汪飛騰, 趙 微, 周 惠

(華中農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院, 湖北 武漢 430070)

土地整理不僅是實(shí)現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡、保障糧食和生態(tài)安全的重要手段，也是轉(zhuǎn)變土地利用方式、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和建設(shè)社會主義新農(nóng)村的內(nèi)在要求[1]。近年來，土地整理雖然取得了巨大成就，但仍然存在一些問題，特別是土地整理項(xiàng)目后期管護(hù)缺失而導(dǎo)致的道路破損、溝渠堵塞、田坎被毀等現(xiàn)象屢見不鮮，形成了“有人用，沒人管，重建設(shè)，輕管護(hù)”的不利局面[2]。土地整理項(xiàng)目后期管護(hù)不僅是實(shí)現(xiàn)整理功能發(fā)揮的重要環(huán)節(jié)，更是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的重要保障。長期以來，國內(nèi)諸多學(xué)者圍繞管護(hù)模式、管護(hù)績效、管護(hù)資金、管護(hù)參與等方面對中國土地整理項(xiàng)目后期管護(hù)展開了深入研究，如李東坡等[3]根據(jù)國內(nèi)土地整理后期管護(hù)的經(jīng)驗(yàn)認(rèn)為管護(hù)應(yīng)因地制宜；胡珍等[4]基于農(nóng)戶視角認(rèn)為管護(hù)績效是由過程績效和結(jié)果績效共同決定，過程績效占主導(dǎo)作用；張海鑫等[5]認(rèn)為后期管護(hù)缺失加速了工程設(shè)施的損壞進(jìn)而增加了資金投入；趙微[6]通過理論和實(shí)證研究認(rèn)為完善的獎懲機(jī)制可以引導(dǎo)農(nóng)民積極參與后期管護(hù)；羅文斌等[7]認(rèn)為后期管護(hù)中村委會占主導(dǎo)地位，其次是農(nóng)戶與政府部門；王軍等[8]提出土地整理應(yīng)強(qiáng)化生態(tài)管護(hù)；李凡凡等[9]通過實(shí)證研究認(rèn)為應(yīng)制定差別化政策激勵農(nóng)戶參與后期管護(hù)，上述研究為推進(jìn)農(nóng)地整理項(xiàng)目后期管護(hù)工作奠定了理論基礎(chǔ)。

目前，中國各級政府已出臺了大量有關(guān)土地整理的政策文件用于指導(dǎo)后期管護(hù)工作的規(guī)范開展。然而，除少量前期研究[10-11]對管護(hù)政策進(jìn)行有限視角下的分析外，土地整理項(xiàng)目后期管護(hù)的政策演進(jìn)仍然缺少系統(tǒng)的分析總結(jié)，難以為土地整理項(xiàng)目后期管護(hù)政策的理論研究與實(shí)踐發(fā)展提供有效支撐。鑒于上述認(rèn)識，本文運(yùn)用內(nèi)容分析法，對2000—2016年出臺的土地整理項(xiàng)目后期管護(hù)政策文件進(jìn)行梳理，從政策文件出臺時間、政策文件出臺主體、政策文件出臺形式以及政策文件內(nèi)容等方面構(gòu)建分析框架，在量化分析的基礎(chǔ)上對政策演進(jìn)進(jìn)行全面分析，以期為進(jìn)一步制定合理的土地整理后期管護(hù)政策提供理論參考。

1 研究方法與研究對象

1.1 內(nèi)容分析法

內(nèi)容分析法是一種以歷史文獻(xiàn)為主要研究對象，對其內(nèi)容展開量化分析的研究方法。內(nèi)容分析法的實(shí)質(zhì)是通過識別目標(biāo)文本中的關(guān)鍵特征，將“用語言表示而非數(shù)量表示的文獻(xiàn)轉(zhuǎn)換為用數(shù)量表示的資料”[12]，并對分析結(jié)果采用統(tǒng)計(jì)數(shù)字描述，進(jìn)一步基于對文本內(nèi)容“量”的分析，找出能量化反映文獻(xiàn)內(nèi)容的基本特征和一般規(guī)律，并能進(jìn)行檢驗(yàn)和解釋。該方法的優(yōu)勢在于可對任何文獻(xiàn)或有記錄的傳播事件進(jìn)行分析，并能有效克服定性研究的主觀性和不確定性，如今，作為一種典型的多學(xué)科研究方法，內(nèi)容分析法在城市規(guī)劃、土地政策等領(lǐng)域得到較多應(yīng)用，如張磊等[13]認(rèn)為由物質(zhì)性規(guī)劃向公共政策轉(zhuǎn)型可以通過加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)踐與公共政策理論結(jié)合來實(shí)現(xiàn)；呂曉等[14]以相關(guān)政策為樣本總結(jié)中國農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)政策的演進(jìn)趨勢。本文將在已有研究基礎(chǔ)上，運(yùn)用內(nèi)容分析法對土地整理項(xiàng)目后期管護(hù)的政策演進(jìn)開展深入研究。

1.2 研究對象選擇

以2000—2016年期間的土地整理后期管護(hù)的政策文件為研究對象。主要通過對國務(wù)院及相關(guān)部委、各級地方政府及其國土資源相關(guān)部門等官方網(wǎng)站進(jìn)行直接檢索，對已有政策文件中的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行回溯檢索等方式獲取公開頒布的涉及土地整理后期管護(hù)的政策文本。

為確保政策文件的信息內(nèi)容契合主題，保證文本的準(zhǔn)確性和代表性，根據(jù)以下原則進(jìn)行整理與遴選： ①政策主體內(nèi)容或部分內(nèi)容直接與土地整理后期管護(hù)密切相關(guān)； ②政策文件的性質(zhì)須為屬于法律范疇的立法性文件或除此以外的由國務(wù)院或地方政府等國家機(jī)關(guān)組織制定的具有約束力的意見、辦法、通知等規(guī)范性文件。按照上述基本原則最終梳理出有效文件55份(表1)。

表1 土地整理項(xiàng)目后期管護(hù)政策文件

注：文件來源：國務(wù)院及相關(guān)部委、各級地方政府及其國土資源相關(guān)部門等官方網(wǎng)站；篇幅所限，沒有列出全部政策文件。讀者可向作者索取。

1.3 政策文件分析框架

在政策文件收集整理的基礎(chǔ)上，將55項(xiàng)政策文件分別從政策出臺時間、政策出臺主體、政策出臺形式以及政策文件內(nèi)容等4個維度構(gòu)建分析框架(圖1)。政策文件出臺時間維度主要分析政策文件的時序變化。

圖1 政策文件的分析框架

參考王璦玲等[15]的研究，考慮到2004年國土資源部下發(fā)《關(guān)于改進(jìn)國家投資土地開發(fā)整治項(xiàng)目入庫管理的通知(國土資發(fā)〔2004〕115號)》，標(biāo)志著國家投資土地開發(fā)整治項(xiàng)目管理的有序化和規(guī)范化；而2008年國家發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地整治復(fù)墾開發(fā)工作的通知(國土資發(fā)〔2008〕176號)》，提出為適應(yīng)新形勢的需要，切實(shí)加大補(bǔ)充耕地力度，進(jìn)一步推進(jìn)土地整理復(fù)墾開發(fā)工作，使其真正成為實(shí)施土地利用規(guī)劃的基本手段；本文選取2004和2008年作為主要時間節(jié)點(diǎn)。政策文件出臺主體維度主要基于政策文件出臺的主體分析，包括中央部委和地方政府兩個層面。中央部委與地方政府基于條塊關(guān)系各司其職[16]，中央部委根據(jù)國家發(fā)展現(xiàn)狀制定政策文件，其出臺的政策文件具有綱領(lǐng)性和廣泛性；而地方政府除執(zhí)行中央部委指示外，還要依法監(jiān)管本區(qū)域事務(wù)，發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，其出臺的政策文件必須從屬于中央部委同時符合當(dāng)?shù)噩F(xiàn)狀。政策文件出臺形式維度主要基于政策文件形式分析其約束力，包含3種形式[17]： ①管理辦法是一種管理規(guī)定，通常用來約束和規(guī)范管理對象，它具有法律效力，是根據(jù)憲法和法律制定的、從屬于法律的規(guī)范性文件； ②實(shí)施細(xì)則是有關(guān)機(jī)關(guān)或部門為使下級機(jī)關(guān)或人員更好地貫徹執(zhí)行某一法令、條例和規(guī)定，結(jié)合實(shí)際情況，對其所做的詳細(xì)的、具體的解釋和補(bǔ)充，其目的是彌補(bǔ)原條文中的不足與漏洞； ③通知意見是運(yùn)用廣泛的知照性公文，用來發(fā)布法規(guī)、規(guī)章，轉(zhuǎn)發(fā)上級機(jī)關(guān)、同級機(jī)關(guān)和不相隸屬機(jī)關(guān)的公文，批轉(zhuǎn)下級機(jī)關(guān)的公文，要求下級機(jī)關(guān)辦理某項(xiàng)事務(wù)等。政策文件內(nèi)容維度則以綜合、專門為標(biāo)準(zhǔn)劃分文件分析其內(nèi)容。綜合性政策文件指文件制定不以土地整理項(xiàng)目的后期管護(hù)為主體，僅部分涉及后期管護(hù)的相關(guān)內(nèi)容，通常表現(xiàn)為土地整理?xiàng)l例；專門性政策文件指文件制定以土地整理項(xiàng)目的后期管護(hù)為主體，內(nèi)容詳細(xì)，具有可操作性，通常是項(xiàng)目工程管護(hù)辦法。

2 管護(hù)政策的演進(jìn)分析

通過仔細(xì)研讀收集整理的土地整理后期管護(hù)政策文件，從中提取有實(shí)際意義的詞，然后從這些詞中篩選提煉出政策文件關(guān)鍵詞。本文根據(jù)各項(xiàng)政策的內(nèi)容及其變化確定關(guān)鍵詞為： ①管護(hù)主體(或管護(hù)責(zé)任)； ②管護(hù)措施； ③管護(hù)資金； ④管護(hù)內(nèi)容； ⑤監(jiān)督機(jī)制。

2.1 管護(hù)政策文件的時間分析

從政策文件出臺的時間維度上分析(表2)，土地整理后期管護(hù)政策文件數(shù)量一直在增加，而且各個關(guān)鍵詞的數(shù)量也呈現(xiàn)上升趨勢。2000—2004年僅出臺了2部文件：2000年國土資源部為加強(qiáng)土地開發(fā)整理項(xiàng)目的管理頒布了《國家投資土地開發(fā)整理項(xiàng)目管理暫行辦法(國土資發(fā)〔2000〕316號)》，明確了項(xiàng)目申報條件及管理原則和管理內(nèi)容；2004年國土資源部下發(fā)了《關(guān)于改進(jìn)國家投資土地開發(fā)整治項(xiàng)目入庫管理的通知(國土資發(fā)〔2004〕115號)》，代表著國家投資土地開發(fā)整理項(xiàng)目步入正軌。此間2部政策文件都涉及管護(hù)措施和監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)調(diào)管護(hù)過程的重要性。2005—2008年政策文件數(shù)量有了提升，各個關(guān)鍵詞頻數(shù)也有相應(yīng)的增加，說明此階段后期管護(hù)工作得到了全面重視。其原因在于經(jīng)過前期工作，土地整理項(xiàng)目陸續(xù)進(jìn)入完工運(yùn)行階段，后期管護(hù)工作相應(yīng)開展并取得一定成效。同時，相對于2005年以前廣泛開展的農(nóng)地整理，各地大力推進(jìn)“三集中”(農(nóng)民向社區(qū)集中、工業(yè)向園區(qū)集中、土地向規(guī)模集中)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策出臺，村莊整理納入土地整理范圍，使土地整理真正走向田水路林村綜合整理方向，后期管護(hù)工作的重要性更加凸顯。但是此階段管護(hù)資金這一關(guān)鍵詞頻數(shù)最少(此間出臺的4部政策文件僅有2部涉及管護(hù)資金)，而管護(hù)資金是完成管護(hù)工作的重要保障，對于延長項(xiàng)目工程使用年限、實(shí)現(xiàn)投資效益的持續(xù)發(fā)揮有著積極的意義。2009—2016年政策文件的出臺量急劇增加，達(dá)到49部，其中僅2015年多達(dá)15部，其中政策文件關(guān)鍵詞中管護(hù)主體和管護(hù)資金出現(xiàn)最多，分別有41和35部政策文件涉及到上述關(guān)鍵詞。究竟原因，2010年國務(wù)院下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)切實(shí)做好農(nóng)村土地整治工作的通知(國發(fā)〔2010〕47號)》，要求土地整理以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為基本導(dǎo)向，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民基本權(quán)益，保證農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，將土地整理與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展緊密聯(lián)系起來，在土地范圍拓展的基礎(chǔ)上，使土地整理真正成為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的綜合平臺，解決城市發(fā)展缺土地、新農(nóng)村建設(shè)缺資金的一系列問題，在此引導(dǎo)下土地整理進(jìn)入發(fā)展高峰期，管護(hù)工作的各方面也得到長足發(fā)展。此外2012年國務(wù)院正式批準(zhǔn)實(shí)施《全國土地整治規(guī)劃(2011—2015年)》，與前一輪規(guī)劃相比，本輪規(guī)劃由國務(wù)院直接批復(fù)給各省級人民政府和國務(wù)院有關(guān)部門，突出了土地整理的重要性，一定程度上也間接促進(jìn)了土地整理項(xiàng)目后期管護(hù)政策的出臺。但是此階段管護(hù)內(nèi)容及管護(hù)措施這2個關(guān)鍵詞出現(xiàn)頻數(shù)相對較少(分別為21和22部政策文件)，顯示出此間管護(hù)工作的重點(diǎn)方向。

表2 時間維度政策文件分析

2.2 管護(hù)政策文件的形式分析

從政策文件出臺的形式維度上分析(表3)，土地整理項(xiàng)目后期管護(hù)政策文件的總體特征是在少量條例細(xì)則(8部)指導(dǎo)下，通過發(fā)布較大數(shù)量的通知意見(30部)來進(jìn)行引導(dǎo)，同時地方政府制定相對具體的管理辦法(17部)強(qiáng)化對后期管護(hù)過程的管控。不同形式政策文件的關(guān)鍵詞及其頻數(shù)也有所不同：條例細(xì)則多強(qiáng)調(diào)管護(hù)資金(7部)及管護(hù)內(nèi)容(7部)，管理辦法多強(qiáng)調(diào)管護(hù)資金(16部)和管護(hù)主體(15部)，通知意見著重強(qiáng)調(diào)管護(hù)主體(26部)。中國法律法規(guī)體系中政策文件按法律效力大小排序?yàn)榉伞⑿姓ㄒ?guī)、地方法規(guī)：條例細(xì)則作為國務(wù)院及其各部委作出的實(shí)施法律法規(guī)的規(guī)章制度，其本質(zhì)上屬于行政法規(guī)，在全國范圍內(nèi)通用且具有較高的法律地位；管理辦法、通知意見則一般由政府的職能部門提出，本一級政府審議即可通過實(shí)施，主要是解決某部法律法規(guī)在實(shí)施過程中遇到的問題，其本質(zhì)不屬于正式的法律，在行政單位體系內(nèi)發(fā)揮效力，法律效力較弱。由此可見，土地整理后期管護(hù)政策多以通知意見、管理辦法的形式出臺，效力層級較低。

土地整理項(xiàng)目及其后期管護(hù)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，具有較強(qiáng)實(shí)踐性，客觀上需要相應(yīng)的理論與技術(shù)支撐，但是現(xiàn)階段土地整理基礎(chǔ)理論與技術(shù)研究仍相對滯后，管理機(jī)制的改革也落后于現(xiàn)實(shí)需要，因此迫切需要從公共管理的角度對土地整理及其管護(hù)活動開展公共治理。在現(xiàn)階段，政府部門在土地整理中仍然處于主導(dǎo)地位，提高政府在土地整理中的治理能力，不僅可以促進(jìn)土地整理及其后期管護(hù)工作的開展，還可以提升政府績效和公共服務(wù)品質(zhì)，實(shí)現(xiàn)公共的福利與公共利益。但現(xiàn)實(shí)中土地整理后期管護(hù)文件約束效力低下，不易直接解決在管護(hù)過程中產(chǎn)生的矛盾和問題。比如部分政策文件原則性要求后期管護(hù)要由使用者和受益者負(fù)責(zé)(《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地整理項(xiàng)目管理的通知》(國土資發(fā)〔2008〕176號)、《關(guān)于加強(qiáng)土地整理復(fù)墾開發(fā)項(xiàng)目實(shí)施和竣工驗(yàn)收有關(guān)問題的通知》(陜國土資耕發(fā)〔2010〕20號)等)，對于相關(guān)權(quán)責(zé)利卻沒有明確規(guī)定；另外部分政策文件只是原則性規(guī)定通過承包、租賃、拍賣、業(yè)主負(fù)責(zé)制等多種方式落實(shí)工程管護(hù)主體(如《遼寧省農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目管理暫行辦法》(遼國土資發(fā)〔2013〕401號)、《湖北省土地整治管理辦法》(湖北省人民政府令第344號)等)，實(shí)際管護(hù)中則會出現(xiàn)由于工程設(shè)施經(jīng)營性不強(qiáng)導(dǎo)致管護(hù)主體落實(shí)不到位的狀況。

表3 形式維度政策文件分析

2.3 管護(hù)政策文件的主體分析

從政策文件出臺的主體維度上分析(表4)，國家部委層面出臺的土地整理項(xiàng)目后期管護(hù)政策文件相對較少(僅有6部)，地方政府出臺的規(guī)范性文件多達(dá)49部。國家層面出臺的政策文件多以綜合性政策文件為主，強(qiáng)調(diào)管護(hù)主體(4部)和管護(hù)措施(5部)。地方層面出臺的政策文件體現(xiàn)了基層政府對土地整理后期管護(hù)的認(rèn)識已有較大轉(zhuǎn)變，相對重視管護(hù)主體(42部)和管護(hù)資金(36部)，但文件內(nèi)容比較接近或一致，如普遍提出管護(hù)主體“誰受益，誰負(fù)責(zé)”，管護(hù)內(nèi)容“以工程養(yǎng)工程”，管護(hù)資金“市場手段與政府補(bǔ)助相結(jié)合”，缺乏顯著的地區(qū)差異性，并不具備較高的可操作性。

表4 主體維度政策文件分析

從政策文件出臺的區(qū)域維度上分析(表5)，中國土地整理后期管護(hù)政策文件的空間分布差異較為明顯，政策文件主要集中在中部(20部)、東部地區(qū)(17部)，而東北、西部地區(qū)土地整理政策文件發(fā)布較少(均為6部)。同時東部、中部、西部地區(qū)主要涉及的關(guān)鍵詞是管護(hù)主體和管護(hù)資金，而東北地區(qū)主要涉及的關(guān)鍵詞是管護(hù)主體、管護(hù)內(nèi)容及監(jiān)督機(jī)制。

表5 不同區(qū)域維度文件比較

政策文件的空間分布差異與我國土地整理規(guī)劃以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局有較大關(guān)聯(lián)。第一輪《全國土地開發(fā)整理規(guī)劃(2001—2010年)》實(shí)施期間，各地農(nóng)地整理規(guī)劃主動與城鄉(xiāng)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)等規(guī)劃有機(jī)結(jié)合，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件明顯改善，機(jī)械化耕作水平、排灌能力和抵御自然災(zāi)害的能力顯著提高。第二輪《全國土地整治規(guī)劃(2011—2015年)》實(shí)施期間，整理重心由農(nóng)用地整理擴(kuò)展為農(nóng)用地及農(nóng)村建設(shè)用地整理相結(jié)合，其主要任務(wù)包括3個方面：以落實(shí)補(bǔ)充耕地任務(wù)為目標(biāo)的農(nóng)用地整理，以提高耕地質(zhì)量為目標(biāo)的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，以促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)為目標(biāo)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為目標(biāo)的農(nóng)村建設(shè)用地和舊城鎮(zhèn)、舊工礦及城中村改造。中國中部、東部地區(qū)為傳統(tǒng)耕地集中區(qū)，非農(nóng)建設(shè)占用耕地量大[18]，管護(hù)政策文件多強(qiáng)調(diào)管護(hù)主體及資金，這與地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀相符。中東部地區(qū)土地供需矛盾突出，區(qū)內(nèi)廢棄農(nóng)村居民點(diǎn)、工礦用地和坑塘水面較多，在耕地后備資源不足和占補(bǔ)平衡政策的雙重壓力下，主管部門希望借助土地整理破解這一困境。中東部地區(qū)土地整理類型較豐富、建設(shè)資金投入較多，相應(yīng)管護(hù)的關(guān)鍵工作之一是明晰管護(hù)主體及資金源。東北地區(qū)作為全國主要糧食產(chǎn)區(qū)，也是全國土地整理重要區(qū)域；但由于東北地區(qū)偏重型的工業(yè)結(jié)構(gòu)和初級型的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)相互制約，該地區(qū)土地整理以農(nóng)地和城鎮(zhèn)建設(shè)用地為主，管護(hù)政策文件也主要針對管護(hù)主體、內(nèi)容及機(jī)制。西部地區(qū)地廣人稀，土地開發(fā)程度低，其土地整理主要是農(nóng)地整理以及對“四荒”的合理開發(fā)，更加重視生態(tài)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)土地整理同生態(tài)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)開發(fā)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的結(jié)合發(fā)展。西部地區(qū)關(guān)于土地整理項(xiàng)目后期管護(hù)的政策較少，其主要涉及管護(hù)主體和資金，同時對管護(hù)內(nèi)容、管護(hù)措施和管護(hù)監(jiān)督也有所涉及。

2.4 管護(hù)政策文件的內(nèi)容分析

綜合性政策文件內(nèi)容涉及包括后期管護(hù)在內(nèi)的土地整理各個階段，一般具有較高法律效力，通常以土地整理?xiàng)l例形式出臺；專門性政策文件內(nèi)容以土地整理項(xiàng)目的后期管護(hù)為主體，針對性較強(qiáng)，通常以項(xiàng)目工程管護(hù)辦法形式出臺。從政策文件出臺的內(nèi)容維度上分析，專門性政策文件數(shù)量(20部)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于綜合性政策文件數(shù)量(35部)。專門性政策文件的“管”貫穿于土地整理項(xiàng)目后期管護(hù)的全過程，“管”的具體內(nèi)容比較明確，比如《國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項(xiàng)目工程管護(hù)暫行辦法》(國農(nóng)辦〔2008〕183號)明確提出，根據(jù)受益范圍和受益對象落實(shí)管護(hù)主體，將工程設(shè)施的管護(hù)拆分給不同單位或個人，合理確定管護(hù)主體。而在綜合性政策文件中，后期管護(hù)通常只作為土地整理項(xiàng)目竣工驗(yàn)收階段的基本要求之一，如《河北省土地整治項(xiàng)目管理辦法》(冀國土資發(fā)〔2014〕19號)提出，國土資源部門應(yīng)當(dāng)在土地整理項(xiàng)目竣工后及時辦理土地變更調(diào)查、土地變更登記和工程設(shè)施產(chǎn)權(quán)移交手續(xù)，盡快落實(shí)管護(hù)主體(表6)。

表6 內(nèi)容維度政策文件分析

3 結(jié)論與建議

3.1 結(jié) 論

(1) 伴隨著土地整理工作的發(fā)展，中國土地整理后期管護(hù)政策大量出臺。本研究運(yùn)用內(nèi)容分析法，提煉出管護(hù)主體(或管護(hù)責(zé)任)、管護(hù)措施、管護(hù)資金、管護(hù)內(nèi)容及監(jiān)督機(jī)制等5個關(guān)鍵詞，并從時間、形式、主體及內(nèi)容4個維度系統(tǒng)分析政策演進(jìn)的一般規(guī)律。 ①從時間維度來看，管護(hù)政策文件數(shù)量呈跳躍式增加，由2000—2008年間合計(jì)6部劇增為2009—2016年間的年均6部，共涉及全國20個省、直轄市、自治區(qū)； ②從形式維度來看，較大比例的政策文件多以通知、意見、管理辦法等形式出臺，效力層級較低、規(guī)范作用不強(qiáng)； ③從主體維度來看，國家層面的管護(hù)政策文件主要集中在2000—2008年，文件內(nèi)容以管護(hù)主體和管護(hù)措施為主，而地方層面的管護(hù)政策文件主要集中在東部、中部地區(qū)，內(nèi)容以管護(hù)主體和管護(hù)資金為主，涉及管護(hù)措施和管護(hù)內(nèi)容較少； ④從內(nèi)容維度來看，專門性政策文件數(shù)量遠(yuǎn)少于綜合性政策文件，而且專門性政策文件更重視管護(hù)主體和管護(hù)資金。

(2) 土地整理后期管護(hù)政策文件經(jīng)歷了由中央制定、地方落實(shí)到中央地方協(xié)調(diào)制定、地方落實(shí)的演進(jìn)過程。地方政府在中央政策文件的指導(dǎo)下，以土地整理后期管護(hù)過程中暴露出的主要問題為著力點(diǎn)出臺相應(yīng)的規(guī)范性文件。整體而言，政策文件內(nèi)容已基本完備，政策文件體系展示出“主體落實(shí)”，“措施制定”，“資金配置”，“內(nèi)容齊備”，“監(jiān)督有效”的基本特征。

(3) 就關(guān)鍵詞變化而言，土地整理后期管護(hù)政策多以管護(hù)主體和管護(hù)資金為主，強(qiáng)調(diào)管護(hù)過程中的人力、財力保障，已基本形成主體明確、資金到位的管護(hù)局面，而對管護(hù)措施和管護(hù)內(nèi)容的規(guī)定相對較少，多以土地整理項(xiàng)目竣工驗(yàn)收條款為主，缺乏針對性。

3.2 建 議

(1) 管理部門應(yīng)基于新時期的土地整理目標(biāo)科學(xué)評估現(xiàn)有土地整理項(xiàng)目后期管護(hù)政策的實(shí)施效應(yīng)，結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際，從國家、省、地(市)、縣(區(qū))等不同層面對相關(guān)政策進(jìn)行梳理與評估，為土地整理事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展提供科學(xué)依據(jù)。進(jìn)一步加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，推動國家層面土地整理項(xiàng)目后期管護(hù)政策的制定，指導(dǎo)西部和東北地區(qū)管護(hù)政策文件的出臺，促進(jìn)管護(hù)政策文件的區(qū)域均衡分布，避免管護(hù)政策出現(xiàn)空白期；地方政府應(yīng)結(jié)合部委文件精神及本地區(qū)管護(hù)現(xiàn)狀制定或修訂符合區(qū)域?qū)嶋H的管理細(xì)則，增強(qiáng)政策的可操作性，同步推進(jìn)土地整理項(xiàng)目后期管護(hù)工作在國家層面與地方層面間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

(2) 針對現(xiàn)行管護(hù)政策文件多強(qiáng)調(diào)管護(hù)主體和管護(hù)資金、相對忽視管護(hù)措施、管護(hù)內(nèi)容及監(jiān)督機(jī)制的重要性的不足，在政策文件修訂中進(jìn)一步完善土地整理項(xiàng)目后期管護(hù)的制度結(jié)構(gòu)，促進(jìn)管護(hù)政策的全面性和科學(xué)性。同時加快專門性后期管護(hù)政策的出臺，根據(jù)管護(hù)客體特征制定和落實(shí)差異化的管護(hù)辦法及管護(hù)主體，提高后期管護(hù)政策的規(guī)范性和約束性，避免土地整理項(xiàng)目出現(xiàn)“公地悲劇”及“管護(hù)籠統(tǒng)”的現(xiàn)象。

(3) 全面貫徹2018年中央1號文件提出的“統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，大規(guī)模推進(jìn)農(nóng)村土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)”的精神，牢固樹立社會主義生態(tài)文明觀，堅(jiān)持以綠色發(fā)展理念指導(dǎo)土地整理后期管護(hù)工作，將山水林田湖草作為一個生命共同體進(jìn)行統(tǒng)一管護(hù)，重視土地整理的生態(tài)功能和生態(tài)效益，保障土地整理的工程屬性、社會屬性及生態(tài)屬性的全面實(shí)現(xiàn)。

最后需要說明的是，本文探討的是“土地整理”后期管護(hù)政策文件，而“土地整理”與“土地開發(fā)”、“土地復(fù)墾”同屬于“土地整治”范疇，主要區(qū)別在于土地整理是對田、水、路、林、村進(jìn)行綜合治理，改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境；土地開發(fā)是對未利用土地進(jìn)行開墾和利用；土地復(fù)墾是對由于生產(chǎn)建設(shè)和自然災(zāi)害造成的破壞、廢棄土地恢復(fù)利用。在本文收集到的55部后期管護(hù)政策文件中，涉及土地開發(fā)或復(fù)墾的政策文件僅為12部，因此本文選擇土地整理為主要對象進(jìn)行后期管護(hù)政策文件演進(jìn)分析。有關(guān)土地整治的相關(guān)政策研究將是下一步研究重點(diǎn)。