孫凱 高麗麗 宮志斌

摘要：新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村土地綜合整治，強調(diào)以人為核心、可持續(xù)發(fā)展，重點是處理好人與土地的關(guān)系。本文分析了新型城鎮(zhèn)化背景下進行農(nóng)村土地綜合整治的意義和取得的成效，指出新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村土地綜合整治所面臨的挑戰(zhàn)，提出了新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村土地綜合整治的對策建議，以期促進新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村土地綜合整治的發(fā)展。

Abstract： The comprehensive improvement of rural land under the background of new urbanization emphasizes people-centered and sustainable development， and it focuses on dealing with the relationship between people and land. This paper analyzes the significance and achievements of the comprehensive improvement of rural land under the background of new urbanization， points out the challenges faced by the comprehensive improvement of rural land under the background of new urbanization， and puts forward some countermeasures and suggestions， with a view to promoting the development of comprehensive improvement of rural land under the background of new urbanization.

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)村土地綜合整治；對策

Key words： new urbanization；comprehensive improvement of rural land；countermeasure

中圖分類號：F301.24 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2018）29-0062-03

0 引言

我國全面建設(shè)小康社會已進入決定性階段，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不斷轉(zhuǎn)型升級、社會主義現(xiàn)代化建設(shè)加速推進，城鎮(zhèn)化發(fā)展不斷深入[1]。黨的十八大報告中提出了新型城鎮(zhèn)化的理念，在中央經(jīng)濟工作會議中更是強調(diào)走新型城鎮(zhèn)化道路，把生態(tài)文明的理念貫穿全過程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》進一步明確未來城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑、主要目標和戰(zhàn)略任務(wù)。我國農(nóng)村人口眾多，農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是實現(xiàn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)必經(jīng)之路，也是未來農(nóng)村發(fā)展的大趨勢。

國土資源部發(fā)布《全國土地整治規(guī)劃（2016-2020年）》，指出要大力推進土地綜合整治，通過整理、復墾、開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)，強化土地集約節(jié)約利用水平，提高土地資源利用效率，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活水平，推動我國新農(nóng)村建設(shè)進程。

土地綜合整治推進了城鄉(xiāng)之間土地資源的交換流動，滿足城鎮(zhèn)化、工業(yè)化用地需求，推動國土資源在新型城鎮(zhèn)化過程中優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效率、釋放空間、盤活存量，為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供強力支撐[2]。然而我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)處于起步階段，雖然農(nóng)村土地綜合整治取得較大成績，但實施過程中難免出現(xiàn)個別問題。因此，本文通過分析新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村土地綜合整治的意義，總結(jié)整治成效，針對新型城鎮(zhèn)化背景下出現(xiàn)的挑戰(zhàn)進行分析，提出改進措施，以期促進我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

1 農(nóng)村土地綜合整治意義

1.1 解決用地矛盾，統(tǒng)籌利用城鄉(xiāng)土地資源 我國農(nóng)村人口眾多，農(nóng)業(yè)土地資源緊缺，在城鄉(xiāng)二元土地制度下，土地規(guī)模經(jīng)營難以進行，傳統(tǒng)生產(chǎn)方式難以改變[5]。我國人均耕地僅0.1公頃，農(nóng)民人均土地經(jīng)營規(guī)模約0.6公頃，難以達到農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的標準。在我國經(jīng)濟快速發(fā)展、城鎮(zhèn)化進程不斷加快的背景下，面對人多地少的基本國情，農(nóng)村土地迫切需要通過綜合整治來盤活土地資源、提高土地利用效率。對農(nóng)村土地進行綜合整治，增加了耕地面積，改善了耕地質(zhì)量，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，又騰出了大量用地空間，為城鎮(zhèn)建設(shè)、工業(yè)發(fā)展提供建設(shè)用地，有效緩解了用地需求難題。

1.2 促進土地節(jié)約集約利用，提高土地利用效率 農(nóng)村集體建設(shè)用地存在閑置、居民點分布分散、利用率低下等現(xiàn)象，浪費比較明顯，同時會造成建設(shè)用地空間出現(xiàn)擠壓情況。通過對閑置、分散、粗放利用的建設(shè)用地等進行農(nóng)村土地進行綜合整治，減少土地浪費，提高土地利用效率，促進土地節(jié)約集約利用水平。

1.3 推動城鄉(xiāng)各類生產(chǎn)要素合理優(yōu)化配置 農(nóng)村土地綜合整治能夠促進土地、勞動力、資本等生產(chǎn)要素合理使用，推動城鄉(xiāng)共同進步，逐步縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距。推進村民居住社區(qū)化，耕地成片集聚，推動農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)?；娃r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化[6]。促進產(chǎn)業(yè)園區(qū)集聚化，農(nóng)民就近就業(yè)，勞動力資源有序流動，緩解農(nóng)村普遍存在的住房、醫(yī)療、就學等問題。產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；l(fā)展和資源、勞動力的集聚，可以有效解決土地綜合整治資金難題，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)注入活力[7]。

1.4 改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件 通過把農(nóng)村土地綜合整治與新型農(nóng)村建設(shè)緊密結(jié)合起來，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實現(xiàn)路、溝、渠、林配套完善。對工業(yè)生產(chǎn)后廢棄用地進行整治，修復土地生產(chǎn)、生態(tài)、景觀功能，保護生態(tài)環(huán)境；對農(nóng)業(yè)、工業(yè)生產(chǎn)垃圾、河流污染進行綜合治理，全面改善農(nóng)村環(huán)境面貌；通過將各村鎮(zhèn)進行整合，建立社區(qū)并完善社區(qū)配套設(shè)施，將村民居住地點集中起來，使村民生活更加便利。

1.5 推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展 土地綜合整治為促進我國城鄉(xiāng)一體化提供了發(fā)展平臺。通過土地綜合整治，逐步縮小城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施差距，提高農(nóng)村生產(chǎn)生活水平，促進集體土地使用權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，最大程度發(fā)揮土地生產(chǎn)效益，提升農(nóng)村土地價值；土地綜合整治項目也為農(nóng)民提供就業(yè)機會，增加農(nóng)民收入，縮小城鄉(xiāng)收入差距，減少農(nóng)村人口勞動力向城市不斷遷移的趨勢，緩解城市人口壓力[8]。

2 農(nóng)村土地綜合整治成效及面臨的挑戰(zhàn)

2.1 農(nóng)村土地綜合整治成效 農(nóng)村土地綜合整治取得了較大的成效，“十五”到“十二五”期間，中國通過農(nóng)村土地綜合整治新增耕地436萬hm2，建設(shè)高標準基本農(nóng)田超過6億畝[3]。經(jīng)過多年的探索和實踐農(nóng)村土地綜合整治目標也由單純增加耕地數(shù)量為主向提高耕地質(zhì)量、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)民生活條件、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和布局、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進生態(tài)文明建設(shè)等多元化轉(zhuǎn)變[4]。目前大多數(shù)農(nóng)村土地綜合整治基本實現(xiàn)了上述目標，保障了糧食安全、提高了農(nóng)村用地節(jié)約集約利用水平、極大地促進了鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展等。

2.2 面臨的挑戰(zhàn) 現(xiàn)進段我國已經(jīng)進入了全面建設(shè)小康社會的決勝階段，社會經(jīng)濟發(fā)展處于轉(zhuǎn)型期，該時期的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)顯得尤為關(guān)鍵。而農(nóng)村土地綜合整治作為實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的重要保障，也面臨著許多新的挑戰(zhàn)和機遇。

2.2.1 新型城鎮(zhèn)化建設(shè)對農(nóng)村土地綜合整治提出了更高的要求 隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的深入，我國相繼出臺了精準扶貧、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革、加快編制村級土地利用規(guī)劃等一系列與農(nóng)村發(fā)展相關(guān)的政策措施。這些都對農(nóng)村土地綜合整治提出了更多新的要求。

2.2.2 新型城鎮(zhèn)化背景下，農(nóng)村土地綜合整治更加以人為本 農(nóng)村土地綜合整治在過去一段時間內(nèi)已經(jīng)取得了較大的成效，促進了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。在新型城鎮(zhèn)化背景下，農(nóng)村土地綜合整治不應(yīng)僅僅實現(xiàn)居住向社區(qū)集中，工業(yè)向園區(qū)集中，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，這僅僅實現(xiàn)了土地的節(jié)約集約利用；而應(yīng)更加注重農(nóng)民權(quán)益保障，實現(xiàn)人口的就地城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移人口的市民化，使其能夠享受與城市居民同等的公共福利待遇、基礎(chǔ)設(shè)施等。

2.2.3 新型城鎮(zhèn)化背景下，農(nóng)村土地綜合整治需要創(chuàng)新整治理念 新型城鎮(zhèn)化背景下，農(nóng)村土地綜合整治需要在堅持綠色發(fā)展理念，借鑒互聯(lián)網(wǎng)思維，引入“土地整治+”理念，將土地整治與多要素進行融合，以期更好的實現(xiàn)節(jié)約集約利用土地，保護生態(tài)環(huán)境，改善民生等目的，更好的為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)服務(wù)。

2.2.4 新型城鎮(zhèn)化背景下，農(nóng)村土地綜合整治需要因地制宜的創(chuàng)新整治模式 我國農(nóng)村地域廣博，各地區(qū)自然條件、社會經(jīng)濟發(fā)展水平和風俗習慣差異較大，由此也導致農(nóng)村土地利用程度和方式千差萬別。在新型城鎮(zhèn)化背景下，需要結(jié)合各地的實際情況，因地制宜的采取合適的整治模式，有序推進土地整治。同時，針對以往農(nóng)村土地綜合整治模式中存在的問題，進行相應(yīng)的改革創(chuàng)新，探索適應(yīng)新形勢的農(nóng)村土地綜合整治模式。例如，以往在農(nóng)村土地綜合整治的資金來源以政府為主導，融資形式較為單一，財政壓力大?？梢試L試引入PPP等模式進行農(nóng)村土地綜合整治。

3 加強農(nóng)村土地綜合整治的對策

3.1 加快立法建設(shè)，出臺土地綜合整治相應(yīng)法規(guī)政策 隨著農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革、村級土地利用總體規(guī)劃編制等一系列新政策的落實實施，進行農(nóng)村土地綜合整治的過程中必然會面臨新的問題，應(yīng)結(jié)合試點工作的經(jīng)驗，修改完善相應(yīng)的法規(guī)政策，使農(nóng)村土地綜合整治適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需求，更好的為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)服務(wù)。

3.2 規(guī)范土地整治工作管理，建立科學合理的工作流程 政府要發(fā)揮好統(tǒng)籌規(guī)劃、整合資金、指導推進的作用。新型城鎮(zhèn)化背景下，引入新的農(nóng)村土地整綜合治理念和模式，有益于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。但各種新型模式在農(nóng)村土地綜合整治中的應(yīng)用還不成熟，尚需制定科學的農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃及實施方案，防止出現(xiàn)大拆大建現(xiàn)象，合理推進項目建設(shè)，做好示范性項目，積累經(jīng)驗，探索完善土地綜合整治組織形式，規(guī)范土地整治工作流程。政府部門還要充分簡政放權(quán)，積極與企業(yè)進行合作，利用企業(yè)在工程施工管理方面的專業(yè)優(yōu)勢，在項目規(guī)劃設(shè)計、施工建設(shè)上一步到位，避免走上彎路，降低項目成本。

3.3 創(chuàng)新土地整治投融資體制，拓寬融資渠道 土地整治是一項系統(tǒng)工程，包括拆建安置、土地平整、社區(qū)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共建設(shè)、產(chǎn)業(yè)導入等，完成以上各項工作，需要投入大量的資金作支持?？茖W合理地引入社會資本進入土地整治領(lǐng)域，緩解資金短缺、融資困難等難題，加強專業(yè)化管理，推動城鎮(zhèn)化建設(shè)。濟南市黃河鎮(zhèn)采用PPP模式進行土地整治探索，是全國第一個探索PPP模式開展土地綜合整治。黃河鎮(zhèn)政府與中建基礎(chǔ)設(shè)施勘察設(shè)計建設(shè)集團有限公司簽訂合作協(xié)議，中建集團負責社區(qū)建設(shè)、土地復墾整理，項目招商運營，中建集團專業(yè)化建設(shè)運營有效解決了建設(shè)資金不足問題，促進土地集約節(jié)約，改善村民居住環(huán)境，建設(shè)優(yōu)良產(chǎn)業(yè)集群。

3.4 積極推進公眾參與，維護農(nóng)民的根本利益 要尊重農(nóng)民的主體地位和意愿，充分保護農(nóng)民享有受益權(quán)、知情權(quán)和話語權(quán)。明確土地所有產(chǎn)權(quán)和收益主體，補償分配實施要做到透明化、規(guī)范化，完善監(jiān)督機制，保證補償落實到每家每戶；市場與政府干預(yù)合理對接，加強對土地市場規(guī)范，防止出現(xiàn)違法、違規(guī)現(xiàn)象；在社區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)上，要給予公眾充分話語權(quán)，對于公眾提出的合理建議要及時反饋，鼓勵引導村民參與社區(qū)建設(shè)、管理，使公眾參與到農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中。

4 結(jié)論

在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下，我國農(nóng)村土地綜合整治正處于重大戰(zhàn)略機遇期，農(nóng)村土地綜合整治取得較大成績，但同時在新的形勢下也面臨著眾多困難與挑戰(zhàn)。因此，農(nóng)村土地綜合整治需要以新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要求為指導，加強相關(guān)法律制度建設(shè)，合理利用土地，保障農(nóng)民權(quán)益，不斷創(chuàng)新，積極探索多種適合我國現(xiàn)行制度下的農(nóng)村土地綜合整治模式，正確發(fā)揮市場作用和政府作用，處理好農(nóng)村土地綜合整治與土地資源保護、城鄉(xiāng)建設(shè)的關(guān)系，加快經(jīng)濟發(fā)展。

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