黃馨

摘 要：在厘清地方政府性債務(wù)形成原因的基礎(chǔ)上，分析了建立獨(dú)立的地方政府性債務(wù)預(yù)算的必要性，并初步構(gòu)建出地方政府性債務(wù)預(yù)算的基本框架，最后提出由部分省市試點(diǎn)到全國(guó)全面推開(kāi)的預(yù)算推行思路。

關(guān)鍵詞：地方政府性債務(wù)；債務(wù)預(yù)算；框架設(shè)計(jì)

中圖分類號(hào)：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2018.23.068

1 引言和文獻(xiàn)綜述

根據(jù)國(guó)家審計(jì)署2013年底公布的數(shù)據(jù)，地方政府性債務(wù)合計(jì)已達(dá)到178908.66億元，債務(wù)規(guī)模十分龐大。我國(guó)地方政府性債務(wù)的形成有多方面的原因，首先，從經(jīng)濟(jì)體制上看，分稅制改革導(dǎo)致的事權(quán)與財(cái)權(quán)不相匹配是地方政府性債務(wù)形成的根本原因。由于財(cái)力不足，地方政府要促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高公共服務(wù)水平，只能通過(guò)融資舉債的方式籌集資金，結(jié)果導(dǎo)致地方政府債務(wù)高企。其次，從政治體制上看，地方政府官員受到政績(jī)考核的驅(qū)使，大肆舉債建設(shè)搞“面子工程”，在缺乏約束機(jī)制的情況下，最終導(dǎo)致巨額債務(wù)的產(chǎn)生。

國(guó)外學(xué)者對(duì)政府性債務(wù)預(yù)算的研究比較零散，而國(guó)內(nèi)學(xué)者則主要關(guān)注以下兩方面問(wèn)題：一是地方政府性債務(wù)預(yù)算與其他預(yù)算之間的關(guān)系，李冬妍（2010）認(rèn)為一個(gè)完整的預(yù)算體系應(yīng)包含債務(wù)預(yù)算，五本預(yù)算相互獨(dú)立；馬海濤和崔運(yùn)政（2014）認(rèn)為應(yīng)按照漸進(jìn)方式將政府債務(wù)預(yù)算與現(xiàn)行的四本預(yù)算并列起來(lái)成為第五本預(yù)算。二是地方政府性債務(wù)預(yù)算的編制和管理，朱大興、郭志強(qiáng)（2001）認(rèn)為債務(wù)預(yù)算的編制范圍應(yīng)當(dāng)包括政府債務(wù)、部門(mén)債務(wù)和企業(yè)債務(wù)。王銀梅、陳志勇（2016）則認(rèn)為從近期看，主要工作是完善現(xiàn)有制度框架下的債務(wù)預(yù)算管理內(nèi)容。本文擬在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，擬初步構(gòu)建出地方政府性債務(wù)預(yù)算的基本框架，并提出債務(wù)預(yù)算的推行思路。

2 地方政府性債務(wù)預(yù)算編制的必要性

根據(jù)2017年政府收支分類科目，目前只是將地方政府性債務(wù)的收入和支出分門(mén)別類地納入一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算，沒(méi)有獨(dú)立做成一本預(yù)算。筆者認(rèn)為，編制獨(dú)立的地方政府性債務(wù)預(yù)算是基于我國(guó)實(shí)際情況的現(xiàn)實(shí)要求。

2.1 規(guī)范地方政府性債務(wù)行為的內(nèi)在要求

自分稅制改革以來(lái)地方政府可支配的財(cái)力并不多，營(yíng)改增全面落地后，地方政府的財(cái)政收入又大大減少，難以承擔(dān)保增長(zhǎng)和保民生的重任。在雙重壓力之下地方政府為籌集資金，建立了信托投資公司、城市商業(yè)銀行及搭建金融控股公司，通過(guò)多種渠道舉債融資。根據(jù)國(guó)家審計(jì)署2013年底公布的數(shù)據(jù)，目前我國(guó)地方政府性債務(wù)的規(guī)模十分巨大，債務(wù)結(jié)構(gòu)也存在諸多不合理之處，面臨較大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。建立獨(dú)立的地方政府性債務(wù)預(yù)算，規(guī)定政府的舉債范圍、舉債方向，監(jiān)督管理政府性債務(wù)的收支過(guò)程，可以有效地控制債務(wù)規(guī)模以及約束地方政府的舉債行為。

2.2 提高債務(wù)資金使用效益的重要保證

目前，我國(guó)地方政府舉債行為得不到約束，資金使用得不到監(jiān)督，地方政府存在大量的債務(wù)資金違規(guī)使用的現(xiàn)象，比如將債務(wù)資金投入房地產(chǎn)市場(chǎng)、資本市場(chǎng)等。建立獨(dú)立的債務(wù)預(yù)算體系，使債務(wù)預(yù)算的收入的來(lái)源、性質(zhì)和規(guī)模，支出的去向、規(guī)模和結(jié)構(gòu)都在預(yù)算的管理監(jiān)督之下，以提高了債務(wù)資金的使用效益。

2.3 保證政府預(yù)算完整性的必然要求

根據(jù)財(cái)政的公共性原則，政府的所有收支都應(yīng)該納入預(yù)算管理。然而實(shí)際上大部分政府性債務(wù)都未納入預(yù)算管理，這顯然不符合公共預(yù)算完整性的要求，也不利于及時(shí)足額籌集資金清償債務(wù)。建立獨(dú)立的政府性債務(wù)預(yù)算，對(duì)政府性債務(wù)實(shí)施全方位監(jiān)管，是當(dāng)前形勢(shì)下的必然要求。

2.4 防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效手段

近年來(lái)，由于地方財(cái)權(quán)與事權(quán)不相匹配、官員受到績(jī)效考核的驅(qū)使，地方政府盲目舉債，給其帶來(lái)了巨大的償債壓力。而借來(lái)的債務(wù)資金缺乏規(guī)范化管理，使其面臨較大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。建立獨(dú)立的地方政府性債務(wù)預(yù)算，將舉債行為納入規(guī)范管理之中，對(duì)債務(wù)資金的收、支過(guò)程實(shí)行全方位的動(dòng)態(tài)監(jiān)督，這既可以控制地方政府的債務(wù)規(guī)模，減輕政府的償債壓力，又可以有效地防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3 地方政府性債務(wù)預(yù)算的框架設(shè)計(jì)

地方政府性債務(wù)預(yù)算的設(shè)計(jì)較為復(fù)雜，且多涉及到實(shí)務(wù)性操作。本文對(duì)地方政府性債務(wù)預(yù)算的基本框架設(shè)計(jì)主要是指對(duì)預(yù)算收支體系的設(shè)計(jì)。

3.1 預(yù)算的收入科目

可以將債務(wù)預(yù)算收入設(shè)計(jì)為“國(guó)內(nèi)一般債務(wù)收入”、“國(guó)外一般債務(wù)收入”、“專項(xiàng)債務(wù)收入”、“擔(dān)保債務(wù)收入”和“其他債務(wù)收入”這五個(gè)類級(jí)科目。

（1）在“國(guó)內(nèi)一般債務(wù)收入”類級(jí)科目下，可以分設(shè)“發(fā)行債券收入”、“銀行貸款收入”和“上級(jí)政府轉(zhuǎn)貸收入”三個(gè)款級(jí)科目。再在各款級(jí)科目下分別設(shè)置項(xiàng)級(jí)科目，如“銀行貸款”款級(jí)科目下分設(shè)“政策性銀行貸款收入”、“商業(yè)銀行貸款收入”等項(xiàng)級(jí)科目。再設(shè)“XX銀行”、“XX證券公司”等目級(jí)科目。

（2）在“國(guó)外一般債務(wù)收入”類級(jí)科目下，可以分設(shè)“向國(guó)際組織借款收入”、“向外國(guó)政府借款收入”、“其他國(guó)外借款收入”三個(gè)款級(jí)科目。再在各款級(jí)科目下分別設(shè)置項(xiàng)級(jí)科目，如“向國(guó)際組織借款收入”款級(jí)科目下，可以設(shè)置“世界銀行”、“亞洲幵發(fā)銀行”、“國(guó)際開(kāi)發(fā)協(xié)會(huì)”等項(xiàng)級(jí)科目，再設(shè)“XX單位”等目級(jí)科目。

（3）“專項(xiàng)債務(wù)收入”是反映地方政府取得的專項(xiàng)債務(wù)收入，下面可以分設(shè)“港口建設(shè)費(fèi)債務(wù)收入”、“散裝水泥專項(xiàng)資金債務(wù)收入”等多個(gè)款級(jí)科目。再在各款級(jí)科目下分設(shè)多個(gè)項(xiàng)級(jí)科目和目級(jí)科目。

（4）在“擔(dān)保債務(wù)收入”類級(jí)科目下，可以分別設(shè)置“國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)貸款擔(dān)保收入”、“國(guó)外金融機(jī)構(gòu)貸款擔(dān)保收入”、“外債轉(zhuǎn)貸擔(dān)保收入”等款級(jí)科目。再在各款級(jí)科目下分設(shè)多個(gè)項(xiàng)級(jí)科目，以及“XX機(jī)構(gòu)”等目級(jí)科目。

3.2 預(yù)算的支出科目

可以將債務(wù)預(yù)算收入設(shè)計(jì)為“資本性支出”和“非資本性支出”兩個(gè)類級(jí)科目。

（1）在“資本性支出”類級(jí)科目下，可以分設(shè)“基本建設(shè)支出”、“其他資本性支出”兩個(gè)款級(jí)科目。再根據(jù)款級(jí)科目下設(shè)“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”、“大型修繕”等多個(gè)項(xiàng)級(jí)科目，再設(shè)置“XX單位”等目級(jí)科目。

（2）在“非資本性支出”類級(jí)科目下，可以分設(shè)“債務(wù)還本支出”、“債務(wù)利息、發(fā)行費(fèi)支出”、“貸款轉(zhuǎn)貸及產(chǎn)權(quán)參股”、“擔(dān)保債務(wù)支出”、“其他非資本性支出”五個(gè)款級(jí)科目。再在各款級(jí)科目下分別設(shè)置項(xiàng)級(jí)科目，如在“債務(wù)利息、發(fā)行費(fèi)支出”款級(jí)科目下設(shè)“國(guó)內(nèi)債務(wù)利息、發(fā)行費(fèi)支出”、“國(guó)外債務(wù)付息支出”、“專項(xiàng)債務(wù)利息、發(fā)行費(fèi)支出”，再設(shè)“XX金融組織”、“XX專項(xiàng)債務(wù)還本支出”、“XX專項(xiàng)債務(wù)利息、發(fā)行費(fèi)支出”等目級(jí)科目。

4 地方政府性債務(wù)預(yù)算的實(shí)現(xiàn)路徑

4.1 地方政府性債務(wù)預(yù)算的試點(diǎn)

在經(jīng)濟(jì)學(xué)人智庫(kù)《中國(guó)地方政府信用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估》的報(bào)告中，評(píng)估“財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)”時(shí)運(yùn)用了十個(gè)與地方財(cái)政相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)來(lái)評(píng)估地方政府的信用風(fēng)險(xiǎn)，這些指標(biāo)反映的是省級(jí)政府債務(wù)水平和相關(guān)結(jié)構(gòu)；省政府的財(cái)政狀況及其執(zhí)行預(yù)算的能力等。報(bào)告結(jié)果顯示，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)在二十級(jí)（一級(jí)為相對(duì)最低風(fēng)險(xiǎn)，三十級(jí)為相對(duì)最高風(fēng)險(xiǎn)）以上的省市有天津、浙江、湖北、湖北、重慶、四川、貴州、甘肅、云南、海南、遼寧和青海。筆者認(rèn)為，可以先以這11個(gè)“財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)”較高的省市作為試點(diǎn)省市，從省級(jí)政府到縣級(jí)政府推行編制地方政府性債務(wù)預(yù)算。

4.2 地方政府性債務(wù)預(yù)算的全面推開(kāi)

試點(diǎn)省市每年將預(yù)算實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估并將評(píng)估報(bào)告公示，以供其他省市參考。下一步逐漸將西部地區(qū)全部省市納入地方政府性債務(wù)預(yù)算的編制省市，再將東部地區(qū)全部省市納入債務(wù)預(yù)算的編制省市，過(guò)渡階段結(jié)束后在全國(guó)范圍內(nèi)推廣開(kāi)來(lái)，建立起真正的地方政府性債務(wù)預(yù)算制度。在任何一個(gè)改革過(guò)程中，單一的改革不可能達(dá)到最優(yōu)的效果，新制度的成功極大程度上還需要其他相關(guān)配套制度的支持。因此為實(shí)現(xiàn)建立獨(dú)立的地方政府性債務(wù)預(yù)算這個(gè)終極目標(biāo)，還需要在完善地方政府性債務(wù)預(yù)算法律機(jī)制、嚴(yán)格地方政府性債務(wù)支出管理、建全地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制等方面做出實(shí)質(zhì)性突破。

參考文獻(xiàn)

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