文?/?盧為民?張?zhí)祜L(fēng)

鄉(xiāng)村規(guī)劃缺失﹑農(nóng)村用地指標(biāo)難以保障等土地瓶頸，卻制約了鄉(xiāng)村振興的步伐。上海通過統(tǒng)籌規(guī)劃土地政策﹑推動“土地整治+”等，探索一條超大城市郊區(qū)鄉(xiāng)村振興的新路徑。

近年來，上海的城市形態(tài)日趨成熟，城市邊界逐漸確定，人們對城市反哺農(nóng)村﹑提升郊野地區(qū)發(fā)展水平的呼聲愈來愈高，鄉(xiāng)村振興已成為新形勢下越來越迫切的新課題。針對鄉(xiāng)村地區(qū)長期發(fā)展滯后的問題，上海市規(guī)劃和國土資源管理局做出了諸多有益的探索，比如郊野公園﹑“土地整治+”等等。但村莊規(guī)劃滯后﹑存量土地盤活困難等問題制約了鄉(xiāng)村發(fā)展，亟待從規(guī)劃土地政策入手，為鄉(xiāng)村振興保駕護航。

以“土地整治+”激活鄉(xiāng)村內(nèi)生動力

為補足鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展短板，加大對經(jīng)濟薄弱鎮(zhèn)村的扶持力度，近年來，上海探索了“土地整治+”的鄉(xiāng)村振興模式，通過市級土地整治項目﹑郊野公園等重點項目，切實改善鄉(xiāng)村地區(qū)基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施和生產(chǎn)﹑生活環(huán)境，適時導(dǎo)入和孵化體驗式農(nóng)場﹑民宿等農(nóng)村新業(yè)態(tài)，促進(jìn)試點區(qū)域生產(chǎn)﹑生活﹑生態(tài)融合，激活鄉(xiāng)村發(fā)展內(nèi)生動力，已初步取得一定成效。

據(jù)了解，上海的“土地整治+”是在原有以土地整治從業(yè)單位為主體的專業(yè)服務(wù)隊伍基礎(chǔ)上，整合社會資源，引入跨專業(yè)的科研團隊﹑藝術(shù)家﹑社會調(diào)查團隊﹑互聯(lián)網(wǎng)金融機構(gòu)等社會化創(chuàng)新力量參與土地整治，不斷擴大土地整治的“朋友圈”。

2013年，上海立項了第一批市級土地整治項目，圍繞“田﹑水﹑路﹑林﹑村”開展綜合整治，至今已實施11個市級整治項目，完工8個，整治規(guī)模7800多公頃，總投資額逾28億元。量化的數(shù)字固然可觀，但在數(shù)字背后，11個項目區(qū)“土地整治+”的綜合效益更加顯著。

在嘉定區(qū)，外岡項目設(shè)計了“觀禾計劃”系列活動，吸引公眾參與體驗農(nóng)耕文化，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)延伸，并為高校﹑科研院所對接鄉(xiāng)村中小學(xué)開展科普教育活動搭建通道；在松江區(qū)，新浜項目拆舊過程產(chǎn)生大量的廢棄桌椅家具﹑竹制容器﹑農(nóng)用工具，為留下美好鄉(xiāng)村的印記，當(dāng)?shù)匾蕴镆盀楸尘?，用舊門板﹑水缸作畫布，搭建一個開放平臺，把當(dāng)代藝術(shù)從畫廊轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)村田野，探索出文化藝術(shù)產(chǎn)業(yè)﹑特色旅游和歷史保護等多種功能于一體的新型鄉(xiāng)村發(fā)展模式。

在此基礎(chǔ)上，上海還以郊野公園為苗圃，孕育出一﹑二﹑三產(chǎn)融合新業(yè)態(tài)。廊下郊野公園是上海第一個郊野公園，也是目前城鄉(xiāng)互動最頻繁﹑產(chǎn)業(yè)發(fā)展最活躍的郊野公園。廊下郊野公園開園以來，山塘老街﹑山塘民俗苑﹑楓葉島等景點成為旅游觀光的熱門，為當(dāng)?shù)卮迕駧砜吹靡姪p摸得著的經(jīng)濟利益。

據(jù)廊下鎮(zhèn)黨委書記沈文介紹，廊下鎮(zhèn)的目標(biāo)是要打造成一個田園小鎮(zhèn)，希望以點帶面，促進(jìn)一﹑二﹑三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展?！氨热缯f我們草莓基地，原來的觀念是生產(chǎn)草莓，把草莓賣到城市里。現(xiàn)在借鑒了城市的先進(jìn)理念后，轉(zhuǎn)型變成了三產(chǎn)融合，讓市民們來采摘草莓﹑做草莓蛋糕和開展農(nóng)間的繪畫沙龍。讓原本100畝土地的價值變成300畝，升值很多?！?沈文說道。

村莊規(guī)劃滯后制約鄉(xiāng)村發(fā)展

但隨著城市發(fā)展的日新月異，上海郊區(qū)的鄉(xiāng)村振興之路卻并未如預(yù)想的這般順利。

在松江區(qū)泖港鎮(zhèn)黃橋村，這里緊貼黃浦江南岸，擔(dān)負(fù)著基本農(nóng)田保護﹑二級水源地保護﹑生態(tài)涵養(yǎng)林保護三重責(zé)任，面臨著新農(nóng)村突破轉(zhuǎn)型的發(fā)展需求。談及家鄉(xiāng)發(fā)展，黃橋村村民表達(dá)了同一個心愿：盼望村莊規(guī)劃能夠早日推進(jìn)實施。

為何素來專業(yè)的規(guī)劃方案會讓村民們?nèi)绱藞?zhí)念？原來，2016年，上海市規(guī)劃和國土資源管理局在全市選取了10個村莊進(jìn)行規(guī)劃編制，《松江區(qū)泖港鎮(zhèn)黃橋村村莊規(guī)劃》在最終的專家評審中以第一名的成績?nèi)脒x“上海市村莊規(guī)劃示范”。這份規(guī)劃涵蓋了黃橋村的村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展﹑村民安置引導(dǎo)﹑村莊風(fēng)貌提升以及基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)化，面面俱到，被村民寄予了厚望。

黃橋村上一次大改造還是在2007年。村支部書記張永強介紹，當(dāng)年黃橋村被列入新農(nóng)村建設(shè)名單，大興基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，宅前屋后引水通衢﹑鋪種綠植﹑美化墻面?！艾F(xiàn)在全村有500多戶居民，其中70%的人家愿意留在本村本地養(yǎng)老，大家希望生活環(huán)境能得到改善，住了四五十年的老房子也該保養(yǎng)了。”但如今，張永強卻有些犯難，因為村莊規(guī)劃的實施受資金支撐﹑土地平移﹑村莊歸并等因素影響，依靠鎮(zhèn)村力量難以平衡，需要上級部門研究制定政策引導(dǎo)。

記者調(diào)查了解到，在上海，黃橋村的困境并不是個案，村莊規(guī)劃難以實施的現(xiàn)象背后，其實有更深層次的原因。

一方面，村莊規(guī)劃缺失，無法有效指導(dǎo)土地開發(fā)利用。據(jù)了解，上海城市規(guī)劃起步很早，但村莊規(guī)劃滯后，城市規(guī)劃在分解落地時最多只到鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）級，未能進(jìn)一步細(xì)化。上海一共有1600多個行政村，像黃橋村這樣有高質(zhì)量村莊規(guī)劃的，實屬鳳毛麟角。全市約3.6萬個自然村中，10戶以下的超過40%，預(yù)計到2035年自然村需減量70%。鄉(xiāng)村地區(qū)既缺少高質(zhì)量的村莊規(guī)劃，自然村零星分散又割裂了現(xiàn)有的土地利用規(guī)劃，使其無法指導(dǎo)鄉(xiāng)村地區(qū)土地開發(fā)利用，加之缺少法定規(guī)劃作為依據(jù)，農(nóng)村土地開發(fā)利用面臨諸多隱患。上世紀(jì)九十年代以來，有不少村民違法占用土地﹑違法建設(shè)以發(fā)展鎮(zhèn)村經(jīng)濟，在2015—2017年開展的“五違四必”綜合整治中，很多鎮(zhèn)村企業(yè)因能級不高﹑效益不佳，作為“三高一低”被拆平或主動遷出上海。

另一方面，農(nóng)村用地指標(biāo)難以保障，存量土地盤活困難。上海自2015年開始啟動低效建設(shè)用地減量化，《上海城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》確定了建設(shè)用地總規(guī)模3200平方公里的“天花板”，新增建設(shè)用地指標(biāo)格外稀缺。今后各區(qū)民生工程﹑基礎(chǔ)設(shè)施以及各類建設(shè)項目的用地指標(biāo)，均需依靠減量化騰挪空間，而減量化成本高昂，再加上城鄉(xiāng)地價差距較大，導(dǎo)致農(nóng)村用地比較效益遞減，用地指標(biāo)難以保障。如鄉(xiāng)村道路﹑郊野公園廁所和停車場等，群眾有需求﹑基層呼聲很高，卻沒有相應(yīng)的用地指標(biāo)，導(dǎo)致項目始終停留在方案階段。近年來，部分鎮(zhèn)村探索利用閑置農(nóng)房和宅基地發(fā)展民宿﹑打造眾創(chuàng)空間，也面臨一些政策瓶頸，比如辦理消防等相關(guān)證照和工商登記的問題。

統(tǒng)籌規(guī)劃土地政策振興鄉(xiāng)村

規(guī)劃是統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的“綱”。面對基層的疑慮，上海市規(guī)劃和國土資源管理局局長徐毅松表示，今年上海全面主抓鄉(xiāng)村振興規(guī)劃，通過典型村的試點，探討農(nóng)民動遷安置房政策﹑老百姓集中居住形式等焦點問題?！霸谏虾Ｖ鸩铰鋵嵆鞘锌傮w規(guī)劃的大背景下，統(tǒng)籌區(qū)﹑鎮(zhèn)﹑村規(guī)劃顯得至關(guān)重要。做規(guī)劃絕不是把賬算一算﹑把圖紙畫一畫；實際上，本著改善居民生活﹑節(jié)約集約用地的初衷和目的，規(guī)劃還應(yīng)做得更細(xì)，把問題想透，大家達(dá)成一致，在規(guī)劃編制完成后積極推進(jìn)實施?！毙煲闼烧f道。

自今年3月開始，上海正有計劃﹑有步驟地提煉鄉(xiāng)村建筑﹑鄉(xiāng)村文化的要素和符號，形成“1+9”大調(diào)研。“1”是歸納和概括上海與蘇浙皖有別的特色；“9”是根植于上海9個涉農(nóng)區(qū)，聚焦歷史與文脈積淀。上海市規(guī)土局村鎮(zhèn)處相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹：“我們將在9區(qū)鄉(xiāng)村建筑元素的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提煉，總結(jié)出一套上海鄉(xiāng)村建筑的特色，將‘1+9’調(diào)研成果作為上海鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的依據(jù)之一?！?/p>

基于大調(diào)研成果，上海市規(guī)土局近期將優(yōu)化完善《上海市鄉(xiāng)村風(fēng)貌規(guī)劃設(shè)計導(dǎo)則》，重點強化江南田園環(huán)境肌理﹑江南水鄉(xiāng)村莊布局﹑“粉墻黛瓦”江南民居的典型特征傳承等。此外，上海市規(guī)土局結(jié)合土地整治項目和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，擬開展“精品村”村莊設(shè)計試點，建立鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度。鄉(xiāng)村規(guī)劃師團隊不局限于規(guī)劃專業(yè)，建筑﹑藝術(shù)﹑文化領(lǐng)域均有涉及，形成鄉(xiāng)村規(guī)劃師儲備庫。預(yù)計上半年啟動第一批5—6個試點，下半年啟動8—10個試點。

除了近期開展的大調(diào)研和村莊設(shè)計試點等工作，上海市規(guī)土局還從政策設(shè)計入手，旨在為鄉(xiāng)村振興保駕護航。

一方面，加強對村莊發(fā)展的分類引導(dǎo)，鎖定風(fēng)貌“保護村”，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上固化用地格局，進(jìn)一步提升品質(zhì)，優(yōu)化功能；合理確定“保留村”規(guī)模，適應(yīng)村莊發(fā)展需求；“撤并村”復(fù)墾為農(nóng)用地或生態(tài)用地，實施集中居住，研究多元安置模式。上海市規(guī)土局副局長王訓(xùn)國表示：“要落實好‘保護村’‘保留村’‘撤并村’空間布局，指標(biāo)上要算好統(tǒng)賬，特別是要預(yù)留好農(nóng)民居住點?！?/p>

另一方面，大力推進(jìn)新市鎮(zhèn)總體規(guī)劃編制，預(yù)計今年底完成約50個新市鎮(zhèn)總體規(guī)劃，2020年前完成84個，實現(xiàn)全覆蓋。下一步將簡化規(guī)劃層級，建立“郊野單元規(guī)劃+村莊建設(shè)規(guī)劃”的“1+1”行動規(guī)劃機制，啟用規(guī)劃調(diào)整快速通道，加強規(guī)劃工作區(qū)域統(tǒng)籌，以促進(jìn)村莊規(guī)劃實施落地，優(yōu)先保障農(nóng)村用地需求。

此外，上海還以松江區(qū)為試點，對宅基地基本情況進(jìn)行全面梳理，計劃選取試點鎮(zhèn)探索宅基地有償使用﹑退出﹑歷史遺留問題處置等內(nèi)容，研究出臺規(guī)劃和土地管理支持政策，推進(jìn)土地復(fù)合利用，完善宅基地管理制度。

據(jù)悉，上海市規(guī)土局正研究制定“新江南田園”鄉(xiāng)村振興計劃，試圖通過整合相關(guān)規(guī)劃土地支持政策，建設(shè)立足上海鄉(xiāng)村實際﹑富有鄉(xiāng)村風(fēng)貌特色﹑承載江南文化內(nèi)核的新江南田園鄉(xiāng)村，進(jìn)一步探索“田沃宜耕，水清可濯，徑通可至，林幽可隱，景美可賞，人居可適，民富可留，業(yè)優(yōu)可達(dá)，鄉(xiāng)風(fēng)可詠”的新江南田園鄉(xiāng)村建設(shè)路徑。

未來，鄉(xiāng)村不僅是重要的居住空間，還是打響“上海制造”品牌﹑吸引創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)群體的重要發(fā)展空間。