評對象范圍，后續(xù)則可采取名錄制等方式將水污染排放標準、水環(huán)境質量標準納入其中，對其進行擴充完善。

仍以包頭市供電局的低壓用戶每月的用電量約為200千瓦時，則用戶每天每小時的用電量為0.28千瓦時；按每月停電用戶數占費控總數的2%來計算，則采用費控策略后可節(jié)省1.25小時的復電時間，則1.25小時的供電量為3750千瓦時，則包頭供電公司年增加售電量為45000千瓦時。

（2）應明確戰(zhàn)略環(huán)評各主體之間的關系。戰(zhàn)略環(huán)評是一項政府行為性質濃厚的系統(tǒng)工程，將戰(zhàn)略環(huán)評寫入《水污染防治法》應首先明確項目發(fā)起人、環(huán)評單位、環(huán)保部門之間的權利義務關系，明確相互之間的權責界限。隨著環(huán)評脫鉤的完成，環(huán)評單位與作為監(jiān)督者和審批機關的環(huán)保部門之間的業(yè)務指導關系弱化，但不排除戰(zhàn)略環(huán)評的開展、對公權的倚重使三主體再次相互勾連的可能。

有備無患才能臨陣不慌，各項準備工作就緒，各相關部門和沿江各單位成竹在胸，云南電網厲兵秣馬迎戰(zhàn)“最大洪水”。

（3）應增加替代方案的有關規(guī)定。替代方案是戰(zhàn)略環(huán)評不同于項目環(huán)評的特色制度，是理性環(huán)境行政決策的必要組成部分。戰(zhàn)略環(huán)評中的替代方案選擇，是美國、歐盟、加拿大等地環(huán)評過程中強制要求實施的重要事項?！端廴痉乐畏ā分袘黾釉谶M行水污染防治規(guī)劃裁量時，應斟酌已評估的替代方案，其內容應包括可以發(fā)揮明顯的水污染防治作用的地點、路線替代方案等，以高效預防和應對各類環(huán)境風險和環(huán)境群體性事件。

第三，微觀上，建立單個水環(huán)境保護戰(zhàn)略環(huán)評基礎上的公眾參與與監(jiān)督機制。

戰(zhàn)略環(huán)評的一個基本面向即是通過有效的外部監(jiān)督合理固定決策實施程式，形成以公眾參與為基石的、具有價值調控與利益衡平作用的統(tǒng)一適用的戰(zhàn)略環(huán)評模式。較之項目環(huán)評，行政屬性濃厚的戰(zhàn)略環(huán)評對公眾參與的深度和廣度要求更高。盡管我國戰(zhàn)略環(huán)評已實踐先行，但公眾參與與監(jiān)督實效不佳。比如在《大氣污染防治法》修訂中，出現(xiàn)了不同類型的參與群體導致公眾參與的弱化和邊緣化，信息公開的范圍狹窄等一系列問題，嚴重損傷和破壞公眾基于公共理性、進行有效溝通、表達共識和利益主張的途徑。所以，應構建個案基礎上的限制與擴張并存的戰(zhàn)略環(huán)評公眾參與與信息公開程序，以各參與主體的理性商談為基礎，根據不同戰(zhàn)略環(huán)評的不同特色與各異的政治需求，環(huán)境行政決策機關既需依據法定程序合理限制公眾參與的介入時間、參與程序、參與結果的反饋和應用，又得以自由裁量并適度擴張公眾參與的規(guī)模、人員構成、信息來源途徑，同時強調公眾參與最終結果的選擇與公開依據，使公眾真正融入到單個水污染保護戰(zhàn)略環(huán)評的制定、實施、監(jiān)督過程中。

5.結語：待啟動的使命

如何將宏觀意義上的戰(zhàn)略環(huán)評體制納入原有的環(huán)評法律體系中進行調整與整合，推動環(huán)評改革的進一步提升與完善，仍然是一場亟待啟動的使命。戰(zhàn)略環(huán)評的政策性、系統(tǒng)性、復雜性與傳統(tǒng)環(huán)評本身的保守型、單一性、封閉性之間的張力在不斷提醒我們需要作出某些改變。環(huán)評改革的個體—工具范式與系統(tǒng)—商談范式間的緊張與融合關系預示著我國環(huán)評的未來需要在借鑒國外經驗的基礎上，對兩個范式進行適度偏向與合理調和。《水污染防治法》中戰(zhàn)略環(huán)評的納入將是一個良好的開端和未來的立法范例。