巢陳思　尹奎杰

【摘要】權(quán)利是衡量法治的核心價值，權(quán)利指數(shù)也應(yīng)當(dāng)是地方法治評估體系的重要組成部分。設(shè)計并實施地方法治評估中的權(quán)利指數(shù)的目標(biāo)在于衡量各地區(qū)某一階段的公民基本權(quán)利保護(hù)現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)其中的不足并加以解決，從而提高公民基本權(quán)利保障水平，推動我國法治建設(shè)發(fā)展?？茖W(xué)設(shè)計我國地方法治評估中的權(quán)利指數(shù)，要以我國法治建設(shè)總體目標(biāo)為頂層設(shè)計，順應(yīng)我國法治發(fā)展規(guī)律，遵循自上而下的建構(gòu)主義邏輯，并充分考慮到我國法治建設(shè)狀況和地區(qū)差異，進(jìn)而構(gòu)建出適合中國國情的“本土化”指數(shù)。

【關(guān)鍵詞】地方法治評估 權(quán)利指數(shù) 設(shè)計及應(yīng)用

【中圖分類號】D927 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.14.010

設(shè)計地方法治評估中權(quán)利指數(shù)的理論前提

法治評估緣起于西方，因其在檢驗法治建設(shè)狀況方面的直接性、客觀性、動態(tài)性等特點而逐漸受到各國法學(xué)界和實務(wù)界的高度重視。法治評估自引入我國以來，在提升我國法治理念和推動我國法治建設(shè)進(jìn)程等方面起到了一定積極作用，但因應(yīng)用時間尚短，實踐中也暴露出很多問題，如地方法治評估指標(biāo)體系不完善等，在很大程度上影響了其效能的發(fā)揮。實現(xiàn)地方法治評估的“本土化”，首先需要根據(jù)我國法治建設(shè)目標(biāo)和基本國情，構(gòu)建出科學(xué)、合理的中國特色地方法治評估指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)。法治評估指標(biāo)體系由一系列法治評估指數(shù)組成。所謂“法治評估指數(shù)”，是指在理論和實踐的結(jié)合意義上建立并運用，以來對一個國家、地區(qū)或者社會的法治狀況進(jìn)行描述和評估的一系列相對比較客觀量化的標(biāo)準(zhǔn)。[1]

縱觀我國現(xiàn)行地方法治評估指標(biāo)體系，最大的問題在于權(quán)利指數(shù)的缺失。權(quán)利保護(hù)是我國法治建設(shè)的重點內(nèi)容，“法治的首要任務(wù)在于實現(xiàn)權(quán)利法定化，把保護(hù)人的權(quán)利作為法治的價值所在”[2]，因此，權(quán)利指數(shù)應(yīng)當(dāng)是地方法治評估指標(biāo)體系的重要組成部分。權(quán)利指數(shù)所描述的應(yīng)當(dāng)是公民在法律體系內(nèi)可實現(xiàn)的權(quán)利，來源法定、內(nèi)容詳實、途徑精確。根據(jù)憲法和法律規(guī)定，我國地方法治評估中的權(quán)利指數(shù)具體可以描述為，反映一定區(qū)域某一階段對公民基本權(quán)利的保護(hù)程度和公民對基本權(quán)利的需求程度的地方法治評估量化指標(biāo)。該指標(biāo)應(yīng)當(dāng)與其他地方法治評估指數(shù)共同構(gòu)成有機(jī)整體，科學(xué)、全面地反映我國法治建設(shè)的目標(biāo)和方向。

設(shè)計并施行地方法治評估中的權(quán)利指數(shù)，是提升和拓展中國權(quán)利理論和中國特色社會主義法治理論的必然要求。權(quán)利理論是中國特色社會主義法治理論的重要組成部分。改革開放以來，我國逐漸確立了權(quán)利本位的法治建設(shè)目標(biāo)，形成了中國特色的權(quán)利理論。權(quán)利實踐為我國權(quán)利理論的進(jìn)化提供了方向，特色權(quán)利制度的構(gòu)建為實現(xiàn)人民當(dāng)家作主提供了制度保障，并推動著我國法治建設(shè)不斷前進(jìn)。通過設(shè)計并施行地方法治評估中的權(quán)利指數(shù)，可以準(zhǔn)確反映各地區(qū)公民基本權(quán)利實現(xiàn)和保護(hù)的狀況，進(jìn)而摸清全國人權(quán)保障的總體情況，為加強(qiáng)和改進(jìn)公民權(quán)利保障，豐富和深化權(quán)利理論、提升和拓展中國特色社會主義法治理論提供第一手資料。

設(shè)計并施行地方法治評估中的權(quán)利指數(shù)，是實現(xiàn)公民權(quán)利保障的要求。權(quán)利的本質(zhì)是利益的法律化[3]，通過權(quán)利可以將法律與人們的實際生活直接聯(lián)系起來，一方面體現(xiàn)出人們的自主性和價值追求；另一方面也從法律層面體現(xiàn)了法治建設(shè)的目標(biāo)和追求，即法治的真諦在于人權(quán)保障。對公民基本權(quán)利的保護(hù)程度也體現(xiàn)了一個國家的法治發(fā)達(dá)程度，該內(nèi)容應(yīng)當(dāng)貫穿于立法、執(zhí)法、司法、守法的各個環(huán)節(jié)。通過設(shè)計和施行地方法治評估中的權(quán)利指數(shù)，有利于查找國家和地區(qū)權(quán)利保障中的短板，進(jìn)而找準(zhǔn)改進(jìn)方向，進(jìn)一步規(guī)范政府行政行為，提高公民基本權(quán)利保障的水平。

設(shè)計并施行地方法治評估中的權(quán)利指數(shù)，是構(gòu)建科學(xué)地方法治評估指數(shù)體系的要求?！胺ㄖ蔚闹匾獌r值目標(biāo)之一，就是要實現(xiàn)法律統(tǒng)治意義上的均衡，這種均衡是法治承載的諸多價值如秩序與自由、公正與效率、權(quán)利與功利等方面的平衡”[4]，體現(xiàn)在地方法治指數(shù)設(shè)計上，就是地方法治評估指數(shù)之間既要體現(xiàn)法治價值目標(biāo)，其內(nèi)容和權(quán)重也要實現(xiàn)法律統(tǒng)治意義上的均衡。設(shè)計并施行地方法治評估中的權(quán)利指數(shù)，可以更好地實現(xiàn)對權(quán)利保障狀況的評估，實現(xiàn)“既能全面評價保障人權(quán)、維護(hù)社會公平正義的發(fā)展進(jìn)程，又能全面評價保障民生、增進(jìn)人民福祉的法治成效”[5]的評估目標(biāo)，實現(xiàn)地方法治評估指標(biāo)體系的科學(xué)化。

我國地方法治評估中權(quán)利指數(shù)的設(shè)計

設(shè)計思路。法治建設(shè)是一項長期系統(tǒng)的工程，既包含相應(yīng)的體制機(jī)制建設(shè)，也包含同步的法治思維和法治文化建設(shè)。因此，設(shè)計我國地方法治評估中的權(quán)利指數(shù)，首先需要從頂層設(shè)計的角度確定設(shè)計思路，尋求統(tǒng)一的價值導(dǎo)向。法治的核心內(nèi)容是權(quán)力制約與權(quán)利保障，權(quán)利指數(shù)也應(yīng)當(dāng)在地方法治評估指標(biāo)體系中處于核心地位，與體現(xiàn)權(quán)利保障價值的指標(biāo)相輔相成，和地方法治評估的其他指標(biāo)共同構(gòu)成有機(jī)整體，力圖涵蓋中國法治建設(shè)目標(biāo)全貌。我們在設(shè)計我國地方法治評估中的權(quán)利指數(shù)時，首先應(yīng)當(dāng)從法治建設(shè)的總體目標(biāo)出發(fā)來進(jìn)行指數(shù)框架的搭建和具體內(nèi)容的設(shè)定，同時根據(jù)法治建設(shè)和法治理念的發(fā)展水平，遵循發(fā)展的一般規(guī)律，確立相對客觀且具有普適性的價值尺度來作為指標(biāo)設(shè)定的價值標(biāo)準(zhǔn)，且能夠為法治建設(shè)提供普遍的價值指引。

我國地方法治評估中權(quán)利指數(shù)的設(shè)計思路應(yīng)當(dāng)為：在黨的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在國家和政府的積極推動下，在社會各界的廣泛參與和共同努力下，依據(jù)我國法治建設(shè)總體目標(biāo)，根據(jù)憲法和法律的相關(guān)規(guī)定，遵循自上而下的建構(gòu)主義邏輯，在充分考慮我國基本國情和地區(qū)差異的基礎(chǔ)上，尋求統(tǒng)一的權(quán)利價值導(dǎo)向和尺度，科學(xué)設(shè)計地方法治評估中的權(quán)利指數(shù)，合力推進(jìn)公民基本權(quán)利保障和法治中國建設(shè)。地方法治評估中的權(quán)利指數(shù)，應(yīng)當(dāng)具有合憲性、合理性、科學(xué)性、可操作性等特征。

基本框架。基本權(quán)利的本質(zhì)是權(quán)利主體所享有的最低限度和最窄范圍的權(quán)益，也是基本權(quán)利積極形成方面的最低標(biāo)準(zhǔn)。指數(shù)內(nèi)容及權(quán)重的設(shè)計應(yīng)當(dāng)以憲法規(guī)定的基本權(quán)利為基礎(chǔ)。我國憲法規(guī)定的基本權(quán)利范圍包括：平等權(quán)，選舉權(quán)與被選舉權(quán)，言論、出版、集會、游行、結(jié)社、示威自由，宗教信仰自由，人身自由，文化教育權(quán)利，社會經(jīng)濟(jì)權(quán)利，監(jiān)督權(quán)與請求權(quán)，特定主體的權(quán)利。[6]研究憲法基本權(quán)利的分類，有助于我們準(zhǔn)確理解基本權(quán)利的實質(zhì)內(nèi)涵，為權(quán)力指數(shù)設(shè)計提供重要參考。對于基本權(quán)利的分類，許多學(xué)者提出了不同的分類標(biāo)準(zhǔn)和方式，如G.耶利內(nèi)克的“地位理論”認(rèn)為，個人相對于國家具有被動地位、消極地位、積極地位、主動地位等四種法律地位。其中，被動地位指個人對國家的義務(wù)，其他三種地位對應(yīng)個人公權(quán)：消極地位對應(yīng)自由權(quán)，積極地位對應(yīng)收益權(quán)，主動地位對應(yīng)參政權(quán)。[7]因此，基本權(quán)利除了防御功能，還應(yīng)當(dāng)能夠要求國家積極給付，保障“人民的一個法定空間，使得能夠存在一個與自己確信相符合的生活方式”。我國憲法規(guī)定的基本權(quán)利既有自由權(quán)，也有社會權(quán)，基本權(quán)利保障應(yīng)當(dāng)貫穿法治運行的全過程，因此，地方法治評估中的權(quán)利指數(shù)內(nèi)容也應(yīng)當(dāng)包含評價立法、執(zhí)法、司法、守法環(huán)節(jié)對公民基本權(quán)利保障和公民需求情況的內(nèi)容。立法環(huán)節(jié)表現(xiàn)為，法律應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)最廣大人民群眾的根本利益，保障公民的基本權(quán)利；執(zhí)法環(huán)節(jié)表現(xiàn)為，將憲法中規(guī)定的基本權(quán)利轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實權(quán)利的情況，即憲法中規(guī)定的公民基本權(quán)利平等實現(xiàn)，政府行政權(quán)力是否受到制約而不被濫用；司法環(huán)節(jié)表現(xiàn)為，公民基本權(quán)利受到侵害后是否得到有效救濟(jì)；守法環(huán)節(jié)表現(xiàn)為，公民對于基本權(quán)利的實現(xiàn)程度是否滿意，是否愿意通過合法渠道實現(xiàn)自身愿望。結(jié)合基本權(quán)利的分類和在法治運行各環(huán)節(jié)的體現(xiàn)，我們可以首先將地方法治評估的權(quán)利一級指數(shù)設(shè)計為四項：憲法基本權(quán)利是否嚴(yán)格落實；公民是否能夠有效行使憲法基本權(quán)利；政府是否主動作為，保障公民憲法基本權(quán)利；公民行使監(jiān)督權(quán)的渠道是否通暢。初步將這四項指標(biāo)的權(quán)重各設(shè)置為25%，再結(jié)合實踐應(yīng)用情況，設(shè)計和調(diào)整二級指標(biāo)、三級指標(biāo)并設(shè)定具體權(quán)重。

地方法治評估中權(quán)利指數(shù)的應(yīng)用

評估主體。目前我國主要存在兩種評估方式，一種為政府主導(dǎo)的評估，另一種是專家學(xué)者主導(dǎo)的評估。前者因其行政職能優(yōu)勢而推動力更強(qiáng)，結(jié)果利用率較高，但更傾向于反映政府行政職能行使情況的內(nèi)部評估，評價目標(biāo)較為單一，群眾參與度和認(rèn)可度不高。后者專業(yè)性人才較多，因而評估目標(biāo)的設(shè)計和分析從理論角度看價值較高，也更為客觀，但作為外部評估其結(jié)論是否能夠應(yīng)用于實踐即實用性難以保障。人民始終是依法治國的主體，發(fā)展人民民主，保障人民作為國家和社會主體的政治地位和主權(quán)權(quán)利，始終是依法治國的出發(fā)點和落腳點[8]。采取有效方式吸納公眾參與權(quán)利指數(shù)評估，由公眾檢驗指標(biāo)設(shè)計是否合理，計算方法是否科學(xué)，評估過程是否公正，評估結(jié)果是否客觀，一方面有助于調(diào)動公民參與法治評估的積極性，另一方面有助于提高公民的權(quán)利意識和法治意識，推進(jìn)法治建設(shè)進(jìn)程。因此，我國地方法治評估的主體應(yīng)當(dāng)為政府、專家學(xué)者、法律工作者、普通群眾，其中以政府為主導(dǎo)，專家學(xué)者和法律工作者為主力，并吸納一定比例公眾的參與，發(fā)揮其各自的優(yōu)勢，力圖實現(xiàn)地方法治評估的合法、客觀、公正。

評估程序。地方法治評估中權(quán)利指數(shù)的評估實施應(yīng)當(dāng)形成制度化文件，以規(guī)范性文件的方式固化評估的具體要求，并賦予其一定強(qiáng)制性，便于評估工作的廣泛開展。對于評估程序的安排可以遵循以下步驟：第一，制定并下發(fā)評估方案，包括適用于各層級的指標(biāo)體系內(nèi)容，評分方式和標(biāo)準(zhǔn)、評價方式和考核程序等內(nèi)容；第二，各地區(qū)評估主體開展具體工作，并形成評估報告，由本級政府部門在面向全社會進(jìn)行公示并廣泛收集意見后，上報上一級考核小組審核；第三，評估主體對評估結(jié)果進(jìn)行分析，從指標(biāo)體系建設(shè)和當(dāng)前本地區(qū)法治建設(shè)存在的問題、發(fā)生原因和解決對策等方面提出意見和建議；第四，由國家層面組織評估小組負(fù)責(zé)收集評估報告和意見建議，對評估結(jié)果和整改意見進(jìn)行總體評價并給予正式回復(fù)。到此，本次評估工作結(jié)束。

此外，地方法治評估工作的時間跨度要相對適中，過長會導(dǎo)致針對性相對減弱，不利于及時發(fā)現(xiàn)問題并整改解決，評估太頻繁則數(shù)據(jù)變化不大價值不高，筆者認(rèn)為地方法治評估工作一年進(jìn)行一次為宜。信息來源應(yīng)為：政府信息共享（這種共享應(yīng)在一定范圍內(nèi)，對于一些密級信息是否能夠共享需要經(jīng)過一定審批程序，在規(guī)定的范圍內(nèi)使用）、網(wǎng)絡(luò)等媒介信息、實地考察調(diào)研、問卷調(diào)查等。

結(jié)果應(yīng)用

進(jìn)行地方法治評估的目的不在于量化考核并形成報告，而在于指導(dǎo)實踐。評估結(jié)果利用率不高一直是制約地方法治評估發(fā)展的不利因素。權(quán)利指數(shù)的評估結(jié)果可以充分反映出我國權(quán)利保護(hù)的情況和公民權(quán)利需求的程度，其結(jié)果首先應(yīng)當(dāng)應(yīng)用于立法工作，指導(dǎo)法律法規(guī)的修正和完善，實現(xiàn)科學(xué)立法、用制度保障人民當(dāng)家作主的目標(biāo)；其次應(yīng)當(dāng)應(yīng)用于執(zhí)法、司法等行政行為中，深化依法治國實踐，保證公民權(quán)利的實現(xiàn)和充分得到救濟(jì)以及法治政府建設(shè)。此外，評估結(jié)果還可以應(yīng)用于守法環(huán)節(jié)，即通過權(quán)利指數(shù)的應(yīng)用，可以提高公民權(quán)利實現(xiàn)的程度，提高公民的滿意度，使其更為清楚行為的后果，從而規(guī)范自己的行為。

（本文系國家社科基金一般項目“法治建設(shè)指標(biāo)體系的權(quán)利指數(shù)研究”以及吉林省社科基金項目“社會心理驅(qū)動型‘吉林廉政文化移動傳播服務(wù)研究”的階段性成果之一，項目編號分別為14BFX030、2017JD65）

注釋

[1]侯學(xué)賓、姚建宗：《中國法治指數(shù)設(shè)計的思想維度》，《法律科學(xué)》（西北政法大學(xué)學(xué)報），2013年第5期，第3頁。

[2]陳紅巖、尹奎杰：《論權(quán)利法定化》，《東北師范大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版），2014年第3期，第81頁。

[3]朱慶育：《意志抑或利益——權(quán)利概念的法學(xué)爭論》，《法學(xué)研究》，2009年第4期，第88～190頁。

[4]尹奎杰：《我國法治評估“地方化”的理論反思》，《東北師范大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版），2016年第6期，第78頁。

[5]徐漢明、林必恒：《建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)》，《人民日報》，2013年12月29日。

[6]魏定仁：《憲法學(xué)》，北京大學(xué)出版社，1999年，第172～204頁。

[7][德]格奧格·耶利內(nèi)克：《主觀公法權(quán)利體系》，曾韜、趙天書譯，北京：中國政法大學(xué)出版社，2012年，第74頁。

[8]李林：《全面推進(jìn)依法治國的時代意義》，《法學(xué)研究》，2014年第6期，第3頁。

責(zé) 編/楊昀赟