朱靜潔/西南政法大學博士研究生

2016年6月，國務院印發(fā)《國務院關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見（國發(fā)〔2016〕34號）》（以下簡稱《意見》），我國的公平競爭審查制度得以正式確立。隨后，國務院法制辦、國家發(fā)改委、工商總局、商務部等部門相繼出臺了一系列配套文件，1. 2016年7月，國家發(fā)展與改革委員會印發(fā)《關(guān)于貫徹落實〈關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見〉委內(nèi)工作程序的通知》；2016年12月22日，國務院辦公廳印發(fā)《國務院辦公廳關(guān)于同意建立公平競爭審查工作部際聯(lián)席會議制度的函（國辦函〔2016〕109號）》；2017年10月23日，國家發(fā)展改革委、財政部、商務部、工商總局、國務院法制辦五個部門聯(lián)合印發(fā)《公平競爭審查制度實施細則（暫行）（發(fā)改價監(jiān)〔2017〕1849號）》（以下簡稱《細則》）。進一步細化了公平競爭審查的標準及程序，并通過建立聯(lián)席會議制度及公平競爭審查處2. 2018年1月9日，國家發(fā)展改革委在價監(jiān)局新設(shè)立公平競爭審查處，編制4人，進一步強化公平競爭審查和反行政壟斷執(zhí)法工作，推動公平競爭審查制度全面落地，維護公平競爭的市場秩序，促進統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系建設(shè)。網(wǎng)址：http://www.ndrc.gov.cn/fzgggz/jgjdyfld/jjszhdt/201801/t20180109_873338.html.完善公平競爭審查制度實施的工作機制，進而保障該制度的有效實施。就宏觀層面而言，公平競爭審查制度的建立預示著政府對微觀經(jīng)濟干預的弱化，有利于理順政府與市場間的關(guān)系，3. 葉光亮：《論公平競爭審查》，載《競爭政策研究》2016年第6期，第55-61頁。明確競爭政策在我國經(jīng)濟政策中的基礎(chǔ)性地位。4. 張穹：《公平競爭審查制度研討會開幕式致辭》，載《中國價格監(jiān)管與反壟斷》2016年第7期，第13-14頁。微觀層面而言，公平競爭審查制度的實施能夠克服《反壟斷法》規(guī)制行政壟斷的局限性，是針對行政壟斷邁出的關(guān)鍵一步，5. 于立、劉玉斌：《中國市場經(jīng)濟體制的二維推論：競爭政策基礎(chǔ)性與市場決定性》，載《改革》2017年第1期，第16-31頁。通過建立行政壟斷的“事前預防”機制，顯著改善政策制定主體通過政策措施將行政壟斷“合法化”的情況，從而為市場主體提供公平、有序的市場競爭環(huán)境。

公平競爭審查制度正式實施以來，學界及實務界均給予了較多的關(guān)注，對其清理存量及增量限制、排除競爭政策措施的效果寄予了較高的期望，并對其具體實施中可能面臨的問題及其解決提出了諸多建議。公平競爭審查制度已經(jīng)實施了22個月，作為一項全新的制度，公平競爭審查制度的實施情況如何，能否有效改善政策制定主體的行政壟斷行為，具體實施中是否存在亟待解決的困境，無疑都需要進行審慎的評判。本文以公平競爭審查制度實施以來國家發(fā)改委公布的全部審查案例為樣本，通過將案例信息數(shù)據(jù)化的方式對該制度的實施情況進行實證考察，透過數(shù)據(jù)分析公平競爭審查制度實施中存在的不足及其深層原因，以期為公平競爭審查制度的完善提供些許有價值的參考。

一、公平競爭審查制度實施的總體情況

基于實證研究的客觀性及科學性要求，有必要對公平競爭審查制度實施情況實證研究所選取的樣本進行簡要說明。其一，關(guān)于樣本來源的權(quán)威性。本文所選取的樣本均來源于國家發(fā)展與改革委員會官方網(wǎng)站，相關(guān)案例信息真實可信，具有較高的權(quán)威性。其二，關(guān)于樣本的統(tǒng)計時間。樣本的統(tǒng)計時間以公平競爭審查制度的實施時間作為起點，統(tǒng)計時間區(qū)間為2016年6月至2018年3月。其三，關(guān)于樣本的數(shù)量。公平競爭審查制度實施至今國家發(fā)改委公布的全部審查案例均被納入了實證考察的數(shù)據(jù)庫，共計59個案例，通過SPSS軟件對全樣本進行數(shù)據(jù)分析，保證了樣本的代表性，提升了實證研究的科學性。

（一）公平競爭審查主體及政策制定主體的統(tǒng)計情況

表一和圖一分別顯示的是公平競爭審查主體及涉案政策措施制定主體的統(tǒng)計情況。從數(shù)據(jù)統(tǒng)計情況來看，基本呈現(xiàn)以下特點：其一，目前公平競爭審查案例中的審查工作主要由?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）級發(fā)改委及物價局承擔，國家發(fā)改委審查的案例數(shù)量較前兩者次之。分析表一數(shù)據(jù)可以看出，?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）級發(fā)改委及物價局審查的公平競爭審查案例分別占全部審查案例數(shù)量的39%及42.4%，這兩類主體審查的合計案例數(shù)量超過了審查案例總數(shù)的80%，可見公平競爭審查主體呈現(xiàn)出集中化的趨勢；其二，公平競爭審查主體的行政等級均較高。表一數(shù)據(jù)顯示，國家發(fā)改委公布的59個公平競爭審查案例中僅有2個由市級行政主體進行審查，其余57個案例則由國家發(fā)改委或?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）級行政主體負責審查，總體而言公平競爭審查主體的行政等級較高；其三，涉案政策的制度主體較為分散。從絕對數(shù)來看，總共59個審查案例中有11個案例中的涉案政策措施是由各級人民政府制定的，9個案例中的涉案政策措施由各級住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局制定，5個案例中涉案政策措施的制定主體是各級發(fā)改委，其余的涉案政策措施則分別由各級衛(wèi)計局、房管局、物價局等主體制定。

表一 公平競爭審查主體的統(tǒng)計情況（單位：個）

圖一 涉案政策措施制定主體的統(tǒng)計情況6. 在案例統(tǒng)計中，對于以多個部門名義聯(lián)合制定的政策措施，作者統(tǒng)一將牽頭部門作為政策措施的制定主體進行統(tǒng)計。（單位：個）

（二）被審查政策措施的基本情況

表二、圖二分別是被公平競爭審查政策措施的出臺時間和涉及行業(yè)的統(tǒng)計情況，而表三和圖三則是涉案政策措施性質(zhì)及所違反審查標準的統(tǒng)計情況。上述數(shù)據(jù)基本呈現(xiàn)以下特點：第一，被審查政策措施出臺時間在2016年及2017年的達到半數(shù)，目前審查出的違反公平競爭審查標準的政策措施均于2010年以后出臺。從表二可以看出，在公開文件寫明被審查政策

措施出臺時間的45個案例中，分別有10、14個政策措施在2016、2017年出臺，合計占比達到53.3%，目前2009年以前出臺且尚在生效的政策措施也許是尚未被審查，抑或是未被審查出存在限制、排除競爭的問題；第二，被審查政策措施涉及的行業(yè)較為分散，其中供配電設(shè)施、建筑工程、保險、醫(yī)療及燃氣配套安裝行業(yè)位列前五。被審查的政策措施共計59個，其中10個涉及供配電設(shè)施，占比16.9%，8個涉及建筑工程行業(yè)，占比13.6%，涉及保險、醫(yī)療行業(yè)的分別有6個，各占比10.2%，另有5個涉及燃氣配套安裝行業(yè)，其余被審查的政策措施則涉及房地產(chǎn)、審計、旅游等多個行業(yè)；第三，超八成被審查政策措施的性質(zhì)為規(guī)范性文件，分布較為集中。分析圖三可知，共有49個被審查政策措施的性質(zhì)為規(guī)范性文件，其在具體案例中多以通知、意見、公告、實施方案等形式存在，其余10個被審查政策措施的性質(zhì)則為其他政策措施，具體體現(xiàn)為會議紀要、函告等，可見，被清理的政策措施級別均較低，尚無級別較高的行政法規(guī)（或草案）、地方性法規(guī)（或草案）或規(guī)章被審查出存在違反公平競爭審查標準的問題；第四，涉案政策措施所違反的公平競爭審查標準多為“市場準入和退出標準”，部分涉案政策措施同時違反多個審查標準。從表三的數(shù)據(jù)可知，共有38個涉案政策措施違反“市場準入和退出標準”，占比64.4%，該類政策措施多是設(shè)置不合理和歧視性的準入和退出條

件，或是限定經(jīng)營、購買、使用特定經(jīng)營者提供的商品和服務，共計12個涉案政策措施同時違反多個公平競爭審查標準，違反“影響生產(chǎn)經(jīng)營行為標準”及“商品和要素自由流動標準”的涉案政策措施數(shù)量則分別為5個和4個，此外被審查政策措施尚無單獨違反“影響生產(chǎn)經(jīng)營成本標準”的情況。

表二 被審查政策措施出臺時間的統(tǒng)計情況（單位：個）

圖二 被審查政策措施涉及行業(yè)的統(tǒng)計情況（單位：個）

圖三 被審查政策措施性質(zhì)的統(tǒng)計情況（單位：個）

表三 涉案政策措施違反審查標準的統(tǒng)計情況（單位：個）

二、公平競爭審查制度實施實證調(diào)研情況的具體分析

從59個公平競爭審查案例相關(guān)信息的統(tǒng)計結(jié)果來看，公平競爭審查制度近兩年的實施既取得了一些積極的效果，同時也存在一些亟待完善的問題。

（一）公平競爭審查制度運行的良性效果

總體而言，公平競爭審查制度的實施在我國絕大多數(shù)地區(qū)均取得了一定效果，同時被審查政策措施制定主體的整改態(tài)度較為積極，糾正手段較為合理。值得關(guān)注的是，公平競爭審查制度的實施顯著提升了社會公眾對涉及市場主體經(jīng)濟活動政策措施的關(guān)注度，激發(fā)了社會公眾監(jiān)督審查主體妥善清理限制、排除競爭政策措施的積極性。

1.公平競爭審查制度在我國絕大部分地區(qū)的實施已取得一定成效。就公平競爭審查案例的地區(qū)分布來看（見圖四），案例所屬省份分布較為平均，除西藏、海南、寧夏地區(qū)外，我國絕大部分地區(qū)的審查主體均清理出了限制、排除競爭的政策措施。其中，黑龍江省、北京市、江西省、重慶市、天津市的公平競爭審查案例數(shù)量位列前五，其他省市的案例數(shù)量都在1至3個之間。同時，目前31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）均印發(fā)了本地區(qū)《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的實施意見》，并建立了公平競爭審查聯(lián)席會議制度，以《意見》和《細則》作為指導，積極開展涉及市場主體經(jīng)濟活動政策措施的清理工作，可見公平競爭審查制度的實施已取得一定積極效果。

圖四 公平競爭審查案例所屬省份的統(tǒng)計情況（單位：個）

2.被審查政策措施的制定主體多主動整改并進行救濟。從表四的統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以看出，96.6%的被審查政策措施制定主體采取積極主動的態(tài)度進行整改，在具體案例中多數(shù)政策制定主體在公平競爭審查啟動后的調(diào)查過程中就明確表示將及時主動整改。其中，甘肅省的2個政策制定主體未提出主動整改，這主要是因為甘肅省發(fā)改委在調(diào)查過程中未通知或約談政策制定主體，而是在調(diào)查結(jié)束后公開案例并責成政策制定主體進行整改，要求政策制定主體在規(guī)定期限內(nèi)將整改情況函告甘肅省發(fā)改委，所以政策制定主體錯過了主動提出整改的時機。分析表五數(shù)據(jù)可知，96.6%的政策措施制定主體均采取了相應的救濟措施以消除影響，共有40個政策制定主體選擇通過廢止涉案政策措施的方式徹底整改，28.8%的政策制定主體則是將涉案文件中違反公平競爭審查標準的內(nèi)容進行了刪除或者修改，另有2個案例的公布文件中未說明政策制定主體是否采取了救濟措施?？傮w而言，被審查政策措施制定主體整改態(tài)度都比較主動，采取的救濟措施也能夠有效消除政策措施限制、排除競爭的影響，暫未出現(xiàn)政策制定主體因拒不改正而受到處分的情況。

表四 政策制定主體是否主動整改的統(tǒng)計情況（單位：個）

表五 政策制定主體采取救濟措施的統(tǒng)計情況（單位：個）

3.社會公眾對于公平競爭審查制度實施的關(guān)注度較高。從表六可以看出，國家發(fā)改委公布59個公平競爭審查案例中，有28個審查案例的公平競爭審查是因公眾舉報而啟動的，另有28個審查案例則是因上級機關(guān)清理政策措施或發(fā)現(xiàn)行政壟斷線索而啟動審查的，兩種啟動方式的占比各為47.5%?？梢?，社會公眾舉報已成為公平競爭審查的主要啟動方式之一。在具體案例中，公眾多是向?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）級發(fā)改委舉報，而不是向政策措施制定主體舉報。公眾舉報的積極性較高，主要是由于涉案政策措施產(chǎn)生的限制、排除競爭效果直接影響了舉報者的切身利益，同時也表明公平競爭審查制度的實施有效提升了社會公眾對涉及市場主體經(jīng)濟活動政策措施的關(guān)注，并為社會公眾提供了對相關(guān)政策措施及其制定主體的監(jiān)督渠道。社會公眾對于公平競爭審查制度實施關(guān)注度的提升，不僅能夠為公平競爭審查制度的有效實施提供可靠、及時的信息渠道，還有助于我國競爭文化的培育與強化，有利于我國市場經(jīng)濟中公平、有序競爭秩序的建立。

表六 公平競爭審查啟動方式的統(tǒng)計情況

（二）公平競爭審查制度運行的若干不足

誠然，公平競爭審查制度實施近兩年來取得了一些成效，但通過對審查案例的實證分析也發(fā)現(xiàn)具體實施過程中仍存在若干不足，實踐中必須正視并剖析這些不足，并作出相應的調(diào)整和完善，才能保證公平競爭審查制度良好的實施效果。

1.“自我審查”效果不夠理想，審查效率及積極性亟待提高。不可否認，我國公平競爭審查采取“自我審查”為主的審查方式具有一定現(xiàn)實合理性，一方面我國涉及市場經(jīng)濟活動的公共政策存量巨大，對相關(guān)政策措施一一進行公平競爭審查是一項艱巨的工程，設(shè)立專門審查機構(gòu)負責全國相關(guān)政策措施的公平競爭審查并不現(xiàn)實；7. 徐士英：《國家競爭政策體系基本確的重要標志——有感于公平競爭審查制度的實施》，載《中國價格監(jiān)管與反壟斷》2016年第7期，第31-34頁。另一方面政策制定主體對于政策措施的制定背景、目標、內(nèi)容更加了解，由其進行審查具有一定的可行性。8. 朱靜潔：《我國行政性壟斷的公平競爭審查規(guī)制研究》，載《價格理論與實踐》2017年第6期，第45-48頁。《意見》及《細則》明確規(guī)定我國公平競爭審查制度的實施以“誰制定，誰清理”為原則，要求各政策制定主體建立、健全自我審查機制，對照審查標準有序清理存量政策措施。按照這個思路，政策制定主體應當成為公平競爭審查制度實施的主要力量，絕大多數(shù)涉及市場經(jīng)濟活動的政策措施將由其制定主體進行審查，絕大多數(shù)公平競爭審查案例應當以“自我審查”的方式啟動，絕大多數(shù)違反公平競爭審查標準的政策措施應當是由政策制定主體清理出來的。然而，實際情況卻并非如此，“自我審查”機制下審查主體極為分散，難以保障公平競爭審查的準確性、公正性及有效性，9. 張守文：《公平競爭審查制度的經(jīng)濟法解析》，載《政治與法律》2017年第11期，第2-10頁?！白晕覍彶椤毙Ч患岩殉蔀殡y以回避的事實。由表六可以看出，現(xiàn)有審查案例中通過上級機關(guān)審查或公眾舉報來啟動公平競爭審查的案例數(shù)各為28個，合計占比高達95%，而通過自我審查啟動公平競爭審查并最終清理出違反審查標準政策措施的案例僅有3個，所占比例為5%。而從審查案例的公開文件來看，通過上級審查主體或公眾舉報啟動的案例，其公平競爭審查工作均是由政策制定主體上級機關(guān)負責，由此可知現(xiàn)有審查案例中政策制定主體“自我審查”的比例也僅為5%。可見，公平競爭審查制度的“自我審查”效果并不理想，政策措施制定主體的審查效率及積極性仍有較大的提升空間。

2.公平競爭審查的咨詢機制及第三方評估機制未得到充分適用?！白晕覍彶椤睓C制對政策制定主體的審查能力及理性有較高的要求，考慮到政策制定主體有限的專業(yè)能力及審查理性，《細則》中明確規(guī)定政策制定者主體可就審查中遇到的問題或爭議向反壟斷委員會或同級公平競爭審查聯(lián)席會議提請咨詢或協(xié)調(diào)，10. 《細則》第9條規(guī)定：“政策制定機關(guān)可以就公平競爭審查中遇到的具體問題，向履行相應職責的反壟斷執(zhí)法機構(gòu)提出咨詢。反壟斷執(zhí)法機構(gòu)基于政策制定機關(guān)提供的材料，提出咨詢意見?！钡?0條規(guī)定：“政策制定機關(guān)開展公平競爭審查時，對存在較大爭議或者部門意見難以協(xié)調(diào)一致的問題，可以提請同級公平競爭審查聯(lián)席會議協(xié)調(diào)。聯(lián)席會議認為確有必要的，可以根據(jù)相關(guān)工作規(guī)則召開會議進行協(xié)調(diào)。仍無法協(xié)調(diào)一致的，由政策制定機關(guān)提交上級機關(guān)決定?！币砸?guī)范并完善公平競爭審查制度的“自我審查”機制。除強化“自我審查”機制外，公平競爭審查制度的實施還應推行獨立的第三方評估機制，以彌補政策制定主體專業(yè)能力不足的問題，提升公平競爭審查結(jié)果的科學性，保障公平競爭審查制度實施工作的有效落實。11. 丁茂中：《論我國公平競爭審查制度的建立與健全》，載《競爭政策研究》2017年第2期，第33-44頁。《意見》及《細則》均鼓勵審查主體委托第三方專業(yè)機構(gòu)協(xié)助公平競爭審查及定期評估，并提出在條件成熟時將組織開展第三方評估。但是，從相關(guān)新聞信息及現(xiàn)有公平競爭審查案例的統(tǒng)計情況來看，審查案例中的公平競爭審查均是由審查主體獨自完成，尚沒有審查案例的公開文件中提及政策制定主體曾就具體問題或爭議事項向反壟斷委員會或同級聯(lián)席會議提出咨詢或協(xié)調(diào)請求，也沒有審查主體委托第三方專業(yè)機構(gòu)進行公平競爭審查或競爭評估的審查案例。由此可以看出，雖然《意見》、《細則》等公平競爭審查配套文件的相關(guān)規(guī)定明確了咨詢機制及第三方評估機制，但是在實際的公平競爭審查中咨詢機制及第三方評估機制尚未得到充分、有效的適用。

表七 審查案例公開文件中信息缺失的統(tǒng)計情況（單位：個）

3.公平競爭審查制度實施信息公開的規(guī)范性和及時性有待提升。雖然，國家發(fā)改委將公平競爭審查案例發(fā)布在其官方網(wǎng)站上，但是由于審查案例信息公開尚未規(guī)范化，不同審查主體撰寫的案例公開文件差異較大，案例相關(guān)信息也存在缺失的情況。由表七中的統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以看出，審查案例缺失的信息主要有四類，其中公平競爭審查啟動時間、涉案政策措施出臺時間及政策制定主體糾正時間這三個時間信息缺失情況比較嚴重，信息缺失率分別為62.7%、23.7%及23.7%，另有2個案例的公開文件沒有寫明政策制定主體采取的糾正措施，即沒有公開審查案例的處理結(jié)果。通過審查案例所屬省份和公開信息缺失統(tǒng)計情況的交叉分析可以發(fā)現(xiàn)，信息缺失的情況在四川、湖北、陜西、廣東四個省份的審查案例中較為突出。眾所周知，案例中重要的時間信息、結(jié)果信息，不僅能夠反映審查主體的審查周期、政策措施的制定背景及審查主體的整頓態(tài)度等，還是衡量公平競爭審查效率、制度實施情況的重要標準，公開文件中關(guān)鍵結(jié)果信息、時間信息的缺失將對審查制度的監(jiān)督造成嚴重阻礙。另外，《細則》要求審查主體在進行公平競爭審查時征詢利害關(guān)系人或社會公眾的意見，并在公平競爭審查表中對征詢意見的具體情況進行說明。然而，現(xiàn)有審查案例的公開文件中均沒有說明審查機關(guān)是否向利害關(guān)系人或社會公眾征詢了意見，更沒有征詢情況的具體說明，實際審查中審查主體是否按照《細則》征詢了意見、相關(guān)程序是否規(guī)范等問題不免讓人產(chǎn)生質(zhì)疑。

此外，按照《中華人民共和國政府信息公開條例》的相關(guān)規(guī)定，審查案例應當在信息形成或變更之日起的二十個工作日內(nèi)予以公開，但是通過分析表八中審查案例中政策制定主體采取救濟措施與案例公開時間差的統(tǒng)計情況可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有審查案例信息公開的及時性差異較大，大多數(shù)案例的公開時間較為滯后。具體而言，僅有19個審查案例的時間差在30天以下，而56.8%審查案例的公開時間則是在政策制定主體采取救濟措施至少31天之后，不符合《中華人民共和國政府信息公開條例》相關(guān)規(guī)定中二十個工作日的要求，其中27.3%審查案例的時間差超過半年，甚至有高達308天的情況。可見，大多數(shù)審查案例存在公開不夠及時的問題，且滯后期限較長，嚴重影響公平競爭審查案例信息公開的及時度，不利于審查程序及結(jié)果的規(guī)范化、公開化及透明化。

表八 政策制定主體采取糾正措施與審查案例公開時間差的統(tǒng)計情況（單位：天）

三、公平競爭審查制度實施受制的深層原因

通過梳理我國公平競爭審查制度實施至今的全部審查案例，可以明確該制度的實施已對規(guī)制行政壟斷行為、凈化市場競爭環(huán)境產(chǎn)生了積極效果，同時還需要清醒地認識到公平競爭審查制度的實施尚存在諸多亟待完善的問題。為了尋求兼具針對性及可行性的破解路徑，有必要對我國公平競爭審查制度實施受制的原因進行剖析，而公平競爭審查中的激勵制度、互動性、審查流程及監(jiān)督機制則是需要重點分析的四個方面。

（一）公平競爭審查的激勵制度尚未建立

毋庸置疑，公平競爭審查在全國范圍內(nèi)的收益必定大于成本，但是具體到每個地方政府卻不一定如此。12. 鄭鵬程、黎林：《澳大利亞公平競爭審查中的競爭支付制度及其啟示》，載《價格理論與實踐》2017年第11期，第38-42頁。限制競爭政策措施的制定是一個較為復雜的博弈過程，不同地區(qū)行政主體間或本地區(qū)行政主體間需要在行政分權(quán)體制下通過博弈達到一個相對的平衡，繼而制定出政策措施?？梢哉f，地方性限制競爭政策措施不僅反映本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展決策，也是省際經(jīng)濟競爭的主要砝碼。公平競爭審查制度的“自我審查”主要依靠審查主體的自覺和自愿，審查主體清理出違反公平競爭審查標準的政策措施即意味著政策制定主體存在限制、排除競爭的行政壟斷行為，對政策制定主體的評價及公信力將造成損害，并可能在短期內(nèi)對政策所屬地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展造成一定消極影響?！白晕覍彶椤睘橹鞯膶彶槟Ｊ?jīng)Q定了上述審查成本需由審查主體獨自承擔，而審查收益則將由審查主體所屬地區(qū)與未支付審查成本的其他地區(qū)共同享有，導致在缺乏激勵制度的情況下審查主體的積極性普遍不高。另外，自我審查主體專業(yè)能力不足，難以準確把握審查標準的情況也普遍存在，“自我審查”機制審查主體因能力不足而無法勝任審查工作、因激勵機制缺失而不愿審查的困局，13. 李俊峰：《公平競爭自我審查的困局及其破解》，載《華東政法大學學報》2017年第1期，第118-128頁。也導致“自我審查”效果不佳成為無法回避的事實。我國公平競爭審查案例中，5%的自我審查率就是最為直接的證明，同時國家發(fā)改委反壟斷局領(lǐng)導在總結(jié)公平競爭審查實施情況的講話中也提出“部分地區(qū)落實公平競爭審查制度的積極性不高”。14. 張漢東：《公平競爭審查制度總體落實情況》，載《中國價格監(jiān)管與反壟斷》2017年第5期，第4-5頁。

為此，同樣以“自我審查”作為公平競爭審查主要方式的澳大利亞創(chuàng)造性地建立了競爭支付制度，以各地政府完成公平競爭審查工作的情況為依據(jù)，通過一般支付及特殊支付兩種方式向各地政府發(fā)放競爭支付款項，競爭支付款項作為重要的增量資金來源成為了各地政府競相爭奪的目標，該項激勵制度充分調(diào)動了各地政府落實公平競爭審查制度的積極性。公平競爭審查制度的實施需要配套的激勵制度作為保障，然而反觀《意見》及《細則》中的相關(guān)規(guī)定，對于我國公平競爭審查的激勵制度只字未提，在未建立激勵制度的情況下期望審查主體主動參與公平競爭審查，承擔審查成本，積極推動經(jīng)濟體制改革，未免存在過于理想化的問題。

（二）公平競爭審查的具體流程仍需完善細化

“自我審查”效果不佳除了與激勵機制缺失有關(guān)外，與公平競爭審查具體流程不健全也存在密切相關(guān)。我國公平競爭審查的基本流程主要分為三個步驟：一是篩出涉及市場經(jīng)濟活動的政策措施，二是對照《意見》中的四類18項審查標準對政策措施進行審查，三是確定政策措施是否符合例外規(guī)定的要求?！都殑t》雖細化了公平競爭審查標準，為審查主體從事公平競爭審查工作提供了重要參考，但卻不足以解決審查流程中的所有問題。具體而言，公平競爭審查流程中例外規(guī)定的適用障礙及深度審查的程序缺失對審查的公正性、準確性造成了較大的消極影響。

其一，例外規(guī)定的適用條件不具有可操作性，適用程序缺乏明確規(guī)定?！兑庖姟芳啊都殑t》雖規(guī)定了例外規(guī)定的適用條件，但相關(guān)論述都較為抽象，對于“不可或缺”的證明標準、“不會產(chǎn)生嚴重的排除和限制競爭效果”的判斷依據(jù)以及實施期限的具體要求均沒有進一步說明。例外規(guī)定作為公平競爭審查的豁免程序，其適用情況與公平競爭審查制度實施效果密切相關(guān)，因此《細則》提出審查主體在適用例外規(guī)定時需要對具體情況及理由作出說明，定期評估例外規(guī)定實施效果并及時進行調(diào)整。然而，相關(guān)配套文件卻沒有明確例外規(guī)定的具體適用程序，既沒有明確由哪一主體依據(jù)何種程序批準適用例外規(guī)定，15. 孫晉、鐘原：《競爭政策視角下我國公平競爭審查豁免制度的應然建構(gòu)》，載《吉首大學學報（社會科學版）》2017年第4期，第57-67頁。也沒有要求審查主體向社會公開適用例外規(guī)定的具體案例，并以第三方專業(yè)機構(gòu)的競爭評估意見為依據(jù)適用該規(guī)定或評估政策措施的實施效果?？梢钥闯?，目前公平競爭審查制度中例外規(guī)定的適用既缺乏科學可靠的判斷依據(jù)，也沒有全面公開的監(jiān)督機制，這不但會加劇政策制定主體對相關(guān)政策屬于適用例外情形的舉證難度，也可能為政策制定主體濫用例外規(guī)定逃避清理限制、排除競爭的政策措施提供可乘之機，嚴重影響公平競爭審查制度的實施效率及公正性，最終導致公平競爭審查工作淪為“走過場式”的審查。

其二，深度審查程序的缺失將影響公平競爭審查工作的準確性及科學性。目前，我國公平競爭審查制度的實施主要是審查主體通過對照《意見》及《細則》中的四類18項審查標準對涉及市場經(jīng)濟活動的政策措施進行審查，并得出結(jié)果。然而，僅依靠審查主體自己對照清單進行審查的工作機制至少存在以下兩個缺陷，一是審查主體過于分散，審查能力差異較大，自我審查時可能會因無法準確理解把握審查標準而不能識別政策措施中的違法性要素，16. 劉繼峰:《論公平競爭審查制度中的問題與解決》，載《價格理論與實踐》2016年第11期，第31-34頁。進而影響公平競爭審查工作的準確性；二是審查主體初步對照清單審查后就得出審查結(jié)論，缺乏具備專業(yè)能力的審查主體通過定量分析進行深度審查的流程，定量分析的缺失大大降低了公平競爭審查的科學性。因此，由具備專業(yè)能力、較為集中的審查主體對初步審查后篩出的政策措施進行深度審查是十分必要的。17. 王磊：《比例原則下公平競爭的深入審查》，載《西安交通大學學報（社會科學版）》2017年第6期，第83-90頁。通過定量的競爭評估科學衡量政策措施的限制競爭效果，再結(jié)合初步審查的定性分析，才能得出科學、準確的審查結(jié)果。遺憾的是，我國的公平競爭審查制度尚未建立深度審查流程，僅以審查主體對照18項標準進行公平競爭審查后的結(jié)果作為最終結(jié)論，缺乏專業(yè)評估機構(gòu)的定量分析，審查主體的分散性及審查標準把握的差異性將對公平競爭審查工作的科學性造成消極影響，阻礙該制度的有效實施。

（三）公平競爭審查制度實施的互動性尚待提升

我國公平競爭審查制度主要是依靠政策制定主體的“自我審查”對政府的經(jīng)濟權(quán)力進行約束，但考慮到政策制定主體的有限理性，有必要通過政策制定主體、政策制定主體上級機關(guān)、反壟斷委員會等多個行政系統(tǒng)內(nèi)部主體的協(xié)同工作，共同規(guī)范并完善自我審查機制。18. 王貴：《論我國公平競爭審查制度構(gòu)建的基準與進路》，載《政治與法律》2017年第11期，第11-19頁?！都殑t》中的相關(guān)規(guī)定試圖從兩個方面建立公平競爭審查工作的咨詢互動機制，一方面規(guī)定審查主體可以就公平競爭審查的具體問題向反壟斷委員會進行咨詢或就爭議事項提請同級聯(lián)席會議協(xié)調(diào)，鼓勵審查主體委托第三方專業(yè)機構(gòu)進行公平競爭審查或定期評估；另一方面則提出審查主體在進行公平競爭審查時應當向利害關(guān)系人或社會公眾征詢意見，并將征詢意見的具體情況記錄在公平競爭審查表中。除咨詢機制外，《意見》及《細則》均鼓勵審查主體委托第三方評估機構(gòu)進行公平競爭審查及定期評估，加強公平競爭審查的互動性，避免審查結(jié)果產(chǎn)生于審查主體的“獨斷”之中。

目前，我國公平競爭審查制度的互動性較差，相關(guān)咨詢機制及第三方評估機制并沒有得到適用，其深層原因主要在于兩個方面：第一，審查主體的互動協(xié)作意識較為淡薄。由于公平競爭審查通常牽涉到多方利益，審查主體在具體審查中常會面臨諸多復雜的問題，在實際審查中如何準確理解把握審查標準也是一個難題，因此部分審查主體自然會有向反壟斷委員會、同級聯(lián)席會議或第三方專業(yè)機構(gòu)咨詢、協(xié)調(diào)的需求。然而，現(xiàn)有審查案例的統(tǒng)計結(jié)果顯示我國公平競爭審查主體均偏向于獨自完成全部審查工作，互動協(xié)作意識淡薄，同時不排除有少數(shù)審查主體為了省去咨詢程序而忽略審查難題進而隨意裁定審查結(jié)果的情況。第二，《細則》中對咨詢制度及第三方評估機制的相關(guān)規(guī)定不夠具體，可操作性不強。首先，《細則》中提出審查主體可以就具體問題向反壟斷委員會進行咨詢，由反壟斷委員會提出咨詢意見，但對反壟斷委員會應當在多長時間內(nèi)給出咨詢意見以及咨詢意見的效力并未作出說明，這將導致審查主體對如何采納咨詢意見及如何安排咨詢時間產(chǎn)生疑問。其次，《細則》要求審查主體開展公平競爭審查工作時必須征詢利害關(guān)系人或社會公眾的意見，但相關(guān)規(guī)定較為概括，對于意見征詢工作的啟動時間、利害關(guān)系人或社會公眾的遴選程序、人數(shù)要求、所提意見對于公平競爭審查結(jié)果的作用等問題，《細則》及《意見》均沒有進行規(guī)定，導致審查主體在具體工作中易出現(xiàn)意見征詢對象選擇錯誤、工作形式化、情況說明粗略化等問題。最后，《意見》及《細則》雖都鼓勵審查主體委托第三方專業(yè)機構(gòu)參與公平競爭審查或定期評估，但對于具體的工作機制卻沒有進行規(guī)定，審查主體無法確定第三方專業(yè)機構(gòu)的遴選標準、委托程序以及審查結(jié)果效力等問題，具體適用問題的不確定性導致審查主體不敢輕易啟用第三方評估機制。

（四）公平競爭審查制度實施的監(jiān)督工作亟待加強

我國公平競爭審查制度主要采取自我監(jiān)督與社會監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督模式，審查主體的自我監(jiān)督體現(xiàn)為對經(jīng)公平競爭審查后出臺的文件進行定期評估，社會監(jiān)督則主要體現(xiàn)在兩個方面：一是社會公眾可以向反壟斷委員會、政策制定主體或其上級機關(guān)舉報未經(jīng)審查或違反審查標準出臺的政策措施，二是審查主體應當及時、全面地向社會公開審查案例的具體情況及處理結(jié)果。

自我監(jiān)督方面，《細則》要求審查主體定期對經(jīng)公平競爭審查后出臺的文件影響全國統(tǒng)一市場及公平競爭的情況進行評估，定期評估不僅可以彌補事前審查的遺漏或不足，還能夠幫助審查主體發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟市場中出現(xiàn)的新變化，19. 時建中：《推動實施公平競爭審查制度的又一頂層設(shè)計— —解讀〈公平競爭審查制度實施細則（暫行）〉》，載《中國價格監(jiān)管與反壟斷 》2017年第11期，第22-23頁。及時對政策措施作出相應調(diào)整以適應當前的市場活動。然而，《細則》對于定期評估具體工作機制的規(guī)定卻較為隨意、概括，存在可操作性較低的問題。首先，《細則》雖規(guī)定定期評估的時間間隔原則上為三年，但在之后的規(guī)定中又賦予了審查主體自行決定評估時間的權(quán)利，這將可能導致部分審查主體怠于自我監(jiān)督，長期不進行定期評估，不利于對相關(guān)政策措施的及時清理或修改完善。其次，相關(guān)文件中對于定期評估的方法未作說明，政策措施對于市場競爭的影響情況并不能依靠單一的定性分析，還需要結(jié)合經(jīng)濟學中的定量分析才能得出最終的結(jié)果，專業(yè)的競爭評估方法對于絕大多數(shù)審查主體而言難以完全掌握，而《細則》卻僅是鼓勵而不是要求審查主體委托第三方專業(yè)機構(gòu)參與定期評估，這將直接影響定期評估結(jié)果的科學性及可信度。最后，目前沒有監(jiān)督機構(gòu)負責對審查主體定期評估結(jié)果的真實性及準確性進行復核，20. 葉光亮：《公平競爭審查制度：統(tǒng)一政府調(diào)控與市場規(guī)律的潤滑劑》，載《中國價格監(jiān)管與反壟斷》2016年第9期，第26-28頁。相關(guān)規(guī)定也沒有說明在定期評估認定政策措施不符合審查標準時，由誰對政策措施的修改提供意見，由誰監(jiān)督政策措施的二次審查，又由誰對修改后的政策措施是否達到《意見》中規(guī)定的“相關(guān)要求”進行認定。定期評估監(jiān)督機制的缺乏將可能導致審查主體“自說自話”，僅進行形式化的簡單評估。21.《 意見》規(guī)定：“審查方式。政策制定機關(guān)在政策制定過程中，要嚴格對照審查標準進行自我審查。經(jīng)審查認為不具有排除、限制競爭效果的，可以實施；具有排除、限制競爭效果的，應當不予出臺，或調(diào)整至符合相關(guān)要求后出臺。沒有進行公平競爭審查的，不得出臺。制定政策措施及開展公平競爭審查應當聽取利害關(guān)系人的意見，或者向社會公開征求意見。有關(guān)政策措施出臺后，要按照《中華人民共和國政府信息公開條例》要求向社會公開?！本C上，自我監(jiān)督機制中的諸多問題尚未得到解決，阻礙了監(jiān)督工作的開展，影響了自我監(jiān)督機制的運行效果。

社會監(jiān)督方面，公眾舉報已成為公平競爭審查主要的啟動方式之一，《細則》明確了任何單位和個人均可以向反壟斷委員會、政策制定主體或其上級機關(guān)舉報未經(jīng)公平競爭審查或違反審查標準出臺的政策措施，要求舉報人以書面形式舉報并提供相關(guān)事實及證據(jù)?？梢?，《細則》為社會公眾監(jiān)督公平競爭審查工作提供了必要渠道，但不可否認的是，公眾舉報的監(jiān)督機制尚存在兩大問題：一方面，相關(guān)文件沒有明確舉報人所提供的事實和證據(jù)應當滿足的要求，舉報人無法把握要求將導致不滿足條件的無效舉報信息大量出現(xiàn)，降低相關(guān)主體處理舉報信息的工作效率，同時舉報要求的不明晰也可能被部分舉報信息的接收主體利用，以舉報人提供的事實及證據(jù)不符合要求為由怠于處理舉報信息；另一方面，信息反饋機制的缺失將影響監(jiān)督效果，并可能挫傷公眾參與監(jiān)督的積極性，《細則》提出相關(guān)主體在接到有效舉報后應當核實有關(guān)情況，而對于相關(guān)舉報處理情況的信息反饋卻沒有作出要求，即舉報人在提交舉報后無法知曉舉報事實及證據(jù)是否達到要求，相關(guān)主體是否對舉報涉及的有關(guān)情況進行了核實，極有可能出現(xiàn)舉報信息“石沉大?！钡那闆r。

另外，公平競爭審查制度的信息公開方面也存在尚待改進的問題。第一，公平競爭審查案例公開文件的撰寫缺乏規(guī)范、統(tǒng)一的要求。分析審查案例的統(tǒng)計情況可以發(fā)現(xiàn)，各地區(qū)公平競爭審查案例公開文件的撰寫水平參差不齊，部分地區(qū)存在關(guān)鍵信息公開不到位、案例情況說明過于簡略的情況。這主要是由于《意見》及《細則》雖要求審查主體公開案件處理情況及結(jié)果，但是對于公開文件的撰寫框架及所需要包含的內(nèi)容并沒有作具體要求，導致各地區(qū)在撰寫公開文件時缺乏參照模版。第二，現(xiàn)有公開文件僅涉及存量政策措施的清理工作，對于增量政策措施的審查情況、經(jīng)公平競爭審查后出臺政策措施的定期評估情況、例外規(guī)定的適用情況及逐年評估報告等信息并未進行公開。公平競爭審查的對象既包括存量文件也包括增量文件，涉及市場經(jīng)濟活動的政策措施必須經(jīng)過公平競爭審查后才能出臺，但是目前國家發(fā)改委公布的審查案例卻沒有一例涉及增量文件。雖然，不符合審查標準的增量文件必須進行調(diào)整才能生效，即其尚未對市場競爭造成損害，但增量文件公平競爭審查情況的公開仍然十分必要，不僅可以監(jiān)督政策制定主體的自我審查工作，還可以幫助政策制定主體提高立法技術(shù)，提升公平、有序競爭的立法意識。此外，例外規(guī)定的適用本身就容易引起爭議，《細則》要求審查主體對例外規(guī)定適用的具體情況作出詳細說明，但是卻沒有要求審查主體公開例外規(guī)定的適用情況，這不僅不利于社會公眾對于公平競爭審查工作的監(jiān)督，還可能招致社會公眾對于例外規(guī)定適用公正性及合理性的質(zhì)疑。另外，定期評估是公平競爭審查后的二次審查，能夠幫助審查主體對不符合審查標準的政策措施及時進行調(diào)整，在現(xiàn)行工作機制隨意性較大的情況下，公開定期評估報告才能有效督促審查主體按質(zhì)按量地完成評估工作，但從國家發(fā)改委的公開信息來看，定期評估的信息公開并沒有得到應有的重視?？梢?，舉報機制及信息公開機制運行中存在的上述不足，為公平競爭審查制度的社會監(jiān)督工作設(shè)立了諸多障礙，對監(jiān)督效果造成了消極影響。

結(jié)語

我國公平競爭審查制度的實施工作正在如火如荼地開展著，通過對國家發(fā)改委公布的審查案例進行統(tǒng)計分析，可以發(fā)現(xiàn)公平競爭審查工作已取得一定成效，但不能忽視具體實施工作中尚存在的不足之處。公平競爭審查制度的建立明確了競爭政策在我國經(jīng)濟發(fā)展中的基礎(chǔ)性地位，有助于明晰政府與市場之間的關(guān)系，然而其具體實施中不足之處的完善工作仍然艱巨且意義重大，相關(guān)領(lǐng)域?qū)W者及實務工作者依舊任重而道遠。