許瑩璐

摘 要：“維護(hù)軍人軍屬合法權(quán)益，讓軍人成為全社會尊崇的職業(yè)?！边@是十九大提出的建設(shè)目標(biāo)，說出了軍人群體的真心話。軍人合法權(quán)益保障，關(guān)乎維護(hù)國家利益、關(guān)乎社會穩(wěn)定、關(guān)乎新時期軍人職責(zé)使命的履行，更關(guān)乎軍隊(duì)法治化建設(shè)進(jìn)程和依法治國方略的實(shí)施。當(dāng)前，我國軍人權(quán)益保障立法的呼聲很高，但也存在許多亟待解決的問題和矛盾，如何破解立法工作的難題，需要不斷的理論研究和深入探索。

關(guān)鍵詞：軍人權(quán)益保障；立法；研究

2018年初，陸軍司令員韓衛(wèi)國致陸軍官兵家屬一封信，在網(wǎng)絡(luò)媒體引起一陣喝彩，激起輿論反映。隨后網(wǎng)名“小木”發(fā)布了一篇《十問直男韓司令》的文章后，輿論迅速反轉(zhuǎn)，引起軒然大波。姑且不評價是非，就輿論的反應(yīng)狀態(tài)，究其原因，筆者認(rèn)為這是軍人政治、經(jīng)濟(jì)、名譽(yù)聲譽(yù)地位的下降，導(dǎo)致的一系列問題的發(fā)生，才使得原本一封真情實(shí)感的致信，陷入輿論的被動。由此可見，提高軍人地位迫在眉睫，這也正是十九大報告中“讓軍人成為最受尊崇的職業(yè)”廣受官兵贊譽(yù)的原因。

當(dāng)前，不忘初心，牢記使命，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢、強(qiáng)軍夢已經(jīng)站在歷史的新起點(diǎn)。依法治軍、依法強(qiáng)軍，已經(jīng)成為國防和軍隊(duì)現(xiàn)代化建設(shè)的必然選擇。提高軍隊(duì)法治化水平，已經(jīng)成為建設(shè)有中國特色社會主義新時代的法制體系的必然要求。然而，在軍隊(duì)法治化建設(shè)進(jìn)程中，仍然存在著許許多多的矛盾和問題。比如軍人涉法涉訴案件的上升，退役軍人群體上訪事件的發(fā)生等等，無疑干擾了軍隊(duì)和社會正常的工作秩序，也造成了很不好的社會影響。因此要實(shí)現(xiàn)十九大提出的“維護(hù)軍人軍屬合法權(quán)益，讓軍人成為全社會尊崇的職業(yè)”戰(zhàn)略目標(biāo)，把人民軍隊(duì)全面建成世界一流軍隊(duì)，就要做出必然的軍人權(quán)益保障的立法選擇。加強(qiáng)和完善軍人權(quán)益保障立法，依法有力保障軍人權(quán)益，是國家建設(shè)新時代、實(shí)現(xiàn)新目標(biāo)、樹立新思想、跨進(jìn)新征程不可或缺的重要組成部分，是中國特色社會主義法治體系建設(shè)的必然要求，也是建設(shè)一支聽黨指揮、能打勝仗、作風(fēng)優(yōu)良的人民軍隊(duì)的重要保證和法律支撐。

一、軍人權(quán)益保障立法的現(xiàn)狀

充分維護(hù)和保障人民群眾的各項(xiàng)合法權(quán)益，是建設(shè)具有中國特色社會主義法治社會的基本目標(biāo)之一。軍人作為人民群眾的組成部分，既是一個特殊的群體，又是國家的公民，不僅有著為國家和人民利益履行兵役、犧牲奉獻(xiàn)的義務(wù)，同時還應(yīng)當(dāng)享有國家憲法和法律所賦予的各項(xiàng)權(quán)利。在我國軍隊(duì)不斷發(fā)展壯大進(jìn)程中，黨和政府對于軍人合法權(quán)益給予了高度重視，先后頒布了一系列相關(guān)法令法規(guī)，有力地促進(jìn)了軍隊(duì)現(xiàn)代化、正規(guī)化、法制化建設(shè)。

十一屆三中全會以后，隨著國家和軍隊(duì)法治建設(shè)的恢復(fù)，國防建設(shè)和軍隊(duì)建設(shè)在法制化軌道上邁出了堅(jiān)實(shí)的步伐，取得了可喜成就。相繼出臺了《革命烈士褒揚(yáng)條例》、《軍人撫恤優(yōu)待條例》、《中華人民共和國國防法》等法規(guī)。并且軍人權(quán)益保障內(nèi)容在《憲法》、《刑法》、《婚姻法》等有了相關(guān)的規(guī)定。黨的十八大以后，習(xí)近平主席十分關(guān)心軍人權(quán)益保障問題，多次要求抓緊制定完善軍人法律地位和權(quán)益保障等方面的法規(guī)制度，致使一些地方的立法，走在了國家立法的前面。有些地區(qū)率先制定了軍人軍屬權(quán)益保障的地方性法規(guī)。如浙江省、江西省的《軍人軍屬權(quán)益保障條例》，安徽省的《安徽省擁軍優(yōu)屬條例》等。這些地方性法規(guī)對于維護(hù)軍人榮譽(yù)、保障軍人權(quán)益發(fā)揮了重要作用，也為國家層面的相關(guān)立法，提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和借鑒。

黨的十九大報告指出：“全面依法治國是中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障。必須把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實(shí)到依法治國全過程和各方面，堅(jiān)定不移走中國特色社會主義法治道路，完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家，發(fā)展中國特色社會主義法治理論，堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。”因此，軍人權(quán)益保障立法是依法治軍、依法強(qiáng)軍的時代要求，建立和完善軍隊(duì)法律體系是依法治國方略不可或缺的重要組成部分。作為一個擁有300萬軍隊(duì)的泱泱大國，制定一部國家層面的《軍人權(quán)益保障法》，對軍人地位與權(quán)益保護(hù)等內(nèi)容加以規(guī)范，是一項(xiàng)十分迫切的任務(wù)。

二、軍人權(quán)益保障立法存在的問題

黨的十九大報告指出：“中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾，已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！睂γ篮蒙畹钠诖拖蛲?，是全國人民共同的心愿，軍人自然不能例外。然而這個特殊的群體，本該就有超越普通人的特殊待遇，由于法律的缺失，相關(guān)權(quán)益得不到有效保障的問題越來越明顯，矛盾也越來越突出。盡管社會各界對立法呼聲越來越強(qiáng)烈，國家層面也越來越重視，但仍然自上而下存在著許多問題。

（一）軍人權(quán)益保障立法頂層設(shè)計不夠，持續(xù)性、協(xié)調(diào)性不強(qiáng)。

在現(xiàn)行的法律體系中，關(guān)于保障軍人的一般權(quán)益，也只是規(guī)范性的體現(xiàn)在憲法和基本法中，而保障軍人特殊權(quán)益的規(guī)定，分散在多個法律法規(guī)和軍隊(duì)條令條例中，很明顯地表現(xiàn)出立法的頂層設(shè)計缺失，系統(tǒng)性、可持續(xù)性的立法意志不明確，現(xiàn)行法律的補(bǔ)充完善不夠及時，使得涉及軍人權(quán)益保障的各法之間的協(xié)調(diào)性不好。比如軍人的生活待遇、醫(yī)療保健、軍人及其家屬的優(yōu)撫優(yōu)待、軍人的復(fù)轉(zhuǎn)離退等問題都可以零碎的在多個法律中找到依據(jù)，但是既分散又雜亂，用起來比較麻煩，缺乏時效性、系統(tǒng)性和全面性，而且有些已經(jīng)脫離了時代，不能與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相匹配，不能滿足新時代的新要求。

（二）軍人權(quán)益保障立法較為零散，系統(tǒng)性、體系性不強(qiáng)。

盡管保障軍人權(quán)益的法律條文，可以在多個法律規(guī)章中找到。但是到目前為止，沒有一部法律是專注于軍人合法權(quán)益保障的。有關(guān)軍人薪金、補(bǔ)貼、住房、醫(yī)療、退役、保險以及優(yōu)撫優(yōu)待等的規(guī)定，大多來源于行政法規(guī)或者地方規(guī)章，并且其中大部分是部隊(duì)自己的條令條例，法律效力和權(quán)益保障的效果都有所缺欠。比如退役軍人安置問題，雖然國家對退出現(xiàn)役的軍人待遇有明確規(guī)定，但實(shí)際執(zhí)行中地方機(jī)構(gòu)的隨機(jī)性、隨意性都十分明顯，軍人的權(quán)益很難得到有效保障。

（三）軍人權(quán)益保障立法過于原則概括，可操作性不強(qiáng)。

我國現(xiàn)有的軍人權(quán)益保障方面的法律法規(guī)，雖然涉及軍人權(quán)益的方方面面，但是這些法律法規(guī)都太過于原則概括，并不能為實(shí)際操作起到真正的引導(dǎo)作用，執(zhí)行中達(dá)不到預(yù)期目的和效果，很容易產(chǎn)生推諉扯皮的現(xiàn)象，大大削弱了法律的威嚴(yán)和強(qiáng)制執(zhí)行的法律權(quán)威。 例如軍官家屬隨軍就業(yè)問題，按照有關(guān)規(guī)定，隨軍人員原來是公務(wù)員或事業(yè)編的，隨軍后到駐地原則上按照以前的編制安置隨軍家屬。但在現(xiàn)實(shí)操作中，很多地方政府并沒有執(zhí)行到位，隨軍家屬的權(quán)益很難得到保障。

（四）軍人權(quán)益保障立法貼近實(shí)際不夠，針對性、實(shí)用性不強(qiáng)。

由于我國是成文法國家，法律的制定需要經(jīng)過法定的程序。往往導(dǎo)致一些法律具有“滯后性”，在一定程度上需要更多的法律法規(guī)不斷地修訂和更新。而現(xiàn)有的軍人權(quán)益保障法律規(guī)章，大多僅僅是針對某一個具體的問題、某一具體的方面而進(jìn)行的法律規(guī)定，雖然一直在不斷完善，但并沒有形成完整的法律體系。由于更新修訂的不及時、不到位，立法的前瞻性和預(yù)判性實(shí)難精準(zhǔn)，使法律法規(guī)與當(dāng)前國情的契合度很低，與經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展不匹配。例如傷殘士兵退役后的醫(yī)療、救助、住房、養(yǎng)老待遇落實(shí)責(zé)任問題、農(nóng)村退役士兵的生活保障問題、軍人烈士家屬的撫恤優(yōu)待問題等，大部分規(guī)定都只是一些行政法規(guī)、行政規(guī)章或自行制定，并不具備較高的法律效力，無法達(dá)到理想的保障效果。

（五）軍人權(quán)益保障立法軍地協(xié)調(diào)不夠，適應(yīng)性、實(shí)效性不強(qiáng)。

隨著時代的變遷，社會的發(fā)展，軍人權(quán)益保障領(lǐng)域出現(xiàn)了許多不可忽視的問題，使得軍人職業(yè)、軍人價值在社會中的認(rèn)同感逐漸弱化，軍人的社會地位逐漸下降，軍人的優(yōu)待成了誓言口號，嚴(yán)重挫傷了軍人的衛(wèi)國熱情和自尊。曾經(jīng)有人調(diào)侃“世界上最遠(yuǎn)的距離，不是戰(zhàn)場上生與死的距離，而是我站在軍人優(yōu)先的窗口，卻享受不到軍人優(yōu)先的待遇”。

三、軍人權(quán)益保障立法的對策建議

黨的十八大又把依法治軍、從嚴(yán)治軍納入依法治國的總體方略，提出了構(gòu)建完善的中國特色軍事法治體系，從制度上和法律上確保黨對軍隊(duì)的絕對領(lǐng)導(dǎo)。這為軍隊(duì)法制建設(shè)在新的歷史起點(diǎn)、在法治化軌道上實(shí)現(xiàn)強(qiáng)軍目標(biāo)提供了根本遵循。黨的十九大又提出“全面從嚴(yán)治軍，推動治軍方式根本性轉(zhuǎn)變，提高國防和軍隊(duì)建設(shè)法治化水平”的總體要求。由此看來，軍人權(quán)益保障立法的時機(jī)已經(jīng)成熟，立法工作箭在弦上。但是，要破解立法進(jìn)程中的難題，增強(qiáng)法的適用性、實(shí)效性，就要事先做好謀劃，而且重點(diǎn)遵循以下幾方面建議。

（一）注重頂層設(shè)計，確保立法持續(xù)協(xié)調(diào)推進(jìn)。

首先正確樹立人本的、客觀的、平衡的、合法的、民主的立法理念，是軍人權(quán)益保障立法持續(xù)協(xié)調(diào)推進(jìn)的關(guān)鍵所在。其次明確立法目的是落實(shí)黨的十九大報告明確提出：“組建退役軍人管理保障機(jī)構(gòu)，維護(hù)軍人軍屬合法權(quán)益，讓軍人成為全社會尊崇的職業(yè)?！钡膭傂阅繕?biāo)。再次，搞好立法規(guī)劃是科學(xué)統(tǒng)籌、實(shí)事求是地做好理論與實(shí)踐相結(jié)合是實(shí)現(xiàn)立法重要環(huán)節(jié)。同時把握立法原則，充分考慮到軍人權(quán)益內(nèi)涵的復(fù)雜性是立法的必然遵循。

（二）注重體系建設(shè)，確保立法層級系統(tǒng)完整。

首先做到表現(xiàn)形式完整、立法內(nèi)容全面、涉及要素完整，同時要注意與其他法律相統(tǒng)一。其次就是要在制定法律過程中對上下之間、部門之間，就專業(yè)法律法規(guī)的不同理解和實(shí)際工作中遇到的不同問題及其破解的不同方法達(dá)成一致意見。再次就是要主動適應(yīng)新形勢下經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展出現(xiàn)的新情況、新問題，滿足新的社會關(guān)系對立法的訴求，比如出臺龍頭法，實(shí)現(xiàn)與法律法規(guī)、規(guī)章實(shí)現(xiàn)有效平衡。

（三）注重調(diào)查研究，確保立法針對性實(shí)用性。

調(diào)查研究是實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、民主立法的最基礎(chǔ)的工作。通過調(diào)查，掌握大量的必要材料，獲取正確的認(rèn)識，決定著立法的質(zhì)量。首先搞好軍地立法調(diào)研，使得軍人權(quán)益保障的立法恰當(dāng)適用，真正能夠解決軍人的實(shí)際問題。其次發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)和新媒體作用，獲得更多的調(diào)查數(shù)據(jù)，有針對性的捕捉信息，有效地提升立法的針對性和實(shí)用性。再次恰當(dāng)處理不同立法建議，實(shí)現(xiàn)民主立法和科學(xué)立法的有機(jī)結(jié)合。

（四）注重立法技術(shù)，確保立法時效性操作性。

立法技術(shù)的價值和目的在于使法律規(guī)范的表達(dá)形式臻于完善，使其與內(nèi)容相符合，以便法律的遵守和適用，具有非常重要的價值。運(yùn)用好立法技術(shù)可以減少援引性規(guī)定，避免援引法律帶來的立法障礙；減少模糊不清的表述，避免由于不確定的表述出現(xiàn)索性不執(zhí)行的情況；減少法律使用“兜底條款”，避免因?yàn)榉ü俚淖杂刹昧繖?quán)，形成不同的判決結(jié)果，影響社會的公平公正，降低民眾對法律的信仰；減少立改廢釋的滯后性，避免因時效引起法律沖突。同時處理好立法與實(shí)際需求的關(guān)系，與上位法和其他法律的關(guān)系，立法的繁與簡的關(guān)系。

（五）注重立法協(xié)調(diào)，確保立法適應(yīng)性實(shí)效性。

立法協(xié)調(diào)主要體現(xiàn)為立法表現(xiàn)形式的協(xié)調(diào)、立法內(nèi)容之間的協(xié)調(diào)、立法內(nèi)容與立法形式的協(xié)調(diào)以及立法體系的協(xié)調(diào)。立法是否協(xié)調(diào)一致，與立法的質(zhì)量有著直接的關(guān)系，對法制體系的完善起著必不可少的作用。在某種意義上，協(xié)調(diào)發(fā)展才是社會主義法制建設(shè)的必由之路。此外，還應(yīng)強(qiáng)調(diào)與憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和行政規(guī)章之間的協(xié)調(diào)一致，強(qiáng)調(diào)下層立法不得與上層法律相抵觸以及與其他法律相沖突。

（六）切實(shí)抓好軍人權(quán)益保障法律的貫徹落實(shí)。

首先做好軍人權(quán)益保障立法的宗旨、目標(biāo)、內(nèi)容和法律規(guī)范的宣傳教育，是增加全社會的參與度，提高公民的認(rèn)知度最有效的途徑。進(jìn)而引導(dǎo)和促進(jìn)社會對軍人職業(yè)的尊崇，逐步形成立法科學(xué)、普法廣泛、遵法守法、執(zhí)法嚴(yán)格的良好執(zhí)法環(huán)境。其次建立健全貫徹落實(shí)的機(jī)制，實(shí)行嚴(yán)格的目標(biāo)責(zé)任制，是貫徹落實(shí)法律法規(guī)最有效的實(shí)施措施。再次成立專門的軍人權(quán)益保障機(jī)構(gòu)，明確職能任務(wù)，承上啟下地為現(xiàn)役軍人或退役軍人的福利優(yōu)待，提供全方位的服務(wù)和法律指導(dǎo)，是法律執(zhí)行的最有效的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

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