吳高　韋楠華

摘 要：多年來國家不斷加大對公共文化的投入，從2000年到2016年，文化事業(yè)費投入總量增長了12.2倍，人均文化事業(yè)費增長了10.9倍，公共文化服務水平不斷提高。但不可否認的是，目前我國公共文化投入仍舊存在許多問題，具體表現(xiàn)為：投入總量不足、投入結構失衡、投入主體單一、投入管理不足、投入評價缺失。針對上述問題，要構建科學合理的公共文化財政投入機制的可行性措施有：完善資金投入保障機制、構建資金投入均衡結構、健全資金多元投入機制、優(yōu)化資金運行管理制度、規(guī)范資金使用評價制度。

關鍵詞：公共文化；財政投入；多元投入；均衡投入；績效評價

中圖分類號：G124 文獻標識碼：A DOI：10.11968/tsyqb.1003-6938.2018025

Research on the Current Situation， Problems and Countermeasures of Public Cultural Financial Investment

Abstract Over the years， the government has increased its investment in public culture. From 2000 to 2016， the total amount of cultural undertakings expenses increased by 12.2 times and per capita cultural undertakings expenditure increased by 10.9 times. The level of public cultural services continued to improve. However， it is undeniable that there are still many problems in China's public cultural input at present. The specific problems are： input is still insufficient， investment structure is unbalanced， investment source is single， investment management is insufficient， and there is no input evaluation. Aiming at these problems， there are some feasible measures to build a scientific and reasonable public cultural fiscal input mechanism which includes perfecting funds safeguard mechanism， building a balanced structure of capital investment， improving the multiple input mechanism of funds， optimizing capital operation management system and standardizing the fund evaluation system.

Key words public culture； financial input； multiple inputs； balanced input； performance evaluation

2013年，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要“構建現(xiàn)代公共文化服務體系”，促進基本公共文化服務標準化、均等化；2016年通過的《公共文化服務保障法》明確指出，縣級以上人民政府應當將公共文化服務納入本級國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃，依據公益性、基本性、均等性、便利性的要求，完善公共文化服務體系。2016年習總書記在慶祝中國共產黨成立95周年大會上明確提出要堅持“四個自信”即“中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信、文化自信”，將我國社會主義文化建設提升到一個新的高度。要實現(xiàn)文化自信，構建現(xiàn)代公共文化服務體系是基本內容。就目前我國經濟發(fā)展狀況和公共文化服務水平而言，離在全國實現(xiàn)均等化、標準化的基本公共文化服務還有一定距離，其中公共文化財政投入狀況是關鍵制約因素，因此對此問題進行深入研究具有重要價值。

1 公共文化財政投入現(xiàn)狀分析

文化事業(yè)費是公共文化財政投入的重要組成部分①。文化事業(yè)費是指區(qū)域內各級財政對文化系統(tǒng)主辦單位的經費投入總和，不包括各級文化行政管理部門的行政運行經費。改革開放以來，我國文化事業(yè)費投入總量呈現(xiàn)穩(wěn)步增長態(tài)勢，從2000年的63.16億元，增長到2016年的770.69億元，增長了12.2倍（見圖1）；人均文化事業(yè)費從2000年的5.11元，增長到2016年的55.74元，增長了10.9倍（見圖2）。

2000年以來，全國文化事業(yè)費增幅最高的年份是2007年（25.9%），增幅最低的年份是2014年（9.98%），與2015年相比，2016年文化事業(yè)費增幅為12.84%（見圖3）；全國人均文化事業(yè)費增幅超過20%的年份由高到低排列分別是：2007年（26.45%）、2008年（24.04%）、2012年（21.69%）、2004年（21.22%）、2011年（20.86%），增幅低于10%的年份是2013年（9.95%）和2014年（9.39%）（見圖4）。

自1980年以來，全國文化事業(yè)費占財政總支出比重超過0.5%的有三個年度（1991、1992、1994和1997），1992年以來至今，全國文化事業(yè)費占財政總支出比重總體呈現(xiàn)下降趨勢；2001至2015區(qū)間比重一直在0.36%-0.40%之間徘徊，2016年終于突破0.4%，比重達到0.41%（見圖5）。

2006年以來，中央對地方文化項目補助資金總量呈現(xiàn)總體上升趨勢，即從2006年的2.49億元增長至2016年的61.03億元，十年增長了24.5倍。2007年經費呈現(xiàn)爆發(fā)式增長，增幅為258.63%，之后增幅逐年下降，到2011年到達低點（-1.59%），2012至2013兩年恢復增長，2014年又出現(xiàn)負增長（-3.79%），2015年略微恢復增長，2016年政府加大了該項目的投入力度，成為2010年以來增幅最高的年度，增幅達到27.68%（見圖6）。

從全國文化事業(yè)費城鄉(xiāng)分布投入總量來看，縣及縣以下投入經費與縣以上投入經費差距總體呈現(xiàn)縮小趨勢，并最終于2016年實現(xiàn)反超。從1995年至2016年，縣以上投入經費總量從24.44億元增長至371億元，增長了15.18倍，縣及縣以下投入經費總量從8.95億元增長至399.68億元，增長了44.66倍；縣以上投入經費總量比重從73.2%下降到48.1%，縣及縣以下投入經費總量比重從26.8%上升到51.9%（見圖7和圖8）。

從全國文化事業(yè)費區(qū)域分布投入總量來看，1995年至2016年期間，東部、中部、西部地區(qū)投入經費分別從13.43億元、9.54億元、8.30億元增長到333.62億元、184.8億元、218.17億元，分別增長了24.84倍、19.37倍、26.29倍，西部地區(qū)增幅最快，中部地區(qū)增幅最??；東部、中部、西部地區(qū)投入經費所占比重從40.2%、28.6%、24.9%調整為43.3%、24%、28.3%，東部地區(qū)領先優(yōu)勢進一步加大，由于國家政策的額外扶持導致西部地區(qū)反超中部地區(qū)（見圖9、圖10）。

2 公共文化財政投入存在問題

2.1 投入總量不足

2.1.1 文化投入所占比重較低

由前述可知，從1992年至今，全國文化事業(yè)費占財政總支出比重總體呈現(xiàn)下降趨勢，特別是2000年以來比重一直在0.4%附近徘徊，這與國外許多國家相比，還有一定差距。根據國際貨幣基金組織的政府財政統(tǒng)計（GFS）數據，以“文化、娛樂與宗教支出”為統(tǒng)計指標，2012至2015年期間法國政府文化投入占財政支出比重分別為2.53%、2.56%、2.45%、2.33%，瑞典為2.16%、2.17%、2.22%、2.20%，德國為1.70%、2.29%、2.33%、2.31%，瑞士為2.53%、2.43%、2.49%、2.48%，澳大利亞為2.45%、2.43%、2.33%、2.37%，南非為2.26%、2.55%、2.14%、1.87%，英國為1.87%、1.64%、1.52%、1.52%，而中國則為1.57%、1.56%、1.51%、1.46%，這說明我國政府文化投入還有較大增長空間[1]。此外，“教科文衛(wèi)”投入增長不協(xié)調，也突顯了公共文化財政投入不足。從“大文化”角度（即文化體育與傳媒支出統(tǒng)計指標）來看，2000年至2015年期間，教育投入年均增長19.71%，科技投入年均增長26.45%，衛(wèi)生投入年均增長23.66%，而文化投入年均增長為16.78%①，這充分說明與教育、衛(wèi)生、科技等支出增幅相比，文體傳媒支出增幅較低，財政保障不足，無法很好適應我國文化領域改革發(fā)展的需要。另外，公共文化投入也未能與財政總收入同步增長。有學者分析，2000至2015年全國財政收入年均增長17.59%，高于同期文化投入總量年均增長0.81%，文化投入占財政收入比從2.24%下降至2.02%，降幅達9.87%；除了青海、北京、遼寧、吉林之外，在其余27個省域，文化投入增長均落后于財政收入增長[2]。

2.1.2 中央政府投入比例較低

由于我國實行“分灶吃飯”的財政體制，中央財政主要承擔中央本級文化事業(yè)投入和中央補助地方專項資金投入，導致中央財政占整個文化事業(yè)投入比例不大。據統(tǒng)計我國文化體育傳媒領域的投入90%以上均由地方政府承擔，2014至2016年中央財政只承擔了每年平均8.3%的支出比例，這無疑加重了地方各級政府的財政負擔。安彥林以文化文物財政支出為統(tǒng)計指標發(fā)現(xiàn)，近年來我國中央政府僅承擔了5%左右的財政支出責任，地方政府承擔了約95%的支出責任，與世界許多國家相比，我國中央政府對于文化文物等公共文化的投入比例較低，如2015年我國中央政府文化文物支出占比為5.85%，而國外許多國家中央政府承擔了20%以上的文化支出責任，如法國為21.85%、澳大利亞為24.41%、瑞典為31.61%、南非為34.56%、俄羅斯為39.57%、英國為59.18%②。

2.1.3 地方政府投入動力不足

長期以來，由于我國以GDP為導向政績考核體系導致各地政府許多官員對投入大、見效慢的公共文化建設投入動力不足，更是導致地方政府相關配套經費不到位。具體就公共數字文化建設“三大工程”而言，許多政府部門仍舊以傳統(tǒng)的工程觀念看待，認為既然是工程就可能會結束，這種觀念自然影響到了公共財政對公共數字文化建設的固定、常態(tài)化、剛性預算投入。許多地方政府在開展公共數字文化服務方面，完全依賴中央財政補貼，以中央補貼（如免費開放經費）代替地方預算的現(xiàn)象在西部和基層地區(qū)尤其突出，如在廣西北部32個共享工程市縣支中心，竟然有19個支中心運行經費未列入當地政府財政預算[3]，導致網絡和設備無法有效維護和更新，運轉艱難。

2.2 投入結構失衡

2.2.1 城鄉(xiāng)之間投入仍欠均衡

就全國文化事業(yè)費投入而言，長期以來城鄉(xiāng)之間投入處于失衡狀態(tài)，1995年至2015年期間，縣及縣以下文化事業(yè)投入經費最低占比為26.7%，最高占比為49.9%，2016年縣及縣以下投入終于超過50%，達到51.9%。2010年至2016年期間，縣及縣以下文化事業(yè)投入經費年均占比為46.86%，可見雖然近年來我國政府加大了對鄉(xiāng)村地區(qū)的財政投入力度，城鄉(xiāng)之間投入差距有所縮小，但城鄉(xiāng)之間投入仍欠均衡。同時考慮到我國歷史上鄉(xiāng)村地區(qū)尤其是中西部縣及縣以下地區(qū)公共文化基礎設施建設長期欠賬等客觀現(xiàn)實，僅僅依靠現(xiàn)有投入水平無法根本擺脫城市與農村之間公共文化服務不均衡的困境，如2015年主要服務于農村的1988家縣圖書館圖書總藏量23027萬冊，只占全國圖書館總藏量的27.5%[4]。特別是，我國實行的是“分灶吃飯”和分級財政體制，現(xiàn)有財政保障體制無法充分考慮到貧困縣政府或農村基層財政收支矛盾或財權與事權匹配問題；“保工資、保運轉、保民生”是貧困縣政府的核心工作，作為只占“保民生”一小部分的公共文化建設，縣政府自然只能承擔與財力相適應但與均等化或標準化服務相差巨大的經費投入。在西部地區(qū)部分基層政府甚至有可能挪用中央和上級下?lián)艿墓参幕諏ｍ椯Y金，如陜西榆林市榆陽區(qū)金雞灘鎮(zhèn)綜合文化站應有的由中央財政和省財政為“免費開放”專項項目下發(fā)的5萬元補貼，并沒有到位，很可能被鎮(zhèn)財政挪用[5]。

2.2.2 區(qū)域之間投入差距明顯

雖然近年來我國不斷加大對中西部公共文化建設的投入力度，但受到地方財政收入區(qū)域差異過大以及公共文化投入主要依賴于地方政府的影響，東部與中西部之間的財政投入差距不是縮小，而是進一步擴大了。如1995至2016年東部地區(qū)文化事業(yè)費所占比例從40.2%提升為43.3%，中部地區(qū)從28.6%下降為24%，西部地區(qū)從24.9%提升至28.3%，由此可知，東部地區(qū)領先優(yōu)勢進一步加大，西部地區(qū)得益于中央財政的大力扶持，增幅最快，而中部地區(qū)增幅最小，形成了公共文化投入上的“中部塌陷”。此外，從全國文化事業(yè)費省域人均投入來看，2015年全國人均文化事業(yè)費為49.68元，排名前5位的省域分別為：西藏（178.46）、上海（151.34）、北京（127.08）、青海（111.13）、天津（99.39），排名后5位的省域分別為：河南（21.73）、安徽（23.81）、河北（24.96）、江西（27.84）、湖南（28.57），河南省人均文化事業(yè)費是全國平均水平的43.74%、上海市的14.36%；西藏、青海由于地廣人稀，加上國家額外扶持，故人均文化事業(yè)費較高。有學者通過人均值演化推算，發(fā)現(xiàn)2000至2014年全國公共文化投入人均值地區(qū)差由1.4571擴大至1.5979，經過多年發(fā)展，地區(qū)差距不僅沒有縮小反而進一步擴大了9.66%[6]。

2.3 投入主體單一

2.3.1 政府投入占據絕對主導

由于我國正處在文化管理體制從計劃經濟體制向市場經濟體制的轉型變革期，政府“大包大攬”的傳統(tǒng)慣性思維影響力較大，加之政府職能轉變不到位，因此目前在我國公共文化服務供給體系中，形成了“強國家—弱社會”的格局，即資源供給和文化投入主體以政府單一供給為主。同時由于社會力量在參與公共文化服務時仍受到政策法規(guī)、體制機制和技術能力等諸多限制，社會民間主體力量較為薄弱，文化服務組織不健全，發(fā)展不充分，這導致包括數字資源在內的公共文化建設資金來源單一，主要依靠政府的財政撥款，一方面給政府財政造成了過大壓力，在中西部基層部分地區(qū)有限的經費甚至難以維持正常運轉；另一方面也深受政府投入導向和對當地公共文化事業(yè)重視程度高低的影響，造成經費問題始終成為制約公共文化事業(yè)尤其是基層文化事業(yè)發(fā)展進度的瓶頸。如有學者調研發(fā)現(xiàn)，2012年度被調研的圖書館、博物館（紀念館）、美術館、文化館（群藝館）、財政撥款占總收入比重分別達到96.5%、92.9%、73%、72.2%[7]；又如，柳州下轄柳城縣圖書館每年只有3.7萬元基本運行費，沒有其他任何經費來源，難以維持正常運轉[8]。

2.3.2 社會參與投入仍很欠缺

目前我國對公共文化服務多元化投入存在空間小、規(guī)模小，人為性、變動性較大，具體表現(xiàn)為：（1）無“意”于投。由于文化投資效益低、收效慢，投入回報率低，以及社會文化生態(tài)環(huán)境較差、企業(yè)缺乏社會文化責任感等因素影響，社會力量參與投入的意愿并不強；（2）無“法”可投。由于多元化投入的法規(guī)政策建設方面的不足，社會資金對公共文化投入的積極性不高；公益贊助減免稅收政策力度不大，政府管理社會基金機制不靈活，很大程度上限制了多元化投入；（3）無“門”可投。政府尚未搭建好鼓勵社會資本參與多元化投入的交流平臺，由于信息割裂和不對稱，即便部分企業(yè)有意贊助公共文化事業(yè)發(fā)展，也找不到合適的投入途徑；（4）無“主”可投。目前政府在統(tǒng)籌協(xié)調各機構部門推動多元化投入工作、充分調動發(fā)揮社會力量以及有效整合資源等方面作為不夠[9]。如有學者調研發(fā)現(xiàn)，2012年度被調研的圖書館、博物館、文化館、美術館接受企業(yè)贊助的經費僅占各自總收入的0.14%、0.008%、1.3%和0%[10]。

2.4 投入管理不足

2.4.1 轉移支付制度有待完善

1994 年以來我國逐步建立的中央對地方財政轉移支付制度在推動不同區(qū)域基本公共服務均等化方面發(fā)揮了重要作用，但也存在許多問題，突出表現(xiàn)如下[11]：由于中央和地方事權和支出責任劃分較為模糊，導致轉移支付結構合理性不足；部分項目還是要求過多的行政審批，分配效率不高；一般性轉移支付項目種類過多，目標多元，但規(guī)模過小，均等化作用不強；專項轉移支付涵蓋領域過寬，分配設置科學性不強，資金使用分散低效；轉移支付過程信息公開透明性不足，存在許多管理漏洞；橫向轉移支付主要體現(xiàn)為各種形式的“對口資源”，缺乏制度規(guī)劃和量化標準[12]等。特別是，由于受到“條塊分割、各自為政”傳統(tǒng)文化管理體制影響，公共文化領域專項轉移資金種類繁多，如文化設施設備專項資金、文化藝術創(chuàng)作專項資金、文化人才隊伍專項資金、文化工程與活動專項資金、文化服務宣傳推廣專項資金等等，不可避免導致文化多頭投入、重復投入問題，也同時由于政府職能部門對各類專項經費的多頭審批和分散管理，使基層政府疲于應付專項經費申報驗收工作，加之受到傳統(tǒng)“以人撥款”“以錢養(yǎng)人”資金分配機制影響，降低了本來就很有限的資金使用效益。

2.4.2 財政預算支出規(guī)范不足

雖然歷年來我國文化建設投入逐年增長，但對國家文化治理和民族文化建設的財政支撐效果仍不明顯。雖然造成上述情況發(fā)生的原因較為復雜，但政府預算支出的規(guī)范性不足是其中一個很重要的原因。各級政府文化支出的各種形式撥付經常遭遇到不同程度的“暗箱”或“潛規(guī)則”的侵擾，文化支出經常處于一種由非規(guī)范性財政權力杠桿隨機操控的狀態(tài)，容易導致政府支出的成本和效益很難準確進行定量分析，加之我國一直沒有建立文化行業(yè)支出定額標準[13]，預算管理缺乏硬約束。正因如此，我國公共文化財政投入現(xiàn)狀存在許多“缺位”“越位”和“錯位”現(xiàn)象，沒有對公共文化服務和非公共文化服務、基本文化服務和非基本文化服務進行有效區(qū)分，公共財政過多參與非市場失效文化領域，對于應由政府承擔的基本公共文化服務，財政投入保障不足。有學者將政府文化支出預算的非規(guī)范性歸納為三點[14]：（1）支出的非預算性，即預算對支出的非完全覆蓋，很多地方政府的公共文化支出大多數是以預算外游戲規(guī)則進行的，如中西部地區(qū)部分縣級財政對公共文化支出的年度預算，甚至還滿足不了文化事業(yè)人員的全部工資福利支出額度；（2）執(zhí)行的非清晰性，由于預算執(zhí)行在文化行政架構內缺乏規(guī)范的制度程序和監(jiān)管維度，由此導致出現(xiàn)后續(xù)運行的公共文化支出非規(guī)范性和預算執(zhí)行的非清晰性，產生諸如“跑部錢進”“會哭的孩子有奶喝”“條子現(xiàn)象”等中國特色潛規(guī)則；（3）程序的非約束性，即文化支出缺乏穩(wěn)定的程序設計、連動的介入環(huán)節(jié)以及透明的執(zhí)行公開，為“暗箱操作”“潛規(guī)則”以及“權力綁架者意志行為”等留下可操作空間。

2.5 投入評價缺失

長期以來，我國公共財政投入存在缺乏績效評價監(jiān)督機制的問題，尤其是在公共文化服務體系建設初期，存在明顯的重投入、輕評價、輕監(jiān)督管理的現(xiàn)象。同時由于經費管理使用透明度不高，基層文化單位經常發(fā)生資金被挪用和擠占情形，具體經費使用明細模糊，導致無法進行監(jiān)督評估[7]。目前我國公共財政對文化投入的績效評估主要存在以下問題[15]：（1）缺乏明確的績效評估規(guī)范，財政、文化及審計管理部門應盡快制定統(tǒng)一的評估規(guī)范細則；（2）缺乏明確的評估機制，當前評估工作沒有明確界定評估主體的權利與義務，對自我評估、第三方評估、統(tǒng)一評估或專項評估缺乏具體機制；（3）缺乏明確的評估指標，科學設計評估指標體系，是順利開展績效評估并能有效反映考評對象真實情況的關鍵環(huán)節(jié)。正是由于公共文化財政投入績效評估的缺失，導致我國財政資金使用效益不高。同時，由于缺乏財政民主化和透明度，預算支出這種本應該以納稅人偏好來進行的公共決策行為很容易演變?yōu)閭€別領導的隨意安排，即受領導的個人偏好和政績最大化的影響。

3 公共文化財政投入改進對策

3.1 完善資金投入保障機制

3.1.1 增加文化財政投入預算

隨著我國綜合國力進一步增強，全社會早已達成政府應持續(xù)不斷增加文化財政投入預算的共識，近年來更是出臺了一些有關文化的新法律。如2017年3月實施的《公共文化服務保障法》明確規(guī)定國務院和地方各級人民政府應當根據公共文化的事權和支出責任，將公共文化服務經費納入本級預算；國務院和省級政府應當增加投入，通過轉移支付等方式，重點扶助革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)開展公共文化服務；2018年1月實施的《公共圖書館法》明確指出縣級以上人民政府應當加大對公共圖書館投入，將所需經費列入本級政府預算，并及時、足額撥付。上述法律規(guī)范就增加公共文化投入并將其納入本級政府預算作了強制性規(guī)定，雖然并未涉及到預算所占比例、年增長幅度等關鍵量化指標內容，但這無疑在督促扭轉許多中西部基層政府未將公共文化服務納入政府預算現(xiàn)狀方面具有重大意義。如何有效增加文化財政投入預算總量？其途徑主要有兩點，一是中央政府需要加大資金投入力度，提升文化事業(yè)費占財政支出總比例；二是地方政府不僅要依法將公共文化建設納入地方財政預算，而且還要確保合適增幅。

文化事業(yè)費（狹義文化）占財政總支出合理比例應該是多少？對此，許多學者提出了不同建議，如王列生提出到2020年文化事業(yè)投入占財政支出比例應該提高到1.5%[16]；張啟春等[17]提出將1%作為2020年我國基本公共文化服務財政保障標準。如前文所述，我國不僅文體傳媒（大文化）支出年均增幅要小于教育、衛(wèi)生、科技等領域支出年均增幅，而且絕大部分省域公共文化投入要滯后于財政收入增長。其實早在2007年中辦、國辦《關于加強公共文化服務體系建設的若干意見》首次提出中央和省級財政每年對文化建設的投入增幅不低于同級財政經常性收入的增幅；2011年中共中央《關于深化文化體制改革，推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問題的決定》則進一步將該標準明確為“高于”，但上述規(guī)定并沒有很好落實，就連一些發(fā)達省份也不例外，如《浙江省文化發(fā)展“十二五”規(guī)劃》要求文化投入增幅高于本級財政經常性收支增幅，但實際上沒有任何一個年度達成此目標[18]。因此建議國家出臺更具權威性的法律規(guī)定，確定各級文化事業(yè)費占同級財政支出比重、各級文化事業(yè)費投入增長率等剛性量化指標。

3.1.2 整合設立文化專項資金

為更好解決文化管理體制條塊分割的弊端，我國正在逐步推動政府職能轉變，實現(xiàn)從傳統(tǒng)文化管制理念向文化治理理念的轉變，文化治理結構由“小部門制”轉變?yōu)椤按蟛块T制”，這意味著不僅要整合大文化領域內不同公共文化資源（如推動圖書館、文化館、博物館、新聞、出版、廣電等部門項目合并運行），而且要加強與教育、科技等領域的文化類項目合作，減少重復投入，實現(xiàn)合作共贏。正是由于中央認識到多年來我國各類專項資金分配、管理與使用所存在的許多不規(guī)范情況，2014年12月，國務院出臺的《關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》就明確提出要從嚴控制專項轉移支付和規(guī)范專項轉移支付分配和使用，2015年12月，財政部出臺的《中央補助地方公共文化服務體系建設專項資金管理暫行辦法》就專項資金支出范圍、分配辦法、申報與審批、管理與使用、資金監(jiān)管與績效評價等做出了詳細規(guī)定。鑒于我國公共文化服務領域專項資金種類繁多，多頭管理，財力分散，為提高資金使用效益，有必要統(tǒng)一整合設立文化專項資金，嚴格規(guī)范文化專項資金用途，杜絕擠占、挪用和變相使用等現(xiàn)象發(fā)生，建立一個專業(yè)決策、統(tǒng)一管理、集中使用的國家文化發(fā)展專項資金支持體系。目前有個別省份對此進行了積極探索。如2013年浙江省財政跨部門整合了公共文化服務相關省級專項資金（如農村電影專項、免費開放專項、基層文化設施專項、基層公共文化服務建設專項、廣播電視惠民服務工程專項、鄉(xiāng)鎮(zhèn)廣播電視站設備更新改造工程專項等），統(tǒng)一設立省內基本公共文化服務專項資金，多部門聯(lián)合制定了《浙江省基本公共文化服務專項資金管理辦法》，以推進專項資金管理改革，該做法值得借鑒。

3.1.3 構建政府分級投入機制

理論上，政府間事權劃分應和其支出責任相匹配，但實際上由于我國目前政府間事權責任不清晰和文化事權的特殊性，導致中央與地方、地方各級政府之間文化事權與支出責任不清，政府公共文化支出責任在一定程度上存在地方化、基層化和部門化的情形，即上級政府通過事權層層下移，讓底層政府承擔本屬于上級政府的支出責任，上級政府則通過考核評價權，讓不清晰的文化事權成為下級的“當然事權”。因此對各級政府間事權進行合理劃分是構建政府分級投入機制的首要前提。如前文所述，與國外許多國家相比，我國中央政府在公共文化服務領域投入比例較低。國內學者對此也提出了一些建議，如吳理財[19]提出用于農村公共文化服務的財政資金，各級政府投入比例分別為中央（35-40%）、省級（45-50%）、縣級（10-20%）；江光華[20]提出中央（10-20%）、省（50%）、縣（30-40%）、鄉(xiāng)（通過轉移支付彌補）四級財政分擔體系。近年來我國推行的“省直管縣”“鄉(xiāng)財縣管”財政扁平化管理體制改革趨勢，決定了我國建立中央、省、縣三級財政分擔體制是相對合理的方案，至于具體分攤比例多少，應根據各省財政實際情況來綜合確定，但總體思路是加大中央財政支出比例，明確省級財政的支出責任，降低縣級及縣以下財政支出比例。

總之，要真正實現(xiàn)基本公共文化服務均等化的重要前提是依據公共文化產品外部效應大小，科學劃分政府間的事權劃分標準，合理界定各級政府間的支出責任，即全國性公共文化服務由中央負擔，地方性公共文化服務由地方負責，跨省基本公共文化服務由中央和地方共擔，從而建立起政府分級投入機制。具體來說，對于重大公共文化項目、公共文化服務網絡、基本文化信息資源等公共文化服務基礎設施和基本資源建設，因其具有通用性和普遍性特點，應以中央財政投入為主，地方積極配合；對于社區(qū)鄉(xiāng)村公共文化活動、流動文化服務、文化人才培養(yǎng)等具有明顯地域性和多元性的公共文化服務，可以地方財政投入為主體，中央財政以項目形式給予獎勵或補助；對于中西部地區(qū)農村文化建設這個制約均等化的難點，可通過加大中央對地方專項轉移支付力度，實現(xiàn)東中西部地區(qū)以及城鄉(xiāng)之間基本公共文化供需均衡化。一些地方也進行了積極探索，如成都市通過將市、縣、鄉(xiāng)、村“四級”公共文化服務常年經費全部納入各級財政預算，建立了公共文化服務財政分級保障長效機制[21]。

3.2 構建資金投入均衡結構

3.2.1 優(yōu)化文化財政投入結構

優(yōu)化公共文化財政投入結構，建立“結構均衡”的資金分配制度，具體包括：一是要優(yōu)化城鄉(xiāng)投入結構。截至2016年年底，我國農村人口總數為 5.9億人，占全國13.8億總人口比例為42.65%[22]，然而由于鄉(xiāng)村公共投入歷史欠賬多，基礎設施仍不完善，因此公共文化投入主要應加強面向農村人口和低收入人群。特別是當前國家要從根本上解決廣大農村地區(qū)的公共文化服務建設困境，必須不斷加大財政投入和公共文化產品供應，構建農村公共文化產品提供的法律和政策保障機制，避免中央有關加大對農村投入的文件無法在地方上有效推行，同時要規(guī)范財政對農村公共文化產品的投入責任，構建農村基本公共服務財權事權協(xié)調機制，以克服鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府財權缺乏保障等突出問題；二是要優(yōu)化地域投入結構。鑒于我國東部與中西部之間的財政投入差距反而進一步擴大，因此繼續(xù)加大對中西部地區(qū)、貧困地區(qū)的文化投入力度，縮小地區(qū)差異，仍然任重道遠?！吨醒胙a助地方農村文化建設專項資金管理暫行辦法》（2013）確立了中央財政對東、中、西部地區(qū)的20%、50%、80%的補助標準，但未涵蓋到公共文化所有領域，因此有必要進一步加大中部和西部的扶持力度?！吨泄仓醒?、國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》（2015）也提出，要落實取消國家在貧困地區(qū)安排的公益性建設項目對基層政府的配套資金政策要求，并加大中央和省級財政投資補助比重?！痘竟卜疹I域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》（2018）則根據地方財力分五檔確定中央與地方分擔比例，相比原先的東中西劃分方法，更加細化和科學；三是要優(yōu)化硬軟投入結構。要克服公共文化投入長期重硬偏軟的傾向，在加大對公共文化基礎設施建設等硬件投入的同時，不能忽視公共文化人才隊伍的培養(yǎng)，畢竟公共文化基礎設施的有效運轉終究需要依靠人才能實現(xiàn)。

3.2.2 完善財政轉移支付制度

為更好實現(xiàn)公共文化服務水平均等化目標，解決公共文化一般性轉移支付比重偏小、專項轉移支付比重過大等弊端，我國應積極改革和完善財政轉移支付制度，具體措施有：一是繼續(xù)增加和完善對公共文化服務轉移支付的規(guī)模和結構。不斷增加一般性轉移支付和文化專項轉移支付的規(guī)模，并積極調整轉移支付結構，嘗試以地方政府的公共文化產品服務經費為基本因素引入均等化轉移支付，以縮小地區(qū)和城鄉(xiāng)差異；二是合理界定中央政府和地方政府的公共文化支出責任。中央政府原則上負責對涉及國家文化安全和核心價值體系建設等領域的重大文化項目的投入，省級政府負責全省范圍內的重要文化項目的投入，確保中央政府和省級政府在公共文化建設投入的職責明確，分工合理；三是探索建立制度化和規(guī)范化的橫向轉移支付制度。目前我國現(xiàn)行財政體制下，沒有相應的法律制度對橫向轉移支付進行明確規(guī)定，但實際上形成了一種以“對口支援”為主的非制度化的橫向轉移支付體系。我國可借鑒德國的州際間橫向轉移支付制度經驗，從制度層面明確經濟發(fā)達省市有履行文化財政橫向轉移支付（對口支援）的義務，并就運作方式、監(jiān)督評價機制等進行明確規(guī)定[23]；四是不斷完善省以下公共文化財政轉移支付制度。可結合“省直管縣”試點，中央的公共文化轉移支付經省級財政直接撥付到需要支持的縣級行政區(qū)，以更好杜絕截留挪用。同時各省級政府應根據中央提出的改革和完善轉移支付制度的基本原則，對省以下的公共文化轉移支付制度進行完善。

3.3 健全資金多元投入機制

3.3.1 鼓勵社會力量參與投入

目前政府對文化事業(yè)投入不夠、社會力量（企業(yè)、非營利組織和個人）參與過少是制約我國公共文化服務體系建設、導致公共文化服務有效供給不足的主要因素，因此政府應不斷完善鼓勵社會力量參與公共文化服務的經濟政策，優(yōu)化公共文化服務的投融資渠道，鼓勵社會力量投資興辦公共文化實體和設施，完善公共文化服務政府采購制度，支持私營企業(yè)產品和服務進入采購目錄，通過項目補貼、定向資助、政府購買、貸款貼息發(fā)行債券等多種方式，構建政府主導、社會參與的公共文化多元投入機制，尤其是要構建農村公共文化產品多種方式的市場提供機制，制定激勵措施調動私人資本參與農村公共文化產品供給的積極性。1984年英國出臺《關于刺激企業(yè)贊助藝術的計劃》，推出政府“陪同投入制”——企業(yè)第一次、第二次、第三次贊助文化事業(yè)時，政府陪同投入比例不斷增加，分別為1：1、1：2、1：4[24]，值得借鑒。目前國內各地探索吸引社會力量參與投入的案例有許多，如公司運作政府買單（如杭州“萬場文化活動下基層”、成都“公共文化服務超市”、煙臺的“公益文化項目推介會”等）、民間力量興辦公益文化事業(yè)（如民營博物館）、文化發(fā)展基金會（如上海文化發(fā)展基金會）、文化贊助（如企業(yè)冠名）等，但還沒有形成很大的規(guī)模效應，政府應制定鼓勵捐助和參與文化事業(yè)的地方性法規(guī)，積極引入社會民間資金，全面拓寬公共文化事業(yè)的投資渠道，實現(xiàn)文化事業(yè)投資主體的多元化發(fā)展。

3.3.2 發(fā)揮財稅政策引導作用

在國外許多國家，減免文化機構稅收是政府重要的扶持方式。如在美國，取得非營利資格的文化機構可以享受各種減免稅的優(yōu)惠和各種抵扣的贊助和捐贈；在法國，除了文化機構只需繳納7%的增值稅，其余所有企業(yè)均需繳納19.6%的增值稅；在意大利，文化機構的增值稅稅率僅為9%，遠低于一般企業(yè)的19%的增值稅稅率。與國外一些國家相比，雖然我國出臺了一些稅收優(yōu)惠政策，如對公益性捐贈文化事業(yè)實行部分稅前扣除，對政府鼓勵的報刊、出版、電影、放映、演藝等文化企業(yè)，免征1至3年企業(yè)所得稅等。但總體來看，我國文化行業(yè)財稅政策體系有待進一步完善，如我國對公益性捐贈資金設置了允許在稅前扣除的比例要求（企業(yè)為12%、個人為30%），同時在一些文化領域相關文化財稅政策存在真空，如涉及到新媒體和數字內容等公共數字文化領域，政策繼續(xù)完善和調整空間很大，建議政府出臺更有力的財稅鼓勵政策，如免除公益性捐贈稅收減免的比例限制，從低確定文化企業(yè)增值稅稅率，減免公益性文化企事業(yè)單位從境外購買設備、圖書等物質進口稅收等。

3.4 優(yōu)化資金運行管理制度

3.4.1 科學規(guī)范政府預算支出

預算外資金支出是構成我國公共文化財政投入的重要組成部分?，F(xiàn)階段我國包括公共數字文化服務在內的大部分公共文化產品和服務主要由中央和地方政府以專項資金（預算外資金）方式來提供財政支持?？紤]到公共文化建設初期所需資金巨大，建設內容需要不斷優(yōu)化調整，不宜納入政府經常性預算，故而主要采用專項撥款方式。但隨著公共文化建設方向進一步明確，內容框架基本完成，將臨時性的、非常規(guī)的專項資金投入方式改為規(guī)范化的預算投入成為一種必然趨勢。同時也只有將公共文化服務經費納入經常性預算支出，才能有效杜絕很多轟轟烈烈的項目由于缺乏后續(xù)配套資金而漸漸失去活力的情形發(fā)生。正因如此，《國家“十二五”時期文化改革發(fā)展規(guī)劃綱要》就明確提出，要把主要公共文化產品和服務項目、公益性文化活動納入公共財政經常性預算支出。2014年修訂的《預算法》，更加明確了規(guī)范納入政府預算支出范圍地公共文化服務體系建設預算保障途徑和具體支出口徑，理應成為今后研究重點。必要時，可探索嘗試建立跨部門預算管理模式，如借鑒瑞典的預算模式，推行“以服務類型為基礎的跨部門預算管理模式”，以更好地解決各部門之間職能交叉、越位與缺位等問題。

3.4.2 優(yōu)化文化資金分配機制

優(yōu)化文化資金分配機制具體包括以下內容：（1）撥款方式要靈活多樣。改革“以人撥款”方式，引入市場競爭機制，實現(xiàn)“以事?lián)芸睢?，兼顧人均標準和激勵標準，通過“以獎代補”、政府購買服務、項目競爭性申報、政府補貼等多種方式來調動各級政府的積極性，提高資金利用效益，近年來中央和一些地方政府對此進行了積極探索。2015年財政部出臺的《中央補助地方公共文化服務體系建設專項資金管理暫行辦法》明確將專項資金分為補助資金和獎勵資金，獎勵資金用于對基本公共文化服務績效評價結果優(yōu)良的地方政府進行獎勵，如2017年廣西獲中央補助公共文化服務體系建設績效獎勵資金8125萬元[25]。此外，國家也積極鼓勵各級政府向社會力量購買公共文化服務，2015年國務院辦公廳出臺的《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見》專門強調，新增的公共文化服務內容，凡適于以購買服務實現(xiàn)的，原則上都要通過政府購買服務方式實施；（2）資金資助要突出重點。為更好避免過去中央對公共文化建設的資助過于分散，遍地開發(fā)，效果欠佳情形重現(xiàn)，公共文化建設應突出重點，以點帶面，通過典型項目和關鍵項目的資助和運作來提升公共文化服務整體水平。以公共數字文化建設為例，文化部辦公廳先后出臺了《2016年中央補助地方公共數字文化建設專項資金重點支持方向》和《2017年中央補助地方公共數字文化建設專項資金（第二批）重點支持方向》文件，兩個年度中央財政均重點支持平臺建設、資源建設和服務推廣，但2017年文件更加精煉了公共數字文化建設內容，明確資源建設包括數字圖書館推廣工程專題資源建設、數字文化資源整合與揭示及互聯(lián)網信息資源保存與服務等內容，服務推廣包括基層公共數字文化服務推廣和國圖公開課網絡直播等內容。

3.4.3 引入文化基金運行模式

目前國際上公共文化管理模式日益趨同，越來越多的國家采用了兼具文化部制和國家藝術理事會制特點的“一臂之距”公共文化管理模式[26]，該模式要求政府通過文化基金會來間接管理文化機構，減少政府干預，將部分公共文化服務推向市場，這有利于推動文化多樣性發(fā)展和自由競爭，同時為確保文化機構運營的公益性，與文化機構保持“一臂之距”的政府可有效監(jiān)督公共文化服務的運營與管理[27]。我國應充分借鑒這種管理模式，探索建立文化項目基金管理機制，逐步調整目前以政府決策意志為主確定文化項目的做法，綜合運用獎勵、資助、補貼等多種方式，依據公開、公平和公正原則，借助規(guī)范的專家評審制度、社會公示制度和績效考評制度，將財政撥款改為獎勵、資金扶持和股權投資，將扶持單位改為扶持項目、產品和服務，促使管辦分離，最大限度實現(xiàn)經濟效益和社會效益的統(tǒng)一。目前國家層面設立的文化類政府性基金有國家出版基金、電影事業(yè)發(fā)展基金和國家藝術基金。特別是成立于2013年12月30日的國家藝術基金會，開創(chuàng)了我國文化藝術評審體制、資助模式、捐贈方式的新模式?！豆参幕毡Ｕ戏ā访鞔_指出，國家鼓勵通過捐贈等方式設立公共文化服務基金，專門用于公共文化服務，因此今后我國應繼續(xù)分批創(chuàng)建更多的文化基金，可逐步探索將原有的一些專項資金納入基金運行軌道。

3.4.4 完善資金內部管理機制

為提高文化資金使用效益，許多地方通過引入市場運作機制，對多樣化的公共資金利用模式改革進行積極探索。有學者建議在全國行政村村級公共文化財政補貼管理方面引入“四權分離”（政府出資、市場運作、鄉(xiāng)鎮(zhèn)搭臺、農民看戲）公共資金管理利用模式，即縣財政部門負責補貼資金的統(tǒng)籌并擁有資金的分撥權，縣級文化行政部門負責項目規(guī)劃并擁有資金使用的規(guī)劃權，村委會負責文化活動的組織并擁有補貼資金的使用權，村民享受文化服務并擁有項目的評價權，形成財政部門、文化行政部門、鄉(xiāng)村基層部門、鄉(xiāng)村居民四方互相協(xié)調、互相制衡的機制，提高文化資金使用效益[28]。廣西河池市羅城仫佬族自治縣按照“政府投入，群眾受益”和“誰投資，誰所有”原則，開展公共文化服務，當地文化站自行通過市場化方式解決人員待遇問題，以確保文化站保值增值和公共文化服務功能的實現(xiàn)[29]。再如廈門市圖書館建立了托管型分館的管理運營模式，即將基層點人員工資以及運行經費等托付給市級支中心或區(qū)級中心管理，基層服務點的場所、設備等財產所有權屬于鎮(zhèn)街或社區(qū)所有，管理使用權則交給支中心[30]。

3.5 規(guī)范資金使用評價制度

3.5.1 規(guī)范績效評價核心內容

2015年實施的新《預算法》第57條規(guī)定“各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價”，為績效評價提供了實質性的法律依據。建立公共文化投入事前投入評價和事后評價體系，有利于避免基層公益性文化單位的公共經費得不到保障，或者避免一些文化單位只管花錢，不問效果，以致發(fā)揮不出公共資源使用最大效益。從現(xiàn)有財政法規(guī)規(guī)定來看，我國目前基本上是按照“過程+結果”導向規(guī)制機制模式來對財政支出進行績效管理。公共文化績效評價主要內容具體包括：（1）構建公共文化績效預算模式?？冃ьA算是財政支出績效管理的基本手段。根據《預算法》《中央部門預算績效目標管理辦法》等法規(guī)要求，主動構建與公共文化財政支出相關的績效預算目標管理制度、績效運行跟蹤監(jiān)控管理制度、績效評價實施管理制度等三大制度；（2）構建公共文化績效評價機制。根據《財政支出績效評價管理暫行辦法》，從績效評價的對象和內容、績效目標、績效評價指標體系、評價標準和方法、組織管理和工作程序、績效報告、績效評價結果及其應用等方面，構建以結果為導向的公共文化績效評價機制；（3）構建公共文化績效審計制度?？冃徲嬍秦斦С隹冃Ч芾淼谋O(jiān)督手段。國家審計機關依據《審計法》《國家審計準則》《專項資金支出績效審計暫行辦法》等規(guī)定，按照一定的審計方式、方法、程序及反饋應用機制，對政府及其職能部門公共文化及其他領域財政支出活動的合規(guī)性、經濟型、效率性和效果性進行經常性的審計監(jiān)督[31]。

3.5.2 健全多方績效評價機制

隨著社會公眾監(jiān)督意識不斷增強，人們越來越關注公共財政資金的使用效益，為確?？冃ПO(jiān)督的公正性與合理性，引入財政支出第三方績效評價就應運而生。財政部對第三方績效評價也出臺了明確的政策依據，如《預算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）》要求探索引入第三方評價，《財政支出績效評價管理暫行辦法》規(guī)定根據需要可委托第三方實施績效評價工作?！蛾P于加快構建現(xiàn)代公共文化服務體系的意見》《國家“十三五”時期文化發(fā)展改革規(guī)劃綱要》《文化部“十三五”時期公共數字文化建設規(guī)劃》等文件均提出要建立公共文化服務（或公共數字文化服務）的第三方評價機制，因此我們應建立以市場和人民群眾評價為主要指標的公共文化財政投入績效評價機制，通過第三方評價的外部約束激勵機制，把適合公眾需要的文化產品作為財政增加投入的重要依據。特別是我國公共文化供給責任的層層委托使信息收集困難，公共文化產品效果的滯后性對于評價的技術性要求高。可充分發(fā)揮第三方所特有的獨立、專業(yè)、公信、客觀的特點，在政府主導和監(jiān)督下，認真選擇高校、科研機構或其他非營利組織、社會團體組建評價機構，成立評價工作小組，依據以定量評估為主、可操作性強的評估指標體系，對公共文化建設機構的財政經費支出及服務水平進行科學合理評價，形成評價結論，撰寫評估報告[32]，同時將績效評價結果向社會公布，成為今后對公共文化服務項目實行以獎代補制度實施的主要依據。如文化部網站公布的《2016年度文化部部門決算報告》里面就附有《國家數字圖書館資源建設及服務經費績效評價報告》，就是一個很好的嘗試，今后可進一步擴大績效評價項目范圍。

4 結語

《國家“十三五”規(guī)劃綱要》提出要圍繞標準化、均等化、法制化，加快健全國家基本公共服務制度，完善基本公共服務體系?！秶摇笆濉睍r期文化發(fā)展改革規(guī)劃綱要》則更具體提出“現(xiàn)代公共文化服務體系基本建成，基本公共文化服務標準化、均等化水平穩(wěn)步提高，體現(xiàn)地方和民族特色的文化設施網絡基本形成，公共文化供給與群眾文化需求有效匹配”的發(fā)展改革目標。而要實現(xiàn)上述目標，最根本的還是要確?？偭孔泐~及均等化的公共文化投入。如何構建科學合理的公共文化投入機制，提高公共文化資金使用效益，有待業(yè)界繼續(xù)共同探討。

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作者簡介：吳高，男，廣西師范大學圖書館研究館員，中山大學資訊管理學院博士研究生，研究方向：公共文化服務、信息資源管理、知識產權法；韋楠華，女，桂林電子科技大學圖書館副研究館員，研究方向：公共文化服務、用戶行為研究。