●宋建軍 劉建民

一、引言

財政是國家治理的基礎和重要支柱，財政支出是國家宏觀調控的重要手段，直接影響政府職能履行和社會財富再分配。長期以來，為了緩解人民群眾日益增長的物質生活需要與落后的社會生產(chǎn)力之間的矛盾，我國財政支出側重于生產(chǎn)建設，強調“做大蛋糕”，經(jīng)濟實現(xiàn)了高速增長，但也由此產(chǎn)生了民生欠賬，諸如上學難、看病貴、就業(yè)難、房價高、環(huán)保弱、交通堵等社會民生問題逐漸膨脹，財政在民生領域的缺位導致社會治理失效。近年來，尤其是在“十二五”期間，民生問題倒逼財政支出調整，各級政府逐漸加大財政在民生領域的投入力度，浙江省及省以下地方財政民生支出占總支出比重超過70%。政府在財政支出方面更加重視“切好蛋糕”，著力解決“惠民生”問題，讓廣大人民群眾共享改革紅利，增強人民獲得感。十九大報告指出：中國特色社會主義已經(jīng)進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?；馍鐣饕艿年P鍵舉措是加大民生保障力度，堅持在發(fā)展中保障和改善民生，在發(fā)展中補齊民生短板、促進社會公平正義。

“郡縣治，天下安”，縣級政權在我國歷史各個時期都至為關鍵。縣一級財政是我國財政體制中的關鍵一環(huán)，直接向民眾提供公共物品和公共服務，承擔縣域經(jīng)濟發(fā)展、保障民生、促進穩(wěn)定的重要責任，居民獲得感很大程度上取決于基層政府提供的公共產(chǎn)品和服務。一方面，當前省以下各級財政民生支出比例和規(guī)模不斷增加，另一方面民生問題依然存在，有些甚至還相當突出，這不得不引起我們對財政支出效率的思考，鑒于縣級財政是提供公共產(chǎn)品的主體，也是保障基層民生的主體，深入考察縣級財政的民生支出績效顯得尤為必要。

二、文獻回顧

財政支出績效評價方法很多，有成本效益分析法、因素評分分析法、綜合評價法、模糊數(shù)學法等，但從已有文獻來看，大多數(shù)學者偏好運用數(shù)據(jù)包絡分析法（DEA）。通過文獻梳理發(fā)現(xiàn)，運用DEA方法評價省級財政支出績效的居多，汪柱旺、譚安華（2007）構建了人均財政支出、財政支出比、經(jīng)濟性財政支出比三個投入指標，財政收入增長率、GDP增長率、財政支出資本形成拉動系數(shù)、財政支出彈性和財政支出倍率五個產(chǎn)出指標，運用DEA模型對東中西30個省 （區(qū)、市）財政支出總體績效和單項績效進行了研究；陳詩一、張軍（2008）利用DEA非參數(shù)技術和受限Tobit模型，測算了27個省級政府財政支出的相對效率，發(fā)現(xiàn)大部分省級政府財政支出效率都不高，并分析了東中西部地區(qū)的差異；金榮學等（2011）運用 DEA工具，從經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益的角度對2009年全國29省財政支出效率進行評價，并著重分析了湖北省的財政支出效率；續(xù)競秦、楊永恒（2011）基于修正的DEA兩步法，測算了省級政府基本公共服務供給效率，發(fā)現(xiàn)大多數(shù)省份供給效率偏低，且省際間差異明顯；代娟、甘金龍（2013）利用DEA方法，核算2011年省級地方政府財政支出效率，發(fā)現(xiàn)地方政府財政支出效率與經(jīng)濟發(fā)展水平密切相關，東中西部地方財政支出效率依次遞減；孫成龍（2014）利用DEA方法測算了省級政府民生支出效率，結果同樣表明省際差異大，東中西部民生支出效率依次遞減；李儉峰（2017）則聚焦中部地區(qū)，利用DEA技術測算了中部六省基本公共服務財政支出效率，發(fā)現(xiàn)中部地區(qū)總體效率較高，但各省都還有進一步提升空間；袁莉、王華強（2017）采用DEA方法以時間序列作為決策單元對湖北省2010到2014年的公共財政支出績效進行測度，發(fā)現(xiàn)期間公共財政支出處于規(guī)模報酬遞減階段。也有少數(shù)學者將研究對象聚焦于地級市財政支出效率，蔡衛(wèi)紅、王燕武（2009）利用DEA技術測算1999-2006年福建省多個地市的財政支出效率并分析了其影響因素；葛騰飛、翟富珍等（2017）運用超效率DEA方法測算了2011-2015年安徽省16個地級市的財政支出效率，并構建時間固定效應面板模型找出財政支出效率差異的影響因素。利用DEA技術研究縣級財政支出效率的則不多見，竇欣（2011）選取河北省22個縣作為決策單元，運用DEA模型評價縣級財政支出效率，結果表明經(jīng)濟強縣的財政支出效率高于經(jīng)濟弱縣，增加縣級財政支出規(guī)模是提高財政支出效率的關鍵；徐俊兵、韓信等（2017）則利用DEA模型測算了2011-2014年福建省58個縣市的財政支出效率，并利用Malmquist模型分析其影響因素，發(fā)現(xiàn)59%的縣級公共服務的財政支出缺乏效率，并從績效的角度提出了對策。

從已有文獻研究來看，多數(shù)文獻研究以公共財政支出、基本公共服務或財政支出作為研究內容，但在指標選取時則大多以教育、醫(yī)療、社會保障和基礎設施等民生指標構建指標體系，以此來測度整個財政支出效率并得出評價結論，其準確性值得商榷；從研究對象來看，囿于數(shù)據(jù)可獲性，聚焦省級財政支出的較多，省以下特別是縣級財政支出的很少，如果說國家財政支出屬宏觀層面，省級財政支出屬中觀層面，則縣級財政支出屬微觀層面，本文認為，在當前社會主要矛盾發(fā)生變化、經(jīng)濟增速放緩、民生問題還比較突出的社會背景下，研究縣級民生財政支出效率相對而言現(xiàn)實意義更強。本文將利用DEA研究方法，借鑒學者們已有的研究成果，以民生支出為切入點，力求評價指標的有效、匹配，科學構建民生支出效率評價的投入、產(chǎn)出指標，考察“十二五”期間浙江省45個縣（市）的縣級財政在民生建設中的表現(xiàn)。

三、浙江省縣級財政民生支出效率實證分析

（一）研究方法與模型選擇

數(shù)據(jù)包絡分析 （Data Envelopment Analysis,簡稱DEA）于1978年由美國著名運籌學家A.Charnes和W.W.Cooper提出并推廣，是一種線性規(guī)劃和凸性分析的非參數(shù)估計方法，用于測度一組具有多個輸出輸入的被評價單位（DEA中稱決策單元DMU），以相對效率為基礎，評估決策單元是否有效。由于DEA方法無需建立輸入輸出指標關系的復雜函數(shù)；無需權重假設，排除了人為誤差；不僅能夠測度各DMU的有效性，還能對非有效DMU進行投入冗余計算和產(chǎn)出不足分析，提出針對性強的改進建議，因此，DEA方法被廣泛應用于各領域有關投入和產(chǎn)出的效率研究。

比較典型的DEA模型是基于固定規(guī)模報酬的CCR模型和基于可變規(guī)模報酬的BCC模型。前者在假定規(guī)模報酬不變的情況下評價資源利用總體技術效率（TE），后者在規(guī)模報酬可變的情況下將CCR中的技術效率分解為純技術效率（PTE）和規(guī)模效率（SE），三者關系為：技術效率（TE）=純技術效率（PTE）×規(guī)模效率（SE）。 技術效率（TE）評價各DMU資源使用效率的總體情況；純技術效率（PTE）評價決策單元（DMU）對投入資源的利用程度；規(guī)模效率（SE）評價決策單元（DMU）在現(xiàn)有條件下資源投入規(guī)模和結構是否合適。各效率指標值在0-1之間，若效率值為1，則表明該決策單元（DMU）在該指標上達到效率相對最優(yōu)。一般而言，績效可以從兩個角度評價，即在產(chǎn)出既定的條件下投入最小化和投入既定的條件下獲得最大化產(chǎn)出，據(jù)此，DEA方法也從投入和產(chǎn)出角度測算各DMU效率值，即投入導向型和產(chǎn)出導向型。在CCR模型中，這兩種核算方法結果一樣，但在BCC模型中兩種核算方法結果則可能不同。對于地方政府而言，相較于產(chǎn)出變量，投入變量更可控，因此本文選擇投入導向型的BCC模型測算各決策單元效率值。

如下：

其中，xij和yrj分別表示第j個DMU對第i項輸入的投入值和第 r項輸出的產(chǎn)出值，i=1,2…m；r=1，2…s。θ為效率評價指數(shù)，表示DMU離有效前沿面的“距離”，s-i和s+r分別為投入和產(chǎn)出的松弛變量。當θ=1，s-i=0，s+r=0，則該DMU有效，不存在投入冗余和產(chǎn)出不足；當θ＜1時，則該DMU無效。

（二）指標體系構建

從指標代表的含義看，要體現(xiàn)“民生”。關于民生財政或民生支出尚無統(tǒng)一界定，從目前學者有關民生財政的理論研究成果來看，關于民生財政與公共財政關系辨析的居多，并形成多種不同結論，但不論民生財政結論如何，對于“民生”內涵基本形成了統(tǒng)一認識，民生是“民眾生活的總稱，涵蓋方方面面，包括公民的生存權、發(fā)展權及相關的物質條件”，民生領域即人民群眾最為關切的、關系到其最直接、最現(xiàn)實利益的領域，用八個字概括為“衣食住行、業(yè)教保醫(yī)”。本文根據(jù)縣級財政承擔的主要支出項目并結合學界對于民生支出指標的研究成果，以教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障與就業(yè)、環(huán)境保護、農林水、公共交通支出構建DEA指標體系。

從指標取舍來看，要符合DEA方法的指標選取原則。如果指標選擇不合理，則評價結果可信度就不高，因此在指標選取時，既要考慮全面性，又要考慮精簡性。要從不同方面選取評價指標，保證指標的全面性，同時根據(jù)相關研究，DEA方法中總指標數(shù)原則上不能超過DMU數(shù)量的三分之一，或者DMU數(shù)量至少是指標總量的兩倍，在DMU數(shù)量不大的條件下，指標選取要嚴格控制數(shù)量，精簡指標；另外，既要考慮目標性還要考慮可行性。一般來說指標越全面則越接近評價目標，但需要考慮指標的可量度和數(shù)據(jù)的可獲性，基于以上考慮，本文最終構建的指標體系如表1所示。

表1 縣級財政民生支出績效評價指標體系

在投入指標上選取了教育支出 （不含高等教育支出）、醫(yī)療衛(wèi)生支出、社會保障與就業(yè)支出、環(huán)境保護支出、農林水支出、城鄉(xiāng)社區(qū)支出、公共交通支出的人均指標作為投入指標。需要說明的是，有關研究中寬泛地以人均財政支出作為“理論上”的民生支出，不能直接作用于民生產(chǎn)出指標，投入投出指標之間的相關性值得商榷；在產(chǎn)出指標方面，居民經(jīng)濟狀況、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障與就業(yè)、環(huán)境保護指標選取參考有關專家研究成果。在基礎設施建設方面，綜合考慮城鎮(zhèn)和農村的產(chǎn)出，其中農業(yè)機械總動力是衡量農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的指標；互聯(lián)網(wǎng)接入用戶比例衡量信息化基礎設施建設狀況；人均城市道路面積衡量城鎮(zhèn)交通基礎設施建設；人均住房面積反映居民居住基本條件；境內公路里程數(shù)反映交通發(fā)展狀況。

（三）數(shù)據(jù)處理

相對于截面數(shù)據(jù)，時間序列面板數(shù)據(jù)在處理滯后效應上更有優(yōu)勢。由于財政支出效果存在時滯效應，即當年的財政支出產(chǎn)出效果可能會在以后年度顯現(xiàn)，因此，有效衡量財政支出績效宜采用時間序列面板數(shù)據(jù)，可以在一定程度上減少財政產(chǎn)出滯后效應的影響。本文選取浙江省“十二五”期間的縣級財政民生投入和產(chǎn)出數(shù)據(jù)均值進行DEA分析，數(shù)據(jù)主要來自于2012-2016年《浙江統(tǒng)計年鑒》和9個地市統(tǒng)計信息網(wǎng)數(shù)據(jù)及部分縣(市)政府信息公開網(wǎng)站數(shù)據(jù)。最終，本文選取了全省45個縣或縣級市（不含杭州、寧波所屬縣市及各地級市所屬區(qū)）為DMU，測度縣級財政民生支出效率。

由于各類指標量綱不同，為了消除不同量綱的影響，本文借鑒陳詩一、張軍（2008）和劉振亞（2009）等的數(shù)據(jù)處理方法，采用均值法對具體指標作無量綱化處理，負向指標（城鎮(zhèn)登記失業(yè)率）采用倒數(shù)處理，無量綱化處理后各指標均值為1。八類二級指標由無量綱化后下級指標計算算數(shù)平均所得，一級指標由二級指標簡單加權計算所得。經(jīng)過無量綱化處理后的指標標準化值如

表2所示。

表2 浙江省45個縣財政民生投入與產(chǎn)出指標的標準化值

根據(jù)表2投入指標來看，人均民生支出排名前五名分別是嵊泗、岱山、慶元、景寧、安吉，民生支出指標占GDP比重較高的前五名分別是慶元、文成、泰順、景寧、開化，綜合投入指標處于前列的是慶元、景寧、嵊泗、文成、泰順、岱山、開化等縣（市）等經(jīng)濟弱縣，排名靠后的是瑞安、樂清、溫嶺、諸暨、東陽等經(jīng)濟強縣。從產(chǎn)出指標來看，教育、環(huán)保兩類指標較為均衡，差距不大；在居民收入、醫(yī)療衛(wèi)生、社保與就業(yè)、基礎設施產(chǎn)出指標方面差距較明顯，義烏、諸暨、溫嶺、海寧、長興、瑞安、樂清等縣市表現(xiàn)突出，開化、泰順、慶元、景寧、文成、磐安、嵊泗、青田等較為落后；在綜合產(chǎn)出指標上，溫嶺、瑞安、海寧、義烏、桐鄉(xiāng)、臨海、諸暨、長興、樂清、東陽等縣市居前列，景寧、慶元、文成、泰順、青田、磐安、云和、松陽、開化、嵊泗等靠后。綜上可以發(fā)現(xiàn)，部分經(jīng)濟較弱縣在投入指標上表現(xiàn)較好，但產(chǎn)出表現(xiàn)較差；相反，經(jīng)濟較強縣在投入上表現(xiàn)不突出，但在產(chǎn)出方面表現(xiàn)突出。

（四）效率測度與結果分析

根據(jù)表2樣本單位的各項指標標準化值，可以簡單描述其投入產(chǎn)出情況，但無法獲取效率值，本文假設規(guī)模報酬可變，根據(jù)投入導向型的BCC模型，運用DEAP2.1軟件，測算了45個縣（DMU）的效率值及規(guī)模報酬變化趨勢，結果如表3所示。

根據(jù)表3，從整體來看，45個DMU的投入導向型的綜合效率均值為0.743，表明相對于最優(yōu)投入水平，在現(xiàn)有產(chǎn)出水平下，平均有25.7%的資源浪費了，平均規(guī)模效率略高于平均純技術效率，純技術效率對綜合效率的影響更大。瑞安、樂清、蒼南、平湖、海寧、諸暨、嵊州、義烏、溫嶺9個縣技術效率值為1，且所有投入和產(chǎn)出的松弛變量均為0，說明其不存在投入冗余和產(chǎn)出不足的情形，達到DEA有效，處于民生支出效率理論上的生產(chǎn)前沿；DEA有效縣（市）數(shù)占比20%，DEA無效縣市數(shù)36個，占比80%，其中得分較低的分別為慶元、景寧、松陽、磐安、云和、遂昌、開化、泰順、文成等縣市。

進一步地，將綜合效率分解為純技術效率和規(guī)模效率，DEA無效的36個DMU可以分為兩類：純技術有效，規(guī)模無效；純技術效率和規(guī)模效率均無效。第一類DMU純技術效率為1表明其投入沒有冗余、產(chǎn)出沒有不足，綜合效率小于1是由于其規(guī)模和投入、產(chǎn)出不相匹配，需要增加規(guī)模或減少規(guī)模才能達到DEA有效，這類縣市有8個：文成、泰順、開化、龍游、岱山、嵊泗、玉環(huán)、天臺；第二類DMU純技術效率和規(guī)模效率均小于1，這些縣市要么出現(xiàn)投入冗余，要么產(chǎn)出不足，或者二者兼而有之，需要分析各項投入要素和產(chǎn)出項目的原始值和目標值并進行調整使之到達DEA有效。根據(jù)DEAP2.1運行結果，如東陽市在人均可支配收入、教育、社保與就業(yè)三項產(chǎn)出上不足，分別與目標值相差0.149、0.051、0.913個單位，同時在民生支出占GDP比重上出現(xiàn)冗余，較目標值多出0.079個單位，要達到DEA有效，未來需要在這個四個指標上進行調整。

表3 各縣（市）DEA效率值及排名表

從規(guī)模報酬來看，達到DEA有效的9個縣市規(guī)模報酬不變，意味著現(xiàn)有的投入產(chǎn)出效率最優(yōu)；其他36個非DEA有效的縣市中22個出現(xiàn)規(guī)模報酬遞減（drs），反映出未來即使增加投入規(guī)模，其產(chǎn)出水平也不會增加，盲目增加民生財政的投入水平并不能解決支出低效問題；14個非DEA有效的縣市中出現(xiàn)規(guī)模報酬遞增（irs），表明等比例擴大所有投入規(guī)模，將更加接近DEA有效，支出效率有更大提升。

從具體產(chǎn)出指標來看，實證結果顯示環(huán)保、教育支出效率較高。在45個DMU中，環(huán)保產(chǎn)出松弛變量均值0.008，為0的縣市40個，說明絕大部分縣市達到了理想產(chǎn)出；教育產(chǎn)出松弛變量均值0.029，為0的縣市30個，大部分縣市達到了理想產(chǎn)出。

四、結論與啟示

本文基于可變規(guī)模報酬前提，利用DEA方法構建了投入導向的BCC模型，測度了“十二五”期間浙江省45個縣（市）民生財政支出效率，嘗試得出以下結論：第一，從整體來看，浙江省縣級財政民生支出效率不高。45個縣市中只有9個達到DEA有效，占比20%，平均綜合效率值0.743，還有較大改善空間。第二，民生財政支出效率測算結果區(qū)域差異明顯，經(jīng)濟發(fā)達縣市支出效率明顯高于經(jīng)濟欠發(fā)達縣市。9個DEA有效縣（市）處于長三角城市群或杭州灣經(jīng)濟區(qū)，地理位置較為優(yōu)越，資源優(yōu)勢明顯，經(jīng)濟發(fā)展快，甚至能進入全國經(jīng)濟百強縣（市），而支出效率較低的多數(shù)為處于偏遠山區(qū)的縣（市）。地理位置可能會影響財政支出效率。第三，財政投入規(guī)模不足并不是民生財政支出低效的主要原因。在36個非DEA有效的縣市中22個出現(xiàn)規(guī)模報酬遞減（drs），繼續(xù)加大投入反而支出效率更低。因此，這些縣(市)應合理安排資金流向，科學決策資金使用并加強監(jiān)督力度。第四，民生支出效率與政府民生發(fā)展戰(zhàn)略密切相關。環(huán)保支出效率較高與近年來浙江省持續(xù)開展生態(tài)省建設和“兩美”浙江建設密切相關；教育支出的高效率與“十二五”以來浙江省持續(xù)推進教育現(xiàn)代化進程、致力于打造教育強省的戰(zhàn)略密不可分。

根據(jù)實證結論，本文認為：第一，財政體制改革對財政支出效率提升有積極正面影響。浙江省是較早實現(xiàn)省直管縣財政體制改革的省份，通過多輪“強縣擴權”改革，一些縣（市）經(jīng)濟發(fā)展速度很快，財政支出效率提升明顯，民生財政支出效果凸顯，如9個達到DEA有效的樣本大多是較早實行改革的縣（市）。第二，解決民生問題財政不能缺位，但財政解決不了全部民生問題。民生問題是復雜的系統(tǒng)性問題，既是經(jīng)濟問題，也是社會問題，甚至是政治問題，而財政本質屬性是經(jīng)濟政策工具，不是“萬金油”，也不是包治百病的良藥，不能期望通過財政手段完全解決，這也解釋了個別地方陷入投入越大問題反而越多的怪圈，出現(xiàn)財政支出無效率現(xiàn)象。民生問題的最終改善有賴于經(jīng)濟、社會和政治領域的進一步改革，綜合施策。第三，財政支出效率受多重因素影響，財政民生支出低效既有縣級財政財權事權不匹配等財政管理體制內生因素的影響，也受區(qū)域特征、轄區(qū)人口密度等外部因素的影響，需要分析外生因素的影響程度，判斷其與財政支出效率的關系，發(fā)掘財政支出無效率行為背后的經(jīng)濟原因，有助于調整政策方向，精準施策。第四，強化財政支出績效管理制度建設。從實證結果來看，大部分縣（市）民生支出呈規(guī)模遞減趨勢，調整方向不是盲目增加投入規(guī)模，而應該重視財政支出績效管理制度建設，將支出績效納入財政資金配置、使用主體的績效評價范圍，追蹤問效，增強責任感，合理安排支出結構，拒絕資金浪費。第五，增強民生項目決策的民主性、科學性和透明度。實踐表明，政府民生發(fā)展戰(zhàn)略與民生支出效率高度相關，縣級政府應因地制宜規(guī)劃民生發(fā)展戰(zhàn)略。在民生項目建設決策、財政資金配置上充分尊重民意，強化監(jiān)督，探索建立科學、民主、透明的決策機制?！?/p>