在國家發(fā)改委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等部門的大力支持下，在四川省委、省政府的正確領導下，2003～2018年度，四川省在甘孜、阿壩、涼山州的石渠、紅原、木里等48個縣實施了國家天然草原退牧還草工程。中央投資35.14億元，開展圍欄建設14081萬畝（1畝≈677平方米，下同），其中禁牧3525萬畝、休牧8945萬畝、劃區(qū)輪牧1611萬畝，退化草原補播改良3588萬畝，人工飼草地建設84萬畝，舍飼棚圈建設4.7萬戶，黑土灘治理11萬畝，毒害草治理10萬畝。

1 工程建設成效

1.1 草地植被加快恢復，草原生態(tài)環(huán)境明顯改善 據(jù)2017年監(jiān)測，退牧還草工程區(qū)內植被蓋度平均89.3%，比工程區(qū)外高12.4個百分點；工程區(qū)內植被高度平均23.4厘米，比工程區(qū)外高46.3%；工程區(qū)內鮮草生物產(chǎn)量平均372.1千克/畝，比工程區(qū)外高17%，比全省天然草原平均產(chǎn)量高13.6%。草原得以休養(yǎng)生息，草原植被加快休復，有效遏制了草原生態(tài)環(huán)境加速惡化的勢頭。

1.2 生產(chǎn)方式逐步轉變，畜牧業(yè)生產(chǎn)能力顯著提高 各地以實施退牧還草工程為契機，結合牧區(qū)扶貧開發(fā)，落實草原生態(tài)補獎政策，進行現(xiàn)代草原畜牧業(yè)試點，改善草原畜牧業(yè)基礎設施，實行禁牧休牧劃區(qū)輪牧。合理利用天然草原，大力開展人工種草，推行舍飼半舍飼，改良牲畜品種，加快出欄周轉，有力推進了草原畜牧業(yè)生產(chǎn)方式的轉變，使現(xiàn)代草原畜牧業(yè)試點示范邁出了堅實的步伐，畜牧業(yè)綜合生產(chǎn)能力和效益明顯提高。

1.3 農(nóng)牧民收入較快增長，護草管草意識得以強化 通過工程實施，廣大農(nóng)牧民不僅享受到國家補貼政策，而且生產(chǎn)生活條件得到明顯改善，收入逐年增加。2017年牧區(qū)農(nóng)牧民人均可支配收入11 308元，較2016年增長33%。廣大農(nóng)牧民感受到了退牧還草工程帶來的實惠，參與工程建設，自覺管護草原、維護牧區(qū)藏區(qū)穩(wěn)定的積極性明顯提高。各級干部及社會各界耳聞目睹工程建設取得的成效，對工程實施更加認同重視，對草原生態(tài)保護建設更加關注。退牧還草工程的實施還有力推動了草原確權承包、禁牧休牧輪牧、草畜平衡等制度的落實和草原執(zhí)法監(jiān)理工作的開展，也為實施草原生態(tài)補獎機制奠定了堅實基礎。

2 主要工作舉措

2.1 強化工程組織領導，把好責任關 組織領導是前提。省州縣各級黨委、政府深刻認識到退牧還草工作的重要性和項目管理的嚴肅性，切實加強組織領導，認真落實“目標、任務、資金、責任”四到州縣的地方政府負責制、行政首長負責制。

2.1.1 落實目標責任 每年省發(fā)改委、省農(nóng)業(yè)廳與項目州政府州長簽訂退牧還草工程目標責任書，州、縣、鄉(xiāng)人民政府主要領導也層層簽訂了目標責任書。

2.1.2 堅持培訓教育 堅持每年開展項目管理、質量管理、資金財務管理、廉政監(jiān)督管理等專題培訓，不斷提高各級管理人員項目管理水平，增強工程質量意識和資金安全意識，把項目建成精品工程。切實加強干部職工反腐倡廉警示教育，堅決守住廉潔從政底線，把項目建成廉潔工程。

2.1.3 強化統(tǒng)籌協(xié)調 各地在領導小組的統(tǒng)一指揮下，有力有序組織工程建設和管理，協(xié)調解決各種問題矛盾，構建統(tǒng)一組織領導、統(tǒng)一指揮協(xié)調、統(tǒng)一實施工程、統(tǒng)一監(jiān)督管理的工作機制。

2.1.4 制定管理細則 按照國家發(fā)改委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《退牧還草工程項目管理辦法（試行）》的要求，省發(fā)改委和農(nóng)業(yè)廳制定了《四川省退牧還草工程項目管理實施細則（試行）》，做到有章可循。

2.2 強化工程“四制”監(jiān)管，把好制度落實關 各級農(nóng)牧部門認真落實項目實施責任制，一把手負起工程實施主體責任，做到權責統(tǒng)一。各工程建設單位嚴格按照《招投標法》和《政府采購法》等有關法律法規(guī)，堅持公開、公平、公正的原則，實行公開招投標或政府采購，并主動請監(jiān)察、審計等部門派人監(jiān)督，切實規(guī)范招標采購行為。按國家有關要求，工程建設單位委托具有乙級以上草業(yè)建設工程監(jiān)理資質的單位，對工程建設實施了規(guī)范監(jiān)理，確保工程建設質量和效益。項目縣與牧民簽訂合同，明確項目建設和管護的責權利，建設單位與施工單位、圍欄和草種供貨企業(yè)等簽訂合同，明確合同要素和條款，嚴格按合同規(guī)范操作。

2.3 強化工程質量監(jiān)管，把好建設質量關 各地精心組織施工隊伍和技術力量，按照農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《草原網(wǎng)圍欄和刺絲網(wǎng)圍欄建設技術規(guī)程》安裝圍欄，按照《草地改良的技術規(guī)程》進行草地補播，按照《禁牧休牧技術規(guī)程》實行季節(jié)性休牧和劃區(qū)輪牧，保質保量按時完成建設任務。加強建后管護和草原執(zhí)法，制定管護措施，落實管護責任，做好管護工作，加大草原執(zhí)法監(jiān)理力度，嚴厲打擊各種破壞、偷盜草原建設物資的違法行為，鞏固項目建設成果。

2.4 強化工程資金監(jiān)管，把好資金安全關 四川省特別注重加強資金管理，原四川省畜牧食品局與省監(jiān)察廳聯(lián)合下發(fā)了《關于進一步加強退牧還草工程項目資金監(jiān)管工作的通知》，對資金監(jiān)管工作提出了具體要求，建立了“州審縣”的竣工決算審計制度。涼山州畜牧系統(tǒng)建立了退牧還草工程內審制度，州局每年組織人員對項目縣進行內部審計，發(fā)現(xiàn)問題，及時整改。工程建設單位認真執(zhí)行有關規(guī)定，建立了退牧還草資金財政專戶，實行專款專用，一支筆審批，單獨核算，杜絕擠占、截留、挪用和層層克扣退牧還草資金現(xiàn)象發(fā)生。

2.5 強化工程監(jiān)督檢查，把好檢查驗收關 各級建立和推行了財政、審計全程介入項目監(jiān)管的工作機制，農(nóng)牧部門主動邀請和配合財政、審計部門開展監(jiān)督工作，從項目實施方案編制評審、招標等前期工作、施工作業(yè)、財務核算到檢查驗收，各級財政、審計部門均全程參與監(jiān)管和指導。阿壩州建立了退牧還草舉報制度，設立舉報箱，公布舉報電話，主動接受社會群眾監(jiān)督。為確保檢查驗收工作取得實效，按照國家發(fā)改委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《退牧還草工程項目管理辦法（試行）》和省發(fā)改委、農(nóng)業(yè)廳《四川省退牧還草工程項目管理實施細則（試行）》的有關規(guī)定，項目驗收實行縣級全面普查初驗、州級終驗、省級抽查，并嚴格執(zhí)行檢查驗收工作責任制，檢查驗收人員要對檢查驗收結果負責。各級管理部門嚴格落實檢查驗收工作責任制，檢查人員認真負責開展工作，確保抽查核實面，對檢查驗收的內容簽字負責，并與當?shù)卣粨Q意見，提出整改建議，跟蹤整改落實情況。甘孜州建立了退牧還草工程督導員制度，州農(nóng)牧局抽調專業(yè)人員20多名駐縣蹲點督促指導退牧還草工作，每年駐點時間長達半年以上。

3 工程實施中的主要問題

3.1 工程建設難度增大 工程實施區(qū)多在高寒偏遠牧區(qū)，交通不便，施工期短，工程實施點多面廣，物資運輸和野外作業(yè)難度大，加之工程建設物資及運輸、安裝費用大幅漲價，工程招標流標現(xiàn)象時有發(fā)生。

3.2 產(chǎn)業(yè)扶持政策不配套 退牧還草工程建設內容側重于生態(tài)建設，新增的人工飼草地、牲畜棚圈建設等產(chǎn)業(yè)項目只選擇在全省20多個退牧還草項目縣開展試點示范，投入少，補助標準低。項目縣普遍重工程建設任務完成，輕后續(xù)產(chǎn)業(yè)扶持政策配套，難以持久鞏固退牧還草工程成果，實現(xiàn)“退得下、禁得住、能致富”的目標。

3.3 建后管護工作不到位 一些地方“重建設、輕管護”，缺少工程建后管護的有效措施和辦法，執(zhí)法監(jiān)督工作不到位，工程設施偷盜損毀嚴重，禁牧、休牧區(qū)偷牧現(xiàn)象時有發(fā)生。

3.4 地方配套難 由于項目工程區(qū)集中在牧區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，地方財政十分困難，省、州配套資金難以落實到位。

4 建議

4.1 改進建管方式，提高投入標準，確保工程建設發(fā)揮持續(xù)生態(tài)效益 為了讓退牧還草這項生態(tài)和民生工程持續(xù)產(chǎn)生綜合效益，很有必要改進“就草而草、內容單一”的規(guī)劃設計理念，改進“低投入、大任務”的實施方法，充分考慮青藏高原牧區(qū)工程建設的特殊性和艱巨性，確保工程真正實現(xiàn)“退得下、穩(wěn)得住、不反彈、能致富”的目標。

4.1.1 改進圍欄建設模式，增加工程投入，提高建設標準 將原來實施的禁牧、休牧和劃區(qū)輪區(qū)建管責任不明的“大圍欄”改為以戶或村為建管責任主體的“小圍欄”，其中在原禁牧、休牧圍欄任務中建設1000畝/塊以下，以村（聯(lián)戶）為單位的劃區(qū)輪牧圍欄草地。將建管責任落實到戶，開展戶平10～30畝的小圍欄人工飼草地建設，管護責任落實到人。圍建方式改變后，按目前建設成本測算，兩種建設方式的畝平均圍建成本分別為70元和600元左右，為此，建議將工程圍欄建設投資標準提高。

4.1.2 建議提高配套建設補助標準 人工飼草地建設資金由160元/畝提高到600元/畝，舍飼棚圈建設補助由3000元/戶提高到2.4萬元/戶。

4.2 完善規(guī)劃設計，出臺配套政策，持續(xù)深化退牧還草工程 要持續(xù)維護草地生態(tài)的動態(tài)平衡，人是根本，草是基礎，畜是關鍵，只有把三者作為草地生態(tài)保護的核心要素進行綜合配套建設，才能真正建設和保護好草地生態(tài)。建議啟動退牧還草續(xù)建完善工程。將戶營小圍欄人工飼草地建設、舍飼棚圈（暖棚、貯草棚、敞圈）建設、鼠荒地（板結地）治理、巷道圈、牧道、國家級草原固定監(jiān)測點、圍欄修復工程（因圍欄已安裝10年左右，銹蝕、損壞比較嚴重）等納入工程建設的主要內容，給予實實在在的扶持。

4.3 將工程建設資金以切塊方式下達 建議國家根據(jù)各省的工程建設實際需求情況，不再規(guī)定具體建設內容和實施方式，由地方自主統(tǒng)籌用于退牧還草和國家牧區(qū)半農(nóng)半牧區(qū)草原生態(tài)保護建設。

（來源：四川省農(nóng)業(yè)廳草原處）