話題嘉賓

謝獲寶:武漢大學(xué)會計(jì)系教授，博士研究生導(dǎo)師。曾兼任浙江大學(xué)、中山大學(xué)嶺南學(xué)院、江西財(cái)經(jīng)大學(xué)等院校EMBA項(xiàng)目教授。主要從事資本市場會計(jì)和財(cái)務(wù)問題研究

胡春艷：中南大學(xué)行政管理系副教授，院長助理，兼中南大學(xué)地方治理研究院副院長等，主要研究興趣為問責(zé)制、公務(wù)員制度、政府管理改革

宋京津：江西財(cái)經(jīng)大學(xué)，會計(jì)學(xué)院教授，會計(jì)學(xué)博士、博士后，碩士生導(dǎo)師，中國注冊會計(jì)師，研究方向?yàn)闀?jì)理論與方法

唐大鵬：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)會計(jì)學(xué)院審計(jì)系副教授，碩士生導(dǎo)師，博士生導(dǎo)師組成員，中國內(nèi)部控制研究中心主任助理，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制研究所所長，財(cái)政部新一屆內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)委員會咨詢專家

李升：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院財(cái)政管理系主任，中財(cái)-鵬元地方財(cái)政投融資研究所副所長，副教授，碩士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)樨?cái)稅理論與政策

主持人

王光?。骸敦?cái)政監(jiān)督》雜志編輯

背景材料：

近年來，隨著國企混合所有制改革的深入推進(jìn)，國資流失案件頻頻出現(xiàn)。企業(yè)管理不規(guī)范、內(nèi)部人控制嚴(yán)重、領(lǐng)導(dǎo)人員缺乏制約等助長了有關(guān)管理人員違規(guī)經(jīng)營投資的氣焰。中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，今年以來，倒在國企關(guān)鍵崗位上的省管干部就多達(dá)30余名，中央一級黨和國家機(jī)關(guān)、國企和金融單位干部一名（中國華電科工原總經(jīng)理霍利），中管干部兩名（中船重工原總經(jīng)理孫波和原華融董事長賴小民）。

為加強(qiáng)和規(guī)范中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究工作，進(jìn)一步加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管，國資委近日印發(fā)《中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究實(shí)施辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）提出，針對在經(jīng)營投資中造成國有資產(chǎn)損失或其他嚴(yán)重不良后果的中央企業(yè)經(jīng)營管理有關(guān)人員，形成分級分層追責(zé)機(jī)制，同時(shí)實(shí)行重大決策終身問責(zé)。《辦法》詳細(xì)規(guī)定了中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究的范圍、標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任認(rèn)定、追究處理、職責(zé)和工作程序等。

除了強(qiáng)調(diào)嚴(yán)肅追究違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任，《辦法》也明確建立有關(guān)容錯機(jī)制，注重保護(hù)廣大經(jīng)營管理人員開展正常生產(chǎn)經(jīng)營活動的積極性。一是明確貫徹落實(shí)“三個(gè)區(qū)分開來”重要要求，把違規(guī)經(jīng)營投資和正常生產(chǎn)經(jīng)營區(qū)分開來；二是借鑒紀(jì)律處分、刑事處罰等關(guān)于從輕、減輕或免除處理的有關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步明確“從輕或減輕處理”的7種情形和“免除處理”的有關(guān)內(nèi)容。

以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管，準(zhǔn)確把握出資人代表職責(zé)定位，嚴(yán)肅追究違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任，是探索完善國有資產(chǎn)監(jiān)管體制機(jī)制的重要內(nèi)容。自2008年出臺《中央企業(yè)資產(chǎn)損失責(zé)任追究暫行辦法》以來，“嚴(yán)格責(zé)任追究”逐漸成為央企的一項(xiàng)重要改革任務(wù)。如今十年過去了，中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究工作取得了哪些成效？相較于之前的規(guī)定，此次《辦法》有何亮點(diǎn)？如何在實(shí)踐中處理好問責(zé)與容錯的關(guān)系？如何在改革浪潮中有效防止國有資產(chǎn)流失？本期監(jiān)督沙龍關(guān)注中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究工作，圍繞相關(guān)話題展開探討。

央企緣何淪為腐敗的“重災(zāi)區(qū)”？

主持人：自2008年國資委出臺《中央企業(yè)資產(chǎn)損失責(zé)任追究暫行辦法》，推動中央企業(yè)逐步開展資產(chǎn)損失責(zé)任追究工作以來，“嚴(yán)格責(zé)任追究”成為央企的一項(xiàng)重要改革任務(wù)，2016年國辦印發(fā)《關(guān)于建立國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究制度的意見》，對國有企業(yè)責(zé)任追究范圍、損失認(rèn)定、責(zé)任認(rèn)定、追究處理、組織實(shí)施等作出了框架性規(guī)定。如今十年過去了，中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究工作取得了哪些成效？

謝獲寶：按照《中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究實(shí)施辦法（試行）》第三條的規(guī)定，違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究是指中央企業(yè)經(jīng)營管理有關(guān)人員違反規(guī)定，未履行或未正確履行職責(zé)，在經(jīng)營投資中造成國有資產(chǎn)損失或其他嚴(yán)重不良后果，經(jīng)調(diào)查核實(shí)和責(zé)任認(rèn)定，對相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行處理的工作。

從政策和實(shí)踐層面看，2016年中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》第二條中關(guān)于堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)黨的建設(shè)，全面從嚴(yán)治黨方面明確要求“有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)，失責(zé)必追究”，習(xí)近平總書記也在一系列重要講話中就健全問責(zé)機(jī)制、強(qiáng)化問責(zé)效果反復(fù)強(qiáng)調(diào)有權(quán)就有責(zé)，權(quán)責(zé)要對等；有責(zé)必問，問責(zé)必嚴(yán)。一以貫之的是，2016年國務(wù)院辦公廳發(fā)布 《關(guān)于建立國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究制度的意見》，2018年國務(wù)院國資委發(fā)布 《中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究實(shí)施辦法（試行）》，從框架和具體細(xì)節(jié)上對中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究的范圍、標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任認(rèn)定、追究處理、職責(zé)和工作程序等作出規(guī)定，這是在國有企業(yè)改革和國有資產(chǎn)管理領(lǐng)域具體落實(shí) 《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》和習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想的有效實(shí)踐，2016年出臺的《意見》和2018年推出的《辦法》對規(guī)范國有企業(yè)經(jīng)營投資行為、遏制國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資活動具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

從理論層面看，企業(yè)是一系列與企業(yè)相關(guān)的利害關(guān)系人契約關(guān)系的總和，其中最重要的契約關(guān)系之一就是企業(yè)出資人和企業(yè)經(jīng)營管理者之間的委托代理關(guān)系。中央企業(yè)關(guān)鍵崗位的經(jīng)營管理人員一旦接受自己的工作崗位，中央企業(yè)出資人及代表出資人的機(jī)構(gòu)就與經(jīng)營管理人員之間建立了明確的委托受托責(zé)任關(guān)系，出資人及其代表就擁有了評價(jià)經(jīng)營管理人員履行受托責(zé)任狀況、糾正和追責(zé)經(jīng)營管理人員違規(guī)經(jīng)營投資行為的權(quán)利，以維護(hù)國有資產(chǎn)的安全，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值，2016年出臺的《意見》和2018年推出的《辦法》對規(guī)范國有企業(yè)經(jīng)營投資行為、遏制國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資活動同樣具有重要理論價(jià)值。

自2008年國資委出臺 《中央企業(yè)資產(chǎn)損失責(zé)任追究暫行辦法》，到2016年國辦印發(fā) 《關(guān)于建立國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究制度的意見》，再到2018年國務(wù)院國資委推出 《中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究實(shí)施辦法（試行）》，十年時(shí)間，中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究工作取得重要成效。

第一，根據(jù)中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站發(fā)布的數(shù)據(jù)，2018年1月1日以來，倒在國企關(guān)鍵崗位上的省管干部就多達(dá)30余名；對國泰安數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)進(jìn)行手工整理后，央企、其他國企和非國企2008-2017年高管受處罰次數(shù)如圖1所示，數(shù)據(jù)顯示央企和國企經(jīng)過2008年開始的明確追責(zé)工作，高管受處罰次數(shù)連年大幅上升后，2016年和2017年開始下降，盡管導(dǎo)致央企和國企高管受處罰次數(shù)下降的原因很多，但是明確對違規(guī)經(jīng)營投資行為進(jìn)行追責(zé)發(fā)揮了積極作用，追責(zé)機(jī)制的實(shí)施取得重要工作成效。違規(guī)經(jīng)營投資追責(zé)工作上路十年，效果顯著，未來仍將砥礪前行，為國有企業(yè)的健康發(fā)展保駕護(hù)航。

第二，違規(guī)經(jīng)營追責(zé)機(jī)制的實(shí)施，投資負(fù)面清單的明確，有效控制了國有資本投向，遏制了國有企業(yè)，尤其是央企的亂投資行為，促進(jìn)了國有資本更多投向關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域。根據(jù)國泰安數(shù)據(jù)庫中的數(shù)據(jù) ，2008 年 和2017年央企主要財(cái)務(wù)指標(biāo)如表1和表 2所示。數(shù)據(jù)顯示，盡管央企的經(jīng)營效率和效果尚需改善，但是從 2008年到2017年，央企平均總資產(chǎn)、凈資產(chǎn)、營業(yè)收入和凈利潤規(guī)模都實(shí)現(xiàn)了大幅度增長，平均總資產(chǎn)報(bào)酬率、凈資產(chǎn)收益率和營業(yè)收入利潤率都實(shí)現(xiàn)了大幅度提升，資產(chǎn)負(fù)債率得到有效控制。國有經(jīng)濟(jì)的活力、控制力、影響力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力不斷增強(qiáng)。違規(guī)經(jīng)營投資追責(zé)制度對保護(hù)國有資產(chǎn)的安全、實(shí)現(xiàn)國有資本的保值增值發(fā)揮了重要作用。

第三，違規(guī)經(jīng)營管理追責(zé)制度對國有企業(yè)，尤其是央企公司治理水平的提升有著重要貢獻(xiàn)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，中央企業(yè)子企業(yè)公司制改制面超過90%，混合所有制企業(yè)戶數(shù)占比近70%，除少數(shù)企業(yè)外，大部分央企建立了規(guī)范的董事會制度，央企規(guī)范運(yùn)作、合規(guī)經(jīng)營、防范風(fēng)險(xiǎn)的水平都達(dá)到新的高度。

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以下圖表由謝獲寶老師整理提供。

圖1 2008-2017年企業(yè)髙管受處罰次數(shù)

表1 2008年央企主要財(cái)務(wù)指標(biāo)統(tǒng)計(jì)表

表2 2017年央企主要財(cái)務(wù)指標(biāo)統(tǒng)計(jì)表

第四，違規(guī)經(jīng)營投資追責(zé)制度，既保護(hù)了有經(jīng)營能力、有責(zé)任心、有進(jìn)取心的央企和國企經(jīng)營者，又淘汰了有違規(guī)經(jīng)營投資行為、沒有擔(dān)當(dāng)精神、不思進(jìn)取的經(jīng)營者，處罰了有違法違規(guī)行為的經(jīng)營者。通過違規(guī)經(jīng)營投資追責(zé)制度，篩選和培育了一大批優(yōu)秀的央企和國企經(jīng)營者，為央企、國企做大做強(qiáng)培育了優(yōu)秀的企業(yè)經(jīng)營團(tuán)隊(duì)。

唐大鵬：新時(shí)代下，黨和國家高度重視國有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作，以國家審計(jì)作為外部監(jiān)督力量，以內(nèi)部控制作為內(nèi)部管理抓手，中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究工作成效得到極大增強(qiáng)。另外，黨的十九屆三中全會提出將國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會的國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)職責(zé)劃入審計(jì)署，避免了重復(fù)檢查和監(jiān)督盲區(qū)，增強(qiáng)了監(jiān)督效能。具體工作成效如下：

第一，經(jīng)營投資規(guī)范要求逐步完善?！吨腥A人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》于2008年10月通過，從法律角度規(guī)定了企業(yè)經(jīng)營管理人員的法律責(zé)任，是國有資產(chǎn)管理法治建設(shè)的重要里程碑；2015年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，提出了嚴(yán)格追究國有資產(chǎn)流失責(zé)任的具體方式；同年，國務(wù)院出臺 《關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》，進(jìn)一步明確了國有資產(chǎn)監(jiān)管重點(diǎn)；2017年國資委出臺《中央企業(yè)投資監(jiān)督管理辦法》和《中央企業(yè)境外投資監(jiān)督管理辦法》，從事前、事中、事后的角度對投資監(jiān)管體系進(jìn)行了建設(shè)。

第二，國有企業(yè)責(zé)任追究證據(jù)根基逐步加深。國家審計(jì)逐步成為違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究工作的證據(jù)基礎(chǔ)。2016年，審計(jì)署共審計(jì)了20戶中央企業(yè)，與以前年度每年審計(jì)10戶左右相對比，顯著增強(qiáng)了審計(jì)覆蓋力度，中央企業(yè)在國資委的督辦下共追責(zé)309人，對其進(jìn)行了處理處分。2017年，審計(jì)署再次擴(kuò)大審計(jì)范圍，共審計(jì)35戶中央企業(yè)，在審計(jì)時(shí)重點(diǎn)關(guān)注國有資產(chǎn)損失、損失風(fēng)險(xiǎn)或閑置問題，國資委在2017年底也專門發(fā)出通知，敦促中央企業(yè)努力實(shí)現(xiàn) “整改全覆蓋、問題零容忍”。

第三，經(jīng)營管理內(nèi)部控制日益完善。完善內(nèi)部控制建設(shè)成為中央企業(yè)避免企業(yè)經(jīng)營管理有關(guān)人員進(jìn)行違規(guī)經(jīng)營投資的重要方式之一。2012年國資委發(fā)布《關(guān)于加快構(gòu)建中央企業(yè)內(nèi)部控制體系有關(guān)事項(xiàng)的通知》，進(jìn)一步推動了中央企業(yè)按照財(cái)政部等五部委印發(fā)的 《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》和配套指引進(jìn)行內(nèi)部控制建設(shè)與實(shí)施工作。目前，部分中央企業(yè)已將業(yè)務(wù)流程和控制措施固化到信息系統(tǒng)，增強(qiáng)了企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營投資決策、執(zhí)行和監(jiān)督的效能效果。

李升：2008年國資委出臺的《中央企業(yè)資產(chǎn)損失責(zé)任追究暫行辦法》，對中央企業(yè)在企業(yè)采購產(chǎn)品、服務(wù)；銷售產(chǎn)品或提供服務(wù)；資金管理和使用；投資決策和投資管理；從事股票、期貨、外匯以及金融衍生工作等投資業(yè)務(wù)；從事保證、抵押、質(zhì)押等擔(dān)?；顒樱毁Y產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、收購和改組改制；對房屋建筑物、機(jī)器設(shè)備、運(yùn)輸設(shè)備、原材料、在產(chǎn)品、產(chǎn)成品等實(shí)物資產(chǎn)保管不當(dāng)、維護(hù)不善造成非正常毀損、報(bào)廢或者丟失、被盜等；未按照會計(jì)制度及會計(jì)準(zhǔn)則規(guī)定核算或披露已發(fā)生的資產(chǎn)損失而導(dǎo)致企業(yè)嚴(yán)重賬實(shí)不符、會計(jì)信息失真等資產(chǎn)損失情形，進(jìn)行了前所未有的范圍和責(zé)任界定以及行之有效的監(jiān)督管理，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。該《辦法》對于規(guī)范資產(chǎn)損失認(rèn)定、資產(chǎn)損失責(zé)任追究、責(zé)任劃分、責(zé)任處罰等工作，進(jìn)行了一系列的探索和實(shí)踐，可以說，過去的改革，適應(yīng)了當(dāng)時(shí)的改革需要，對于加強(qiáng)中央企業(yè)資產(chǎn)流失的管理和監(jiān)督，起到了很好的規(guī)范作用和約束作用。

胡春艷：黨的十八大以來，中央企業(yè)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作深入推進(jìn)，震懾效應(yīng)已得到初步顯現(xiàn)。十八大以來至今年7月，中央紀(jì)委和央企各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)共受理信訪舉報(bào)190099件 （次），立案28399件，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分39612人，移送司法機(jī)關(guān)處理1101人，由此可見我國央企問責(zé)力度之大，強(qiáng)有力地遏制了腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。同時(shí)，我國出臺《中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究實(shí)施辦法 （試行）》，是對責(zé)任追究制度進(jìn)一步的完善和細(xì)化，真正實(shí)現(xiàn)中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究的可操作化，這對中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究提供了有力的指導(dǎo)。

宋京津：央企素有 “共和國長子”之稱，然而近年來卻因長期虧損、官員貪腐、財(cái)務(wù)造假等備受詬病。國資委為加強(qiáng)國資監(jiān)管，自2008年起，出臺了一系列相關(guān)規(guī)范。十年時(shí)間，央企違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究工作取得了顯著成效，主要表現(xiàn)在以下方面：

一是厘清了國有資產(chǎn)出資人的監(jiān)管邊界。十八屆三中全會提出，要完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主，加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理。國資委作為國務(wù)院直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)，專司國有資產(chǎn)監(jiān)管，從制度層面消除了國資監(jiān)管存在的“越位、缺位、錯位”問題。同時(shí)，以管資本為主的監(jiān)管模式，給予了企業(yè)更多的經(jīng)營自主權(quán)，使監(jiān)管者、出資人代表和企業(yè)之間的職責(zé)分工更加明確，從而有利于政企分開、政資分開。

二是發(fā)揮了責(zé)任追究的警示和震懾作用。“動員千遍，不如問責(zé)一次?！眹Y委在查處中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資案件中，充分發(fā)揮了責(zé)任追究的警示和震懾作用。規(guī)范有序的責(zé)任追究工作的開展，促使國企管理層不斷提高經(jīng)營投資責(zé)任意識。

三是促進(jìn)了現(xiàn)代企業(yè)制度的建立健全。國有企業(yè)普遍存在著國有股“一股獨(dú)大”、股權(quán)結(jié)構(gòu)不合理、法人治理結(jié)構(gòu)不完善、內(nèi)部人控制等問題。董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層的制衡機(jī)制尚未完全建立，企業(yè)內(nèi)部勞動、人事及分配制度有待繼續(xù)完善。隨著國資監(jiān)管的不斷深化，國企法人治理結(jié)構(gòu)逐步完善，董監(jiān)高各司其職、有效制衡的機(jī)制逐步建立起來，經(jīng)營管理逐步完善。

四是推動了國有資本的有序流動。通過嚴(yán)肅問責(zé)，推動企業(yè)建立健全權(quán)責(zé)清晰、約束有效的經(jīng)營投資責(zé)任體系，倒逼管理層不斷提高經(jīng)營投資責(zé)任意識，自覺履行受托責(zé)任，既提高了監(jiān)管效率，又優(yōu)化了國有資本運(yùn)營和配置效率，從根本上防止國有資產(chǎn)流失。

主持人：近年來，央企負(fù)責(zé)人失職瀆職、違規(guī)經(jīng)營投資決策導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失案件頻頻出現(xiàn)，央企淪為腐敗的“重災(zāi)區(qū)”。原因何在？

謝獲寶：盡管央企治理水平大幅度提升，違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究制度取得重要成效，但是，央企負(fù)責(zé)人失職瀆職、違規(guī)經(jīng)營投資決策導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失案件還是頻頻發(fā)生，央企仍是腐敗的“重災(zāi)區(qū)”，這既有央企負(fù)責(zé)人和其他經(jīng)營管理人員的主觀因素，也有央企管理復(fù)雜性等客觀因素，主要原因是：

第一，法律和形式上央企和國企的出資者身份是明確的，但是實(shí)踐中國有企業(yè)出資者身份實(shí)質(zhì)上缺位問題仍然突出。無論央企、國企實(shí)行的是執(zhí)行董事長制度還是非執(zhí)行董事長制度，真正的出資人權(quán)益和現(xiàn)實(shí)中代表出資人權(quán)益的機(jī)構(gòu)或個(gè)人表達(dá)的權(quán)利和利益沒有很好地實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性統(tǒng)一，在經(jīng)營投資決策權(quán)和剩余索取權(quán)的配置上沒有達(dá)成權(quán)責(zé)利的一致，使得對央企負(fù)責(zé)人經(jīng)營投資行為的監(jiān)督時(shí)常處于“真空”狀態(tài)，誘致央企負(fù)責(zé)人失職瀆職、形成違規(guī)經(jīng)營投資行為。

第二，對追責(zé)機(jī)構(gòu)和個(gè)人再追責(zé)的機(jī)制沒有有效形成，加上信息不對稱現(xiàn)象的普遍存在，雖然央企的股東大會、董事會、監(jiān)事會、黨委會、職工大會等內(nèi)部治理和監(jiān)督在法律和制度層面做得不錯，但是，在實(shí)施層面沒有全面落實(shí)，使得表面有效的治理機(jī)制處于空轉(zhuǎn)狀態(tài)，央企負(fù)責(zé)人和其他經(jīng)營管理人員在經(jīng)營決策中的激勵和約束機(jī)制失效。

第三，央企經(jīng)常處于預(yù)算軟約束環(huán)境中，而且信息透明度不足，使得部分央企擁有過多資源，央企負(fù)責(zé)人權(quán)力過大，外部監(jiān)督不力，加上部分經(jīng)營管理者存在僥幸心理，違規(guī)經(jīng)營投資行為和國有資產(chǎn)流失事項(xiàng)就會發(fā)生。

第四，客觀上，央企的規(guī)模普遍較大，子公司很多，經(jīng)營范圍廣泛，管理層級過多，管理層面過寬，管理活動復(fù)雜，在風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制和內(nèi)部控制制度不完善的情形下，違規(guī)經(jīng)營投資決策行為就會多發(fā)。

胡春艷：央企腐敗原因可從權(quán)力結(jié)構(gòu)、權(quán)力監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制三方面來分析。首先，在權(quán)力結(jié)構(gòu)方面，國企組織設(shè)計(jì)采取條塊管理，從人事任命到紀(jì)檢監(jiān)督，都是以內(nèi)部管理為主，由此導(dǎo)致選人程序不規(guī)范，存在“小圈子”“近親繁殖”“帶病提拔”或“帶病上崗”等內(nèi)部人控制現(xiàn)象。其次，在權(quán)力監(jiān)督方面，一是國企中嚴(yán)重的“一把手”控制現(xiàn)象，使得內(nèi)部監(jiān)管形同虛設(shè)，重大決策失誤頻發(fā)；二是外部董事被“架空”，雖然央企引入直接對國資委負(fù)責(zé)、相對獨(dú)立的外部董事，從而對央企的內(nèi)部人控制實(shí)施監(jiān)督和制衡，但并沒有取得理想的成效，外部董事如果在某些方面持反對意見，有可能被視為“刺頭”，甚至“被剔除出董事會”。最后，在問責(zé)機(jī)制上，央企高管的問責(zé)制度嚴(yán)重缺失，國有企業(yè)經(jīng)營投資出現(xiàn)巨額虧損，國企高管以退休、調(diào)離形式一走了之，這種權(quán)責(zé)不對等的局面，才是導(dǎo)致決策輕率、失誤頻頻發(fā)生的原因所在。

宋京津：國有企業(yè)特別是央企，掌握著最重要的經(jīng)濟(jì)資源，關(guān)系著國計(jì)民生，是黨和國家事業(yè)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)。但長期以來，一些央企負(fù)責(zé)人失職瀆職、違規(guī)經(jīng)營，導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失案件頻出。主要原因在于：

一是國有資產(chǎn)所有者“虛化”。雖然我國是生產(chǎn)資料公有制的社會主義國家，法律上也明確規(guī)定了國有資產(chǎn)的所有者是全國人民，但卻不能體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行當(dāng)中。無論國企創(chuàng)造多少利潤，都和老百姓沒有關(guān)系，而少部分人（內(nèi)部人）成了既得利益者。為了爭奪更多利益或維護(hù)既得利益，一些國企的管理層沒有把精力放在經(jīng)營上，而是放在了爭權(quán)奪利上，就算把企業(yè)毀掉也在所不惜。

二是科學(xué)決策體系仍未建立起來。經(jīng)營活動，實(shí)際上就是通過各種投融資安排，合理配置企業(yè)資源，使得企業(yè)得以有效運(yùn)營。因此，科學(xué)的決策體系或程序至關(guān)重要。在現(xiàn)代管理制度缺失的企業(yè)中，股東大會、董事會、經(jīng)理層的制衡機(jī)制并未真正起作用，決策程序流于形式。一些國企管理層打著國有資產(chǎn)“管理者”“保護(hù)者”的旗號，侵吞國有資產(chǎn)更加方便，更加猖狂。

三是缺乏常態(tài)化、可操作的追責(zé)問責(zé)機(jī)制。對于央企責(zé)任人追責(zé)問責(zé)雖有相關(guān)規(guī)范，但由于缺乏可操作性，存在懲處力度不夠、威懾力不足、落實(shí)不到位等問題。一些人熱衷于搞項(xiàng)目，其目的并非提高企業(yè)競爭實(shí)力，而是想從中 “撈油水”。等巨額撥款到手后，大部分則被其以各種方式中飽私囊。

四是相關(guān)信息披露不透明。國有資產(chǎn)評估、企業(yè)改制方案、清產(chǎn)核資、責(zé)任追究處理等信息未能及時(shí)披露，即便公告也語焉不詳。

唐大鵬：權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗。近年來，中央巡視組、審計(jì)署、央紀(jì)委駐國資委紀(jì)檢組、國資委巡視組、央企黨組紀(jì)檢組、央企內(nèi)審部門等監(jiān)督機(jī)構(gòu)通過巡視、巡察、審計(jì)等方式，已查處央企經(jīng)營管理人員數(shù)人，央企已淪為腐敗的“重災(zāi)區(qū)”，究其原因有以下幾點(diǎn)：

第一，中央企業(yè)行政色彩過于濃烈。從國企改革歷程來看，部分中央企業(yè)前身為國家部委，在組建和發(fā)展過程中存在著政企關(guān)系密切、“官本位”意識濃厚的情況。央企市場化程度不高，晉升制度不夠完善，存在一定灰色地帶，導(dǎo)致部分管理人員通過利益輸送的方式謀求更高職務(wù)。

第二，中央企業(yè)內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行不規(guī)范。直至2017年年底，中央企業(yè)公司制改制才基本完成，在此之前，央企大多所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)模糊不清，治理結(jié)構(gòu)不夠完善。在此情況下，若未將權(quán)力裝進(jìn)制度的籠子，則必然導(dǎo)致管理人員在國有資產(chǎn)處置、工程建設(shè)、物資采購等重點(diǎn)領(lǐng)域產(chǎn)生權(quán)力尋租現(xiàn)象。

第三，對中央企業(yè)的監(jiān)督力度不足。從審計(jì)監(jiān)督來看，傳統(tǒng)的國家審計(jì)重點(diǎn)關(guān)注財(cái)務(wù)報(bào)表審計(jì)，對失職瀆職、違規(guī)經(jīng)營投資決策等現(xiàn)象關(guān)注度較低。從公眾監(jiān)督來看，十八大以前，央企財(cái)務(wù)預(yù)算、主要財(cái)務(wù)指標(biāo)、整體運(yùn)行情況、業(yè)績考核結(jié)果等重大信息均未向公眾公開，不陽光不透明極易滋生腐敗。

李升：一是國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)由于存在著委托—代理鏈條不完整、監(jiān)督機(jī)制的搭便車問題、軟預(yù)算約束、所有權(quán)的不可分割和不可退出等特性，使得國企產(chǎn)權(quán)容易存在虛化，出資人難以有效到位，出資人“虛化”現(xiàn)象比較嚴(yán)重。國資委雖然從設(shè)立之初，就是為了解決管人、管事、管資產(chǎn)三者有機(jī)結(jié)合的問題，但是在現(xiàn)實(shí)中，往往存在諸多難題，使得“三管結(jié)合”的初衷難以有效實(shí)現(xiàn)。

二是內(nèi)部人控制問題嚴(yán)重。現(xiàn)代企業(yè)制度要求，國有企業(yè)改革要做到產(chǎn)權(quán)清晰，權(quán)責(zé)明確，政企分開，管理科學(xué)。但是要建立現(xiàn)代企業(yè)制度，政企分開，設(shè)立法人治理體系，在產(chǎn)權(quán)主體監(jiān)督不到位的前提下，有時(shí)往往會帶來國企的內(nèi)部人控制問題。而內(nèi)部人控制的問題，將可能造成負(fù)責(zé)人失職瀆職、違規(guī)經(jīng)營投資決策等嚴(yán)重后果。

三是有效的國有資產(chǎn)管理和監(jiān)督機(jī)制尚未建立健全。由于產(chǎn)權(quán)主體或代表難以有效歸位，在所有者、經(jīng)營者和職工之間未形成有效的制約機(jī)制，在國企經(jīng)營和改革過程中，經(jīng)常存在著國有資產(chǎn)流失、央企腐敗等問題。

問責(zé)與容錯并舉，規(guī)范央企違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究工作

主持人：此次《辦法》出臺，詳細(xì)規(guī)定了中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究的范圍、標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任認(rèn)定、追究處理、職責(zé)和工作程序等，強(qiáng)調(diào)嚴(yán)肅追究責(zé)任，實(shí)行重大決策終身問責(zé)。您認(rèn)為相較于之前的規(guī)定，《辦法》有哪些亮點(diǎn)？

胡春艷：2018年出臺的 《中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究實(shí)施辦法 （試行）》，是在2016年《意見》的基礎(chǔ)上，對責(zé)任追究制度進(jìn)一步的完善和細(xì)化。該《辦法》的亮點(diǎn)有三：一是責(zé)任追究制度更具可操作性，該《辦法》進(jìn)一步明確了中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究的范圍、標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任認(rèn)定、追究處理、職責(zé)和工作程序等，將中央企業(yè)經(jīng)營管理人員的終身追責(zé)落到了執(zhí)行層面。比如，明確11個(gè)方面72種追責(zé)情形，規(guī)定了一般資產(chǎn)損失、較大資產(chǎn)損失、重大資產(chǎn)損失的損失金額，細(xì)化了責(zé)任追究工作程序等等，這都對我國中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究具有直接指導(dǎo)作用。二是嚴(yán)肅問責(zé)與容錯機(jī)制并重，該《辦法》強(qiáng)調(diào)責(zé)任終身追究，國資委內(nèi)設(shè)專門責(zé)任追究機(jī)構(gòu)，建立責(zé)任追究工作報(bào)告制度，對集體責(zé)任的問責(zé)等等，都表明了對央企違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究的決心。與此同時(shí)，為了保護(hù)企業(yè)經(jīng)營管理有關(guān)人員干事創(chuàng)業(yè)的積極性，《辦法》強(qiáng)調(diào)“三個(gè)區(qū)分開來”，恰當(dāng)公正地處理相關(guān)責(zé)任人。三是對監(jiān)管者的問責(zé)，第二十七條提出了中央企業(yè)所屬子企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資時(shí)，上級企業(yè)及更高層級企業(yè)經(jīng)營管理有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，第五十二條、第五十三條強(qiáng)調(diào)國資委和中央企業(yè)未按規(guī)定組織開展責(zé)任追究工作的，會對相關(guān)人員問責(zé)，由此可見，我國在央企違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究過程中開始強(qiáng)調(diào)對監(jiān)管人和責(zé)任追究人的問責(zé)，這對促進(jìn)中央企業(yè)健康的經(jīng)營投資管理有很大的指導(dǎo)作用。

謝獲寶：2016年公布的 《意見》和2018年出臺的《辦法》與 2008年的《辦法》相比，亮點(diǎn)紛呈，主要包括：

第一，兩個(gè)《辦法》的標(biāo)題不同，2008年出臺的是《中央企業(yè)資產(chǎn)損失責(zé)任追究暫行辦法》，2018年出臺的是 《中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究實(shí)施辦法 （試行）》。從標(biāo)題就可以看出2008年的 《辦法》規(guī)定的責(zé)任追究更注重結(jié)果，著重事后追責(zé)；2018年《辦法》規(guī)定的追責(zé)是基于違規(guī)經(jīng)營投資行為導(dǎo)致的國有資產(chǎn)損失或其他嚴(yán)重不良后果，將過程和結(jié)果并重考慮實(shí)施違規(guī)經(jīng)營投資的追責(zé)制度和活動。

第二，2016年的《意見》和2018年的《辦法》明確規(guī)定了監(jiān)督和追責(zé)的重點(diǎn)領(lǐng)域。《意見》直接提出“強(qiáng)化對權(quán)力集中、資金密集、資源富集、資產(chǎn)聚集部門和崗位”的違規(guī)經(jīng)營投資追責(zé)重點(diǎn)，使得違規(guī)追責(zé)的制度和行動更具針對性和有效性。

第三，2016年的《意見》和2018年的《辦法》提出“依法合規(guī)、違規(guī)必究；分級組織、分類處理；客觀公正、責(zé)罰適當(dāng)；懲教結(jié)合、糾建并舉”的違規(guī)經(jīng)營投資追責(zé)的基本原則。明確了重大決策終身責(zé)任追究制度；按照分級管理要求和干部管理權(quán)限，組織開展責(zé)任追究工作；遵循實(shí)事求是，恰當(dāng)公正地處理相關(guān)責(zé)任人的原則；提出在追責(zé)的同時(shí)努力建立長效機(jī)制的原則。這樣既可以解決目前違規(guī)經(jīng)營投資存在的問題，更可以防范未來違規(guī)經(jīng)營投資行為的發(fā)生，體現(xiàn)了違規(guī)經(jīng)營投資追責(zé)制度建設(shè)和活動開展的主動性和積極性。

第四，2008年的《辦法》從購銷、資金管理和投資決策等10個(gè)具體方面，共規(guī)定了可能導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失需要進(jìn)行追責(zé)的53種情形；2018年的《辦法》從集團(tuán)管控、風(fēng)險(xiǎn)管理、購銷管理、工程承包建設(shè)、資金管理、轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)、轉(zhuǎn)讓上市公司股權(quán)、轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)、固定資產(chǎn)投資、投資并購、改組改制、境外經(jīng)營投資等11個(gè)方面明確了72種違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究的情形。2018年的規(guī)定針對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)際，對違規(guī)經(jīng)營投資追責(zé)制度在過程和結(jié)果結(jié)合的基礎(chǔ)上規(guī)定得更加詳細(xì)，在集團(tuán)管控、風(fēng)險(xiǎn)管理、境外經(jīng)營投資等方面對違規(guī)經(jīng)營投資進(jìn)行追責(zé)更具時(shí)代感。

第五，2016年的《意見》和2018年的《辦法》更加突出企業(yè)負(fù)責(zé)人在違規(guī)經(jīng)營投資追責(zé)中應(yīng)承擔(dān)的直接責(zé)任，這是相比2008年《辦法》規(guī)定的一大亮點(diǎn)，有利于增強(qiáng)央企負(fù)責(zé)人防范企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資行為的責(zé)任心。2016年的《意見》和2018年的《辦法》對相關(guān)責(zé)任人采取組織處理、扣減薪酬、禁入限制、紀(jì)律處分、移送司法機(jī)關(guān)等方式處理的規(guī)定也更加詳細(xì)具體，加入了誡勉等組織處理方式，明確了一般資產(chǎn)損失、較大資產(chǎn)損失和重大資產(chǎn)損失的具體金額，規(guī)定了扣減薪酬處罰的具體百分比，更加明確了從重、加重處理，從輕、減輕處理和免除處理的具體情形，明晰了受理、初步核實(shí)、分類處置、核查、處理和整改的追責(zé)工作程序，規(guī)定了國資委和中央企業(yè)按照國有資本出資關(guān)系和干部管理權(quán)限進(jìn)行追責(zé)的工作職責(zé)，使得新的《意見》和《辦法》在違規(guī)經(jīng)營投資追責(zé)實(shí)踐中更具可行性。

第六，2016年《意見》中明確規(guī)定了“懲教結(jié)合、糾建并舉”的追責(zé)工作原則。在責(zé)任追究工作的組織實(shí)施中有關(guān) “整改”條款的規(guī)定明確指出：發(fā)生資產(chǎn)損失的國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真總結(jié)吸取教訓(xùn)，落實(shí)整改措施，堵塞管理漏洞，建立健全防范損失的長效機(jī)制。在工作要求中規(guī)定：各級履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)和國有企業(yè)要做好國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究相關(guān)制度的宣傳解釋工作，凝聚社會共識，為深入開展責(zé)任追究工作營造良好氛圍；要結(jié)合對具體案例的調(diào)查處理，在適當(dāng)范圍進(jìn)行總結(jié)和通報(bào)，探索向社會公開調(diào)查處理情況，接受社會監(jiān)督，充分發(fā)揮警示教育作用。2018年《辦法》第七十三條也明確規(guī)定：中央企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照整改要求，認(rèn)真總結(jié)吸取教訓(xùn)，制定和落實(shí)整改措施，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，完善內(nèi)控體系，堵塞經(jīng)營管理漏洞，建立健全防范經(jīng)營投資風(fēng)險(xiǎn)的長效機(jī)制。這些規(guī)定充分體現(xiàn)了《意見》和新《辦法》人性化和建設(shè)性的特征。

宋京津：建立央企違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究制度，是完善國有資產(chǎn)監(jiān)管、落實(shí)國有資本保值增值責(zé)任、防止國有資產(chǎn)流失的重要制度安排。將2018年《辦法》和2008年《辦法》以及2016年《意見》進(jìn)行對比，發(fā)現(xiàn)2018年《辦法》具有以下特色：

其一，在措辭方面：在2018年《辦法》中，“風(fēng)險(xiǎn)”出現(xiàn) 16 次、“內(nèi)控”出現(xiàn) 8次、“虛假”出現(xiàn) 7次。 可見，新《辦法》出臺的真正目的，是要引導(dǎo)和樹立國有企業(yè)管理層的責(zé)任意識和風(fēng)險(xiǎn)意識，從合規(guī)性出發(fā)，促使其履行受托責(zé)任。

其二，在資產(chǎn)損失認(rèn)定方面：2008年《辦法》第十五條規(guī)定，資產(chǎn)損失根據(jù)企業(yè)實(shí)際情況，按照金額大小和影響程度劃分為一般、較大、重大和特別重大資產(chǎn)損失；《意見》將資產(chǎn)損失分為一般、較大和重大資產(chǎn)損失，但作為框架性規(guī)定，未給出定量的劃分標(biāo)準(zhǔn)；2018年 《辦法》第二十條則明確給出了數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)：中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資資產(chǎn)損失500萬元以下為一般資產(chǎn)損失，500萬元以上5000萬元以下為較大資產(chǎn)損失，5000萬元以上為重大資產(chǎn)損失。

其三，在損失責(zé)任認(rèn)定方面：2008年《辦法》第二十六條規(guī)定，企業(yè)資產(chǎn)損失責(zé)任分為直接責(zé)任、主管責(zé)任、分管領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。直接責(zé)任指的是相關(guān)人員的責(zé)任；主管責(zé)任指的是企業(yè)部門主管負(fù)責(zé)人的責(zé)任；分管領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任指的是企業(yè)分管負(fù)責(zé)人的責(zé)任；重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任指的是企業(yè)主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任?！兑庖姟泛?018年《辦法》取消了“分管領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”和“重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”這一說法，指出主管責(zé)任是指相關(guān)人員在其直接主管 （分管）工作職責(zé)范圍內(nèi)的責(zé)任；領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任是指企業(yè)主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任?？梢?，新《辦法》使得資產(chǎn)損失責(zé)任劃分更為清晰。

其四，在責(zé)任追究情形方面：新增“第十六條”，并列舉了六種境外經(jīng)營投資方面的責(zé)任追究情形。隨著我國“一帶一路”戰(zhàn)略的實(shí)施，越來越多的企業(yè)將走出國門。這一條就是嚴(yán)防央企境外投資經(jīng)營中的國有資產(chǎn)流失，不能讓走出國門的企業(yè)成為“脫韁的野馬”。

其五，在責(zé)任追究處理方面：2008年《辦法》第三十二條規(guī)定，對資產(chǎn)損失責(zé)任人的處罰包括經(jīng)濟(jì)處罰、行政處分和禁入限制。不過，第四十條又作了補(bǔ)充規(guī)定：涉嫌犯罪的，依法移送司法機(jī)關(guān)處理?！兑庖姟泛?018年《辦法》第三十一條則明確規(guī)定：對相關(guān)責(zé)任人的處理方式包括組織處理、扣減薪酬、禁入限制、紀(jì)律處分、移送國家監(jiān)察機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)等。其中，對于“禁入限制”，2008年《辦法》規(guī)定，在1至5年內(nèi)或者終身不得被企業(yè)聘用或者擔(dān)任企業(yè)負(fù)責(zé)人；《意見》和2018年《辦法》則為，5年直至終身不得擔(dān)任國有企業(yè)董監(jiān)高?？梢?，新《辦法》更為嚴(yán)厲。

與《意見》不同的是，2018年《辦法》第三十二條第一款新增了對一般資產(chǎn)損失的處罰規(guī)定。同時(shí)，新增了第三十三條對中央企業(yè)所屬子企業(yè)發(fā)生資產(chǎn)損失時(shí)如何追究中央企業(yè)有關(guān)人員責(zé)任的規(guī)定。這些細(xì)化的規(guī)定使得責(zé)任追究更加有章可循，且易于操作。

其六，在容錯方面：2018年《辦法》第四十條相比2008年《辦法》第三十六條，增加了四種容錯情形，并明確提出，對責(zé)任人在企業(yè)改革發(fā)展中所出現(xiàn)的失誤，不屬于有令不行、有禁不止、不當(dāng)謀利、主觀故意、獨(dú)斷專行等的，根據(jù)有關(guān)規(guī)定和程序予以容錯。這使得責(zé)任追究既問結(jié)果，又問動機(jī)，維護(hù)了責(zé)任人的改革創(chuàng)新積極性。

其七，在執(zhí)行期限方面：2018年《辦法》第五十九條規(guī)定，初步核實(shí)的工作一般應(yīng)于30個(gè)工作日內(nèi)完成；第六十七條規(guī)定，核查工作一般應(yīng)于6個(gè)月內(nèi)完成；第七十條規(guī)定，被處理人對處理決定有異議的，可以在處理決定送達(dá)之日起15個(gè)工作日內(nèi)，提出書面申訴（2008年《辦法》第九條的規(guī)定是30個(gè)工作日內(nèi)）；第七十二條規(guī)定，國資委和企業(yè)應(yīng)當(dāng)自受理申訴之日起30個(gè)工作日內(nèi)復(fù)核；第七十四條規(guī)定，中央企業(yè)應(yīng)在收到處理決定之日起60個(gè)工作日內(nèi)，向國資委報(bào)送整改報(bào)告及相關(guān)材料。2008年《辦法》除第九條之外再無相關(guān)規(guī)定?？梢?，新《辦法》體現(xiàn)了責(zé)任追究的效率，以及力求維護(hù)企業(yè)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的初衷。

其八，在信息披露方面：2018年《辦法》第七十六條規(guī)定，積極運(yùn)用信息化手段開展責(zé)任追究工作，推進(jìn)相關(guān)數(shù)據(jù)信息的報(bào)送、歸集、共享和綜合利用?？梢姡隆掇k法》主張運(yùn)用先進(jìn)的信息共享手段，促進(jìn)信息披露透明化、及時(shí)化。

總之，新《辦法》將合規(guī)性放在了首位，責(zé)任追究不再是說說而已，而是把責(zé)任追究工作落到了實(shí)處，可操作性較強(qiáng)。

唐大鵬：此次《辦法》與十八大以來黨中央和國務(wù)院對國有資產(chǎn)管理提出的要求相對接，形成管理要求、內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督和責(zé)任追究的有效閉環(huán)。具體亮點(diǎn)如下：

第一，細(xì)化了責(zé)任追究工作程序。2008年出臺的《辦法》在責(zé)任追究工作程序方面只明確了大致的五個(gè)步驟，而此次《辦法》對受理、初步核實(shí)、分類處置、核查、處理和整改程序進(jìn)行了具體說明。其中包括：國資委專門責(zé)任追究機(jī)構(gòu)受理問題和線索的來源、初步核實(shí)和分類處置的主要工作內(nèi)容、核查取證的具體工作措施、對處理決定有異議的解決辦法、對中央企業(yè)制定和落實(shí)整改措施提出的要求。詳細(xì)的責(zé)任追究工作程序增強(qiáng)了 《辦法》的實(shí)操性，有利于促進(jìn)其落地實(shí)施。

第二，在責(zé)任追究范圍和責(zé)任認(rèn)定部分新增了集團(tuán)管控方面的詳細(xì)說明。2015年8月中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》中指出，“集團(tuán)公司要依法依規(guī)、盡職盡責(zé)加強(qiáng)對子企業(yè)的管理和監(jiān)督。”同年10月，國務(wù)院出臺《關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》，明確指出，“加強(qiáng)對企業(yè)集團(tuán)的整體監(jiān)管，將延伸到子企業(yè)的管理事項(xiàng)原則上歸位于一級企業(yè)，由一級企業(yè)依法依規(guī)決策。”此次《辦法》明確了集團(tuán)管控方面的五類責(zé)任追究情形，在責(zé)任認(rèn)定部分列示了中央企業(yè)所屬子企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資時(shí)，上一級企業(yè)有關(guān)人員和更高層級企業(yè)有關(guān)人員承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的具體情形，與黨中央和國務(wù)院對于集團(tuán)內(nèi)部管理的要求緊密銜接。

第三，在責(zé)任追究范圍部分新增了風(fēng)險(xiǎn)管理方面的詳細(xì)說明。2012年，國資委發(fā)布《關(guān)于加快構(gòu)建中央企業(yè)內(nèi)部控制體系有關(guān)事項(xiàng)的通知》，敦促各中央企業(yè)高度重視風(fēng)險(xiǎn)管理與內(nèi)部控制相關(guān)工作。此次《辦法》明確了內(nèi)部控制建設(shè)與執(zhí)行不到位、規(guī)章制度和決策未進(jìn)行法律審核等情形的責(zé)任追究要求，有利于提高央企對內(nèi)部控制與風(fēng)險(xiǎn)管理的重視程度。

第四，在責(zé)任追究范圍部分新增了境外經(jīng)營投資方面的詳細(xì)說明。中央企業(yè)是“一帶一路”戰(zhàn)略的重要力量，也承擔(dān)著國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任。此次 《辦法》與2017年國資委出臺的 《中央企業(yè)境外投資監(jiān)督管理辦法》直接匹配，從責(zé)任追究的角度強(qiáng)調(diào)了中央企業(yè)加強(qiáng)境外投資管理、提高境外投資風(fēng)險(xiǎn)防控能力的重要性。

李升：隨著國有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的不斷集團(tuán)化、復(fù)雜化，國企改革也從資產(chǎn)管理逐步轉(zhuǎn)向資本管理階段，原有的圍繞國有資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)進(jìn)行的資產(chǎn)損失責(zé)任追究辦法，已經(jīng)不能完全覆蓋新時(shí)代下國有資本管理的需要，因此針對資產(chǎn)損失責(zé)任追究的原有辦法，也就變得不合時(shí)宜。國有資產(chǎn)管理體制，從出資人到國企的兩層次管理體制模式，隨著國企實(shí)踐的發(fā)展和改革的需要，轉(zhuǎn)變?yōu)閺某鲑Y人到國資經(jīng)營授權(quán)管理公司到國企的三層次管理體制，而原來的資產(chǎn)損失認(rèn)定的范圍和辦法等，已經(jīng)不適合新形勢，需要進(jìn)行改革。新《辦法》的出臺，是新時(shí)代下對國有企業(yè)資產(chǎn)管理監(jiān)督工作的又一次全面深化改革的重大措施。

新《辦法》詳細(xì)規(guī)定了中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究的有關(guān)范圍、標(biāo)準(zhǔn)、處理方式、職責(zé)和程序等，為有效開展責(zé)任追究工作提供了基本框架和可操作性思路，有利于形成和完善符合中央企業(yè)層面的，體現(xiàn)嚴(yán)格問責(zé)、完善機(jī)制要求的，構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、約束有效的經(jīng)營投資責(zé)任體系，有利于全面推進(jìn)依法治企，健全協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的法人治理結(jié)構(gòu)，提高國有資本效率、增強(qiáng)國有企業(yè)活力、防止國有資產(chǎn)流失，實(shí)現(xiàn)國有資本保值增值。

主持人：《辦法》提出，國資委和中央企業(yè)原則上按照國有資本出資關(guān)系和干部管理權(quán)限，界定責(zé)任追究工作職責(zé)。并明確，違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任包括直接責(zé)任、主管責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，根據(jù)資產(chǎn)損失程度、問題性質(zhì)等，對相關(guān)責(zé)任人采取組織處理、扣減薪酬、禁入限制、紀(jì)律處分、移送國家監(jiān)察機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)等方式進(jìn)行責(zé)任追究處理。有了頂層設(shè)計(jì)，您認(rèn)為實(shí)施過程中可能會遇到哪些困難？如何克服推進(jìn)？

謝獲寶：盡管新《辦法》在違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究規(guī)定上取得巨大進(jìn)步，具有較強(qiáng)的可操作性，但是在具體實(shí)施過程中仍然會碰到困難，具體表現(xiàn)為：

第一，根據(jù)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究的規(guī)定，追責(zé)是以經(jīng)營管理者“未履行或未正確履行職責(zé)，在經(jīng)營投資中造成國有資產(chǎn)損失或其他嚴(yán)重不良后果”為條件的，未履行職責(zé)是指未在規(guī)定期限內(nèi)或正當(dāng)合理期限內(nèi)行使職權(quán)、承擔(dān)責(zé)任，主要包括不作為、拒絕履行職責(zé)、拖延履行職責(zé)等；未正確履行職責(zé)，是指未按規(guī)定以及崗位職責(zé)要求，不適當(dāng)或不完全行使職權(quán)、承擔(dān)責(zé)任，主要包括未按程序行使職權(quán)、超越職權(quán)、濫用職權(quán)等。然而，在實(shí)踐中由于經(jīng)營管理者存在機(jī)會主義動機(jī)和行為，形式上履行和正確履行職責(zé)與實(shí)質(zhì)上應(yīng)有的決策和行動不一定一致，使得是否應(yīng)該追責(zé)難以判定。

第二，違規(guī)經(jīng)營投資行為的后果經(jīng)常具有滯后性特點(diǎn)，盡管新《辦法》關(guān)注到這一問題，并對追責(zé)的影響相應(yīng)作出規(guī)定，但是，很多情形下滯后時(shí)間可能較長，使得實(shí)踐中追責(zé)追溯活動不好實(shí)施。

第三，央企中不少違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任表現(xiàn)為集體責(zé)任，在實(shí)踐中直接責(zé)任、主管責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任不好區(qū)分，集體責(zé)任和個(gè)人責(zé)任不好區(qū)分，使得追責(zé)責(zé)任承擔(dān)和導(dǎo)致責(zé)任發(fā)生的行為不相匹配，影響追責(zé)效果。

第四，一般而言，央企規(guī)模較大，子公司多，組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜，經(jīng)營范圍廣泛，容易導(dǎo)致企業(yè)利益相關(guān)方之間的信息不對稱，這樣會影響違規(guī)經(jīng)營責(zé)任的暴露和認(rèn)定，進(jìn)而影響追責(zé)的及時(shí)性和有效性。

建議國資委和央企采取以下措施，推進(jìn)違規(guī)經(jīng)營投資行為的追責(zé)工作：每個(gè)央企要認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會《意見》和《辦法》的精神和具體規(guī)定，結(jié)合企業(yè)自身特點(diǎn)，制定更加明確的企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資追責(zé)的工作規(guī)范，強(qiáng)化違規(guī)經(jīng)營投資行為的識別能力，優(yōu)化違規(guī)經(jīng)營投資行為的報(bào)告機(jī)制；加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范和內(nèi)部控制制度建設(shè)，并落實(shí)到日常經(jīng)營投資活動中，減少和控制違規(guī)經(jīng)營投資行為的發(fā)生；加強(qiáng)央企的信息化建設(shè)，提升信息化水平，將追責(zé)中責(zé)任認(rèn)定建立在有據(jù)可循的基礎(chǔ)上；將事前防范、事中控制、事后追責(zé)結(jié)合起來，提高追責(zé)工作成效；將短期追責(zé)、長期追責(zé)和終身追責(zé)形成一個(gè)有機(jī)而完整的體系，讓違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任無處可避；加大對企業(yè)負(fù)責(zé)人在違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任中承擔(dān)的直接責(zé)任的追責(zé)力度，促進(jìn)企業(yè)從上到下主動建設(shè)違規(guī)經(jīng)營投資行為的防范體系，實(shí)現(xiàn)防范和追責(zé)共舉，以防范為主的違規(guī)經(jīng)營投資追責(zé)工作機(jī)制。

胡春艷：有了頂層設(shè)計(jì)，在實(shí)施過程中仍然會碰到一些困難，如監(jiān)督難以到位、監(jiān)督與問責(zé)力度層層衰減、嚴(yán)厲問責(zé)和容錯的力度難以掌控、主管責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任難以區(qū)分等問題。首先，《辦法》中責(zé)任追究范圍11個(gè)方面72種追責(zé)情形，覆蓋面過廣，監(jiān)督成本高、難度大，因此建議各個(gè)部門協(xié)同監(jiān)督，形成一個(gè)從發(fā)現(xiàn)問題、處理問題、責(zé)任審查到責(zé)任追究的監(jiān)督閉環(huán)，有效增強(qiáng)各個(gè)監(jiān)督環(huán)節(jié)間紐帶聯(lián)系和責(zé)任銜接，抓住每一只蒼蠅和老虎，防止國有資產(chǎn)流失。其次，當(dāng)前一些二級以下企業(yè)對抓正風(fēng)反腐認(rèn)識上還有差距，問責(zé)仍存在“上熱中溫下冷”、層層衰減的現(xiàn)象，因此建議加強(qiáng)中央巡視力度，鼓勵社會各界監(jiān)督。再次，在問責(zé)和容錯的力度掌控上，建議區(qū)分錯誤類型時(shí)，通過調(diào)查相關(guān)責(zé)任人的過往經(jīng)歷和背景，在充分調(diào)查論證的基礎(chǔ)上，嚴(yán)厲問責(zé)主觀故意、獨(dú)斷專行的投資經(jīng)營管理人，對創(chuàng)新者、大膽改革者、銳意進(jìn)取者予以從輕處置。最后，對于主管責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任難以區(qū)分的問題，建議完善法律制度，做到公正定責(zé)。

宋京津：一是合規(guī)和效率。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，資本市場的日益成熟，合規(guī)性問題越來越重要。因此，《辦法》把合規(guī)性放在了首位。然而，真正到了問責(zé)時(shí)，利益相關(guān)者將質(zhì)疑企業(yè)管理團(tuán)隊(duì)，難免會影響到企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動，對企業(yè)經(jīng)營投資效率產(chǎn)生不利影響。因此，相關(guān)監(jiān)管部門需要注意的是，在問責(zé)過程中，要講究方式方法，不能影響企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動。不能因國資監(jiān)管而貽誤企業(yè)投資機(jī)會，降低企業(yè)經(jīng)營效率。

二是“一帶一路”戰(zhàn)略與規(guī)范投資行為。在2015年3月舉行的中國境外中資企業(yè)年會上，國家發(fā)改委原副主任朱之鑫表示，未來十年，中國新增對外直接投資將達(dá)到1.5萬億元，承載基建、能源等國家戰(zhàn)略的中企無疑是投資落地的主力軍。在此戰(zhàn)略背景下，可能會出現(xiàn)兩種極端情形：一種情形是，企業(yè)負(fù)主管責(zé)任或領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的責(zé)任人，本希望進(jìn)行正常的境外投資，而負(fù)直接責(zé)任的相關(guān)人員可能會出現(xiàn)“逆向選擇”，其投資結(jié)果和預(yù)期大相徑庭。另一種情形是，企業(yè)負(fù)主管責(zé)任或領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的責(zé)任人出現(xiàn)“道德風(fēng)險(xiǎn)”，負(fù)直接責(zé)任的相關(guān)人員迫于壓力，進(jìn)行違規(guī)境外投資。因此，在問責(zé)過程中，要區(qū)分不同的情形區(qū)別對待，而不能只看損失金額和問題性質(zhì)。

三是資產(chǎn)損失的認(rèn)定。如前所述，《辦法》第二十條規(guī)定：央企違規(guī)經(jīng)營投資資產(chǎn)損失500萬元以下為一般資產(chǎn)損失，500-5000萬元為較大資產(chǎn)損失，5000萬元以上為重大資產(chǎn)損失。在執(zhí)行問責(zé)過程中，就可能會出現(xiàn)資產(chǎn)損失499萬元、4999萬元等數(shù)字。因?yàn)橘Y產(chǎn)損失（包括或有損失）的界定，要以公允價(jià)值計(jì)量。而公允價(jià)值有三個(gè)級次，特別是不可觀察輸入值是估計(jì)的，如何認(rèn)定、認(rèn)定多少？所以，除500萬元、5000萬元的“明線”，還要考慮違規(guī)動機(jī)、問題性質(zhì)及造成的影響等。

李升：在實(shí)際實(shí)施過程中，還將會遇到相關(guān)的困難，如在操作層面，違規(guī)的界定前提是合規(guī)，因此什么是合規(guī)和違規(guī)之間的界限，需要首先清晰明確。具體來說，如在資本市場或產(chǎn)權(quán)交易市場、資產(chǎn)評估技術(shù)等不夠成熟完善的情況下，如何界定市場交易中的公允價(jià)格；如何在有效監(jiān)督的同時(shí)，建立有效的激勵機(jī)制，充分激發(fā)管理者的積極性；在公司治理體系中，如何有效避免內(nèi)部人控制問題等。因此，問題的解決，需要首先界定問題的性質(zhì)，分類管理，分類施策。比如操作層面問題的解決，需要在操作層面尋找答案，通過設(shè)立相關(guān)業(yè)務(wù)或交易的預(yù)警體系、評估機(jī)制等，進(jìn)行完善。

唐大鵬：實(shí)施過程中可能會由于責(zé)任追究處理方式的標(biāo)準(zhǔn)不夠清晰，導(dǎo)致責(zé)任追究處理方式選擇不當(dāng)?shù)那闆r出現(xiàn)?！掇k法》提出，對相關(guān)責(zé)任人的處理方式包括“組織處理、扣減薪酬、禁入限制、紀(jì)律處分、移送國家監(jiān)察機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)等”?！掇k法》明確了涉嫌違紀(jì)或職務(wù)違法時(shí)移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)進(jìn)行紀(jì)律處分、涉嫌犯罪時(shí)移送國家監(jiān)察機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)查處。但對于其他處理方式，在發(fā)生不同程度資產(chǎn)損失時(shí)，《辦法》所規(guī)定的“組織處理”方式選擇仍不夠明確，“扣減薪酬”的比例也僅有范圍界定。

建議細(xì)化“組織處理”和“扣減薪酬”的標(biāo)準(zhǔn)，明確不同人員由于不同事項(xiàng)所導(dǎo)致不同金額程度資產(chǎn)損失時(shí)所應(yīng)受到的責(zé)任追究處理方式。每一家中央企業(yè)可根據(jù)自身具體情況，在制定本企業(yè)責(zé)任追究相關(guān)制度規(guī)定時(shí)，將標(biāo)準(zhǔn)固化到制度中去。

主持人：嚴(yán)肅問責(zé)不是給企業(yè)加鐐銬，為保護(hù)廣大經(jīng)營管理人員開展正常生產(chǎn)經(jīng)營活動的積極性，《辦法》明確建立有關(guān)容錯機(jī)制。一是明確貫徹落實(shí)“三個(gè)區(qū)分開來”重要要求，把違規(guī)經(jīng)營投資和正常生產(chǎn)經(jīng)營區(qū)分開來；二是借鑒紀(jì)律處分、刑事處罰等關(guān)于從輕、減輕或免除處理的有關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步明確“從輕或減輕處理”的7種情形和“免除處理”的有關(guān)內(nèi)容。您認(rèn)為這些舉措有何意義？如何在實(shí)踐中處理好問責(zé)與容錯的關(guān)系？

謝獲寶：《辦法》明確建立的容錯機(jī)制意義重大。企業(yè)經(jīng)營投資決策是有風(fēng)險(xiǎn)的，企業(yè)經(jīng)營投資決策的環(huán)境不確定，而且不確定性越來越高，企業(yè)在創(chuàng)新發(fā)展過程中也是無法回避風(fēng)險(xiǎn)的。經(jīng)營投資決策最大的特點(diǎn)是決策者基于對經(jīng)營環(huán)境未來走勢的預(yù)判，作出資源配置，很多情形下，資源一旦作出配置，就使資產(chǎn)具有專用性特征，難以根據(jù)環(huán)境變化作出調(diào)整，即使作出調(diào)整或主動退出，企業(yè)也經(jīng)常因此承受重大損失。沒有容錯機(jī)制，就會扼殺企業(yè)家的創(chuàng)新精神，就會使企業(yè)不愿承擔(dān)經(jīng)營和投資風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而使企業(yè)喪失應(yīng)有的發(fā)展機(jī)會，可能導(dǎo)致更大的長期風(fēng)險(xiǎn)?！掇k法》中的容錯機(jī)制是對企業(yè)現(xiàn)實(shí)存在的經(jīng)營投資風(fēng)險(xiǎn)的正確看待，在追究企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任的同時(shí)，鼓勵企業(yè)家在法律法規(guī)容許的范圍內(nèi)，在風(fēng)險(xiǎn)可承受范圍內(nèi)，在充分分析、認(rèn)真論證基礎(chǔ)上，正常開展創(chuàng)新性經(jīng)營投資活動，使央企在違規(guī)經(jīng)營投資活動不能為和正常經(jīng)營投資行為敢作為之間實(shí)現(xiàn)有效平衡。

在實(shí)踐中處理好問責(zé)與容錯的關(guān)系，需要注意：

第一，在制度體系上保障企業(yè)家合理開展帶有風(fēng)險(xiǎn)特性和資產(chǎn)損失可能性的經(jīng)營投資活動的意愿和能力，企業(yè)發(fā)展是不可能完全杜絕和回避經(jīng)營投資風(fēng)險(xiǎn)的，在違規(guī)經(jīng)營投資追責(zé)中一定要區(qū)分正常的帶有風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)營投資行為和應(yīng)該進(jìn)行違規(guī)追責(zé)的經(jīng)營投資行為，并對容錯機(jī)制提供制度保障，比如上海汽車就將容錯機(jī)制寫入公司章程，明確規(guī)定只要符合公司戰(zhàn)略方向、符合內(nèi)控流程、未牟取私利的，即使經(jīng)營投資活動未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，在考核等方面也不作負(fù)面評價(jià)，這樣可以有效地保護(hù)企業(yè)經(jīng)營者創(chuàng)新性開展經(jīng)營投資活動的積極性。

第二，在違規(guī)經(jīng)營投資追責(zé)中，既要看到違規(guī)經(jīng)營投資活動給國有資產(chǎn)帶來的損失和負(fù)面影響，也要看到企業(yè)經(jīng)營者為回避正常風(fēng)險(xiǎn)采取的不作為經(jīng)營投資決策給企業(yè)資產(chǎn)帶來的隱性損失。這樣可以有效控制經(jīng)營者的經(jīng)營投資不作為行為。

第三，要看到引起國有資產(chǎn)損失以及帶來其他負(fù)面影響的經(jīng)營投資行為的前因后果，全過程評估是否應(yīng)該對經(jīng)營者的經(jīng)營投資行為進(jìn)行追責(zé)。主觀故意、牟取私利、不作為、亂作為是追究違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任的基本前提；發(fā)生正常經(jīng)營投資風(fēng)險(xiǎn)形成資產(chǎn)損失時(shí)，經(jīng)營者是否及時(shí)采取減少損失的措施對違規(guī)經(jīng)營投資追責(zé)也有重要影響，因此，違規(guī)經(jīng)營投資追責(zé)不能僅僅依據(jù)國有資產(chǎn)損失及其負(fù)面影響這一后果展開，追責(zé)需要實(shí)事求是，全面考察，對相關(guān)責(zé)任人的處理要恰當(dāng)公正。

第四，是否追責(zé)和如何追責(zé)不僅要關(guān)注國有資產(chǎn)損失等結(jié)果，還要看風(fēng)險(xiǎn)管理制度和內(nèi)部控制制度是否在形式上和實(shí)質(zhì)上有效，決策程序是否合理、規(guī)范。對于合理、規(guī)范決策導(dǎo)致的國有資產(chǎn)損失，并在損失發(fā)生時(shí)及時(shí)采取挽救措施的應(yīng)該免除或從輕追責(zé)經(jīng)營管理責(zé)任。

胡春艷：以上舉措是為敢于創(chuàng)新者、大膽改革者、銳意進(jìn)取者撐腰壯膽。問責(zé)強(qiáng)調(diào)約束，容錯強(qiáng)調(diào)激勵。問責(zé)是根據(jù)權(quán)力與責(zé)任對等的原則，對中央企業(yè)經(jīng)營投資管理人員的不作為、亂作為行為進(jìn)行責(zé)任追究，這是規(guī)范權(quán)力的有效辦法。問責(zé)從消極角度強(qiáng)調(diào)哪些事情不可為、哪些事情必須為，因此《中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究實(shí)施辦法（試行）》為我國中央企業(yè)健康的資產(chǎn)經(jīng)營投資環(huán)境提供了一道有力的保障機(jī)制。容錯是為了調(diào)動經(jīng)營投資管理人員的積極性、主動性、創(chuàng)造性，創(chuàng)造寬松的氛圍，允許其在可以承受的空間內(nèi)探索實(shí)驗(yàn)，容忍一定程度的失誤。問責(zé)與容錯的關(guān)系并非對立沖突，而是相輔相成的，都是為中央企業(yè)投資經(jīng)營提供一個(gè)良好的環(huán)境，保證國有資產(chǎn)保值增值。

宋京津：2018年，是改革開放40周年，是全面貫徹落實(shí)黨的十九大精神的開局之年，也是決勝全面建成小康社會的關(guān)鍵之年，改革的步伐不能停止。改革必然會伴隨很高的風(fēng)險(xiǎn)，面臨很多的挑戰(zhàn)。嚴(yán)肅問責(zé)不是給企業(yè)責(zé)任人銬上枷鎖，讓其不敢放手改革；而是從制度層面，維護(hù)其正當(dāng)權(quán)益，凈化經(jīng)營投資環(huán)境，規(guī)范國企改革。為此，《辦法》明確建立了有關(guān)容錯機(jī)制，注重保護(hù)責(zé)任人開展正常生產(chǎn)經(jīng)營活動的積極性。也就是說，既要追究責(zé)任人的違約責(zé)任，又要維護(hù)責(zé)任人的正當(dāng)權(quán)益，還要兼顧責(zé)任人在改革中所面對的風(fēng)險(xiǎn)?！掇k法》畢竟不同于法律，除了合規(guī)外，它還有合情合理的一面。

在責(zé)任追究工作中，要處理好問責(zé)與容錯的關(guān)系，在防止國資流失和推進(jìn)國企改革之間注意平衡。國資監(jiān)管，不能一味地把企業(yè)管死，而是給企業(yè)改革留出空間，讓企業(yè)責(zé)任人有更多的信心去積極地進(jìn)行改革和創(chuàng)新，也就是“放手，但不放任”。

唐大鵬：黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持“三個(gè)區(qū)分開來”對于改革創(chuàng)新的重要性，在中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究過程中使用容錯機(jī)制，有助于調(diào)動經(jīng)營管理人員的積極性、提高經(jīng)營管理人員擔(dān)當(dāng)意識、推動中央企業(yè)改革進(jìn)程。

在實(shí)踐中處理好問責(zé)與容錯的關(guān)系應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：

第一，對違規(guī)經(jīng)營投資和正常生產(chǎn)經(jīng)營進(jìn)行清晰界定。中央企業(yè)經(jīng)營管理有關(guān)人員違反規(guī)定，未履行或未正確履行職責(zé),在經(jīng)營投資中造成國有資產(chǎn)損失或其他嚴(yán)重不良后果屬于違規(guī)經(jīng)營投資。

第二，明確納入容錯機(jī)制的前提。除突發(fā)事件或緊急情況以外，有關(guān)經(jīng)營決策機(jī)構(gòu)以集體決策形式作出投資決策是相關(guān)責(zé)任人從輕或減輕處理、甚至免除處理的前提。

第三，相關(guān)責(zé)任人的主觀目的是判斷是否進(jìn)行容錯處理的關(guān)鍵。相關(guān)責(zé)任人在企業(yè)改革發(fā)展中所出現(xiàn)的失誤，不屬于有令不行、有禁不止、不當(dāng)謀利、主觀故意、獨(dú)斷專行等，才可以考慮運(yùn)行容錯機(jī)制。

李升：激勵與監(jiān)督，始終是一個(gè)問題的正反兩面。激勵過多，容易造成監(jiān)督缺位，難以收拾后果；監(jiān)督過多，激勵不足，也會變成一潭死水，沒有生機(jī)。在曾經(jīng)的國企改革歷程中，曾出現(xiàn)過一管就死、一放就亂的艱難局面。此次《辦法》很好地處理了“管”與“放”的關(guān)系，在嚴(yán)肅問責(zé)的同時(shí)，也給予了容錯的空間，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。這與當(dāng)前稅法在處理和對待逃稅與漏稅的原理是一樣的，因此，可以借鑒相關(guān)規(guī)定，區(qū)分主觀故意與非故意的情形，對不同的情形，設(shè)置不同的處罰措施。對于主觀非故意的行為或后果，引入類似納稅評估的緩沖機(jī)制，并可以給予一定的從輕處理或者免除處理。

強(qiáng)化監(jiān)督職責(zé)，有效防止國有資產(chǎn)流失

主持人：國企改革從“四項(xiàng)改革”試點(diǎn)到“十項(xiàng)改革試點(diǎn)”，再到近日“雙百行動”正式啟動，在“1＋N”政策體系的護(hù)航下，國企混改由點(diǎn)向面全面鋪開。在此背景下，提高國資監(jiān)管效能，強(qiáng)化監(jiān)督和責(zé)任追究，有效防止國有資產(chǎn)流失是重中之重。您對此有何措施建議？

謝獲寶：國有企業(yè)，包括央企的改革經(jīng)歷了一個(gè)不斷發(fā)展和進(jìn)步的過程：從近年的國企改革措施看，2014年國務(wù)院國資委開始選擇部分央企分別進(jìn)行改組國有資本投資公司，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，董事會行使高級管理人員選聘、業(yè)績考核和薪酬管理職權(quán)試點(diǎn)，在國資委管理主要負(fù)責(zé)人的中央企業(yè)中派駐紀(jì)檢組試點(diǎn)等“四項(xiàng)改革”，開始推進(jìn)深水區(qū)的國企改革。2016年國務(wù)院國資委開始推動包括關(guān)于落實(shí)董事會職權(quán)、關(guān)于市場化選聘經(jīng)營管理者、關(guān)于推行職業(yè)經(jīng)理人制度、關(guān)于企業(yè)薪酬分配差異化改革、關(guān)于開展國有資本投資、運(yùn)營公司試點(diǎn)、關(guān)于中央企業(yè)兼并重組、關(guān)于部分重要領(lǐng)域混合所有制改革、關(guān)于混合所有制企業(yè)員工持股、關(guān)于國有企業(yè)信息公開工作、關(guān)于剝離企業(yè)辦社會職能和解決歷史遺留問題的“十項(xiàng)改革試點(diǎn)”，使改革深入到國有企業(yè)經(jīng)營和發(fā)展等核心問題的方方面面。2018年8月，《國企改革“雙百行動”工作方案》發(fā)布并實(shí)施，國資委選擇代表性強(qiáng)、發(fā)展?jié)摿谩⒏母镆庠父叩纳习偌已肫蠛偷胤絿螅壳坝?00家國企入圍）進(jìn)行進(jìn)一步改革，在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，爭取在混合所有制改革、法人治理結(jié)構(gòu)、市場化經(jīng)營機(jī)制、激勵機(jī)制以及解決歷史遺留問題等方面取得突破性進(jìn)展，努力塑造產(chǎn)權(quán)多元的市場經(jīng)營主體，增強(qiáng)國有企業(yè)的競爭力，提高國有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益。為推動國有企業(yè)改革，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見，國務(wù)院及各部委推出了一系列推動國有企業(yè)改革的配套政策和措施，形成有效推動國有企業(yè)改革的制度和政策保障，為國有企業(yè)改革提供良好的外部環(huán)境。

在國企混改由點(diǎn)向面全面鋪開的背景下，國有出資人及其代表、國有企業(yè)可以采取以下措施，積極主動地提高國資監(jiān)管效能，強(qiáng)化監(jiān)督和責(zé)任追究，有效防止國有資產(chǎn)流失：

第一，通過混合所有制改革，努力發(fā)揮國有經(jīng)濟(jì)和國有資本的控制力和影響力，形成國有資本的放大作用，同時(shí)利用社會資本推動國有企業(yè)形成更大的活力，提高國有企業(yè)的競爭力，提升國有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，努力實(shí)現(xiàn)國有資本保值增值。

第二，創(chuàng)新國企經(jīng)營人才的選聘機(jī)制，根據(jù)不同崗位的職責(zé)和特點(diǎn)，運(yùn)用出資人推薦和市場選拔相結(jié)合的辦法搭建國有企業(yè)經(jīng)營團(tuán)隊(duì)，結(jié)合不同經(jīng)營人員的身份，確定不同的考核機(jī)制、激勵機(jī)制和薪酬機(jī)制，激發(fā)更大的國有企業(yè)經(jīng)營活力，努力提升國有資產(chǎn)的經(jīng)營效益，提高國有資本的價(jià)值。

第三，結(jié)合國有企業(yè)投資的負(fù)面清單制度，認(rèn)真落實(shí)國有企業(yè)在經(jīng)營投資領(lǐng)域有所為、有所不為，將有限的國有資本更多配置到關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，既要在鼓勵投資的領(lǐng)域敢投資，又要在負(fù)面清單領(lǐng)域禁止亂投資，防止單一國企過分多元化，加強(qiáng)國有企業(yè)主業(yè)競爭力，不斷增強(qiáng)國有企業(yè)創(chuàng)造價(jià)值的能力，避免國企陷入大而不強(qiáng)的狀態(tài)。

第四，既要防止國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資行為導(dǎo)致的國有資產(chǎn)直接損失和間接損失，又要防止國有企業(yè)經(jīng)營者不作為形成的隱性損失，這樣才能有效維護(hù)國有資產(chǎn)的安全性。同時(shí)，在國有資產(chǎn)監(jiān)管、違規(guī)經(jīng)營投資行為追責(zé)、防范國有資產(chǎn)流失中，既要注意國有資產(chǎn)存在狀態(tài)和形式的管控，更要著眼國有資本的價(jià)值管理，真正從可實(shí)現(xiàn)的價(jià)值狀態(tài)上做好國有資產(chǎn)保值增值的經(jīng)營活動和監(jiān)管活動。

在國有資產(chǎn)出資人、經(jīng)營者和整個(gè)社會的共同努力下，相信國有企業(yè)和國有資本會有更加輝煌燦爛的明天。

胡春艷：在推進(jìn)國有企業(yè)改革過程中，國有資本進(jìn)入市場，必須要強(qiáng)化監(jiān)督和責(zé)任追究，防止國有資產(chǎn)流失。在當(dāng)前的大環(huán)境下，可以從信息公開、加強(qiáng)監(jiān)督、上下貫通的高效監(jiān)督與強(qiáng)問責(zé)、終身問責(zé)和容錯機(jī)制這四方面著手改進(jìn)。

首先，要求企業(yè)信息公開，推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革過程中，切實(shí)做到規(guī)則公開、過程公開、結(jié)果公開，杜絕國有資產(chǎn)流失。其次，加強(qiáng)監(jiān)督，一方面強(qiáng)化企業(yè)內(nèi)部監(jiān)管，應(yīng)該深入推進(jìn)外部董事占多數(shù)的董事會建設(shè)，加強(qiáng)外部董事的話語權(quán)；加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部監(jiān)事會的獨(dú)立性，真正發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督的作用。另一方面建立健全高效協(xié)同的外部監(jiān)督機(jī)制，大力促進(jìn)國有資產(chǎn)管理委員會監(jiān)督局、監(jiān)事會和業(yè)務(wù)廳三者間良性互動；運(yùn)用監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督等方式加強(qiáng)紀(jì)律監(jiān)督，讓紀(jì)律成為硬要求而非軟約束。再次，高效監(jiān)督與強(qiáng)問責(zé)上下貫通，針對“上熱中溫下冷”的問責(zé)勢態(tài)，建議在分層分級追責(zé)基礎(chǔ)上，加大中央對地方國企的巡視力度，并鼓勵社會各界監(jiān)督。最后，注重發(fā)揮終身問責(zé)和容錯機(jī)制組合效應(yīng)，一方面要堅(jiān)持違規(guī)必究、從嚴(yán)問責(zé)的精神，在充分調(diào)查論證基礎(chǔ)上，按照“制度面前一律平等，一把尺子量到底”的思路嚴(yán)肅問責(zé)懲戒；另一方面要依據(jù)改革實(shí)際和特殊境況，對不屬于有令不行、有禁不止、不當(dāng)謀利、主觀故意、獨(dú)斷專行的行為，要根據(jù)有關(guān)規(guī)定和程序予以容錯從輕處置，給國資改革留出必要的“試錯”空間，促進(jìn)改革穩(wěn)步推進(jìn)。

宋京津：一是務(wù)實(shí)的問責(zé)制度。制度建設(shè)不是本本主義，每個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)都要落實(shí)到位。如投資項(xiàng)目的效益性，企業(yè)改制、重組和股權(quán)變動情況，土地、商標(biāo)、專利權(quán)等無形資產(chǎn)是否流失于賬外，對外借款情況、固定資產(chǎn)投資情況等都是國資監(jiān)管的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

二是精銳的監(jiān)管隊(duì)伍。要打造一支德才兼?zhèn)洹I(yè)務(wù)純熟的監(jiān)管隊(duì)伍?？梢詮闹薪闄C(jī)構(gòu)、研究機(jī)構(gòu)、教育機(jī)構(gòu)等抽調(diào)責(zé)任意識強(qiáng)的專業(yè)人士參與監(jiān)管工作。

三是高效的處理方式。對發(fā)現(xiàn)的問題及整改情況要及時(shí)通報(bào)紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事等部門，該移交司法機(jī)關(guān)的，要及時(shí)、堅(jiān)決移交；要建立監(jiān)督成果共享機(jī)制，定期將監(jiān)督成果信息、追責(zé)問責(zé)情況進(jìn)行披露；對于該追責(zé)問責(zé)的事項(xiàng)敷衍不追、查處不力的，要承擔(dān)相應(yīng)的失職瀆職責(zé)任。

李升：首先，加強(qiáng)自身職能轉(zhuǎn)變，從“干預(yù)之手”向“援助之手”轉(zhuǎn)變。國資委職責(zé)主要在于監(jiān)督和管理，可見加強(qiáng)監(jiān)督，防止國有資產(chǎn)流失，是國資委在整個(gè)國資系統(tǒng)的重要職責(zé)。國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)要準(zhǔn)確把握依法履行出資人職責(zé)的定位，科學(xué)界定國有資產(chǎn)出資人監(jiān)管的邊界，建立監(jiān)管權(quán)力清單和責(zé)任清單，實(shí)現(xiàn)以管企業(yè)為主向以管資產(chǎn)為主的轉(zhuǎn)變，再實(shí)現(xiàn)從管資產(chǎn)到管資本的轉(zhuǎn)變。同時(shí)，國資委要加強(qiáng)自身建設(shè)，轉(zhuǎn)變監(jiān)管職能，明確監(jiān)管重點(diǎn)，改進(jìn)監(jiān)管方式，不斷提升國資監(jiān)管的針對性、及時(shí)性、有效性，切實(shí)防止國有資產(chǎn)的流失。

其次，從監(jiān)管體系上，應(yīng)當(dāng)建立內(nèi)外結(jié)合、相互補(bǔ)充、相互協(xié)作的監(jiān)管機(jī)制。我國國有資產(chǎn)的監(jiān)督體系由外部監(jiān)督體系和內(nèi)部監(jiān)督體系構(gòu)成：外部監(jiān)督體系主要包括國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督、審計(jì)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督、驗(yàn)資機(jī)構(gòu)及注冊會計(jì)師的監(jiān)督等；內(nèi)部監(jiān)督體系主要是指企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，如監(jiān)事會的監(jiān)督。當(dāng)前數(shù)萬億海外國資面臨流失風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)完善境外國資審計(jì)制度，建立常態(tài)化海外國資的監(jiān)管機(jī)制，以有效防止境外國有資產(chǎn)流失。

最后，適應(yīng)管資本的需要，推進(jìn)監(jiān)管機(jī)制的創(chuàng)新。未來的國企改革，將突出管資本的方向，探索組建國有資本投資、運(yùn)營公司，探索有效的運(yùn)營模式，通過開展投資融資、產(chǎn)業(yè)培育、資本整合，推動產(chǎn)業(yè)聚集和轉(zhuǎn)型升級，優(yōu)化國有資本布局結(jié)構(gòu)；通過股權(quán)運(yùn)作、價(jià)值管理、有序進(jìn)退，促進(jìn)國有資本合理流動，實(shí)現(xiàn)保值增值。監(jiān)管機(jī)制應(yīng)當(dāng)適應(yīng)這樣的改革需要，不斷創(chuàng)新。

唐大鵬：第一，在監(jiān)督與責(zé)任追究過程中積極運(yùn)用信息化手段。大數(shù)據(jù)時(shí)代下，應(yīng)加強(qiáng)國家審計(jì)系統(tǒng)、巡視系統(tǒng)、紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)、責(zé)任追究工作信息報(bào)送系統(tǒng)和國企內(nèi)部控制系統(tǒng)的建設(shè)與協(xié)同，形成監(jiān)督合力，實(shí)現(xiàn)信息共享與結(jié)果共用。

第二，加強(qiáng)審計(jì)、巡視、紀(jì)檢監(jiān)察事前與事中的監(jiān)督管理。將監(jiān)督觸角前伸到?jīng)Q策與執(zhí)行過程中，能夠提前規(guī)避國有資產(chǎn)處置、工程建設(shè)、物資采購等重點(diǎn)領(lǐng)域產(chǎn)生的國有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)。

第三，加強(qiáng)國有企業(yè)內(nèi)部控制與內(nèi)部審計(jì)建設(shè)。內(nèi)部控制可從業(yè)務(wù)流程入手，通過加強(qiáng)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的管控，從內(nèi)部經(jīng)營管理角度直接防止國有資產(chǎn)流失。內(nèi)部審計(jì)可從監(jiān)督管理入手，通過對固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目、境外資產(chǎn)、領(lǐng)導(dǎo)人員履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況等方面進(jìn)行審計(jì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象，并進(jìn)行相應(yīng)處理?！?/p>