王雙進(jìn) 梁辰

摘要：我國(guó)義務(wù)教育財(cái)政投入制度自2000年以來(lái)，政策設(shè)計(jì)由“效率優(yōu)先”轉(zhuǎn)向“保障投入”，再轉(zhuǎn)向“促進(jìn)公平”。本文以天津市北辰區(qū)雙口中學(xué)和朱唐莊中學(xué)為案例校，對(duì)近幾年天津市各級(jí)政府義務(wù)教育投入的狀況、天津市義務(wù)教育各類(lèi)學(xué)校生均教育資源的情況，主要采取學(xué)生卷和家長(zhǎng)卷兩種調(diào)查問(wèn)卷，輔以訪談、個(gè)案分析方法，對(duì)天津市義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的運(yùn)行狀況進(jìn)行微觀考察。在此基礎(chǔ)上，提出進(jìn)一步完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村義務(wù)教育教育財(cái)政投入經(jīng)費(fèi)保障

一、引言和文獻(xiàn)綜述

我國(guó)義務(wù)教育財(cái)政投入制度自2000年以來(lái)，先后歷經(jīng)“以縣為主”與“新機(jī)制”兩次改革，政策設(shè)計(jì)由“效率優(yōu)先”轉(zhuǎn)向“保障投入”，再轉(zhuǎn)向“促進(jìn)公平”。義務(wù)財(cái)政投入規(guī)模不斷擴(kuò)大，生均經(jīng)費(fèi)不斷提高，教育經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，有效推動(dòng)了義務(wù)教育的快速發(fā)展。適時(shí)階段性地實(shí)地調(diào)研農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入的運(yùn)行狀況，有助于客觀評(píng)價(jià)義務(wù)教育財(cái)政投入制度的落實(shí)情況和運(yùn)行效果。

近年來(lái)，學(xué)者對(duì)省域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育財(cái)政投入的切入視角較為多元化，主要集中在以下幾方面：義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入（閆德明，2015；丁建福等，2013）、農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制（李光龍和陳燕，2017；哈巍等，2017；金東海等，2012）、義務(wù)教育均衡發(fā)展（張輝蓉等，2018；趙新亮等，2016；張茂聰?shù)龋?016）、義務(wù)教育公平（柏豪，2018；李?lèi)鸷椭靽?guó)華，2015；王少峰，2014）、義務(wù)教育財(cái)政效率（杜玲玲，2015；栗玉香，2010 ）。同時(shí)，學(xué)者們運(yùn)用多種測(cè)量方法對(duì)城鄉(xiāng)義務(wù)教育投入的差異進(jìn)行了測(cè)算（徐曉莉，2018；劉志輝，2018；李祥云，2009；葉平，2007），如麥克倫指數(shù)（Macloone Index）、變異系數(shù)（Coefficient of Variation）、泰爾指數(shù)（Theil Index）等。也有部分學(xué)者運(yùn)用SPSS、CiteSpace等統(tǒng)計(jì)分析軟件對(duì)義務(wù)教育的財(cái)政演進(jìn)和熱點(diǎn)主題進(jìn)行了知識(shí)圖譜可視化分析（李光龍和陳燕，2017；潘黎等，2011）。

通過(guò)對(duì)既有文獻(xiàn)的回顧與梳理，學(xué)界對(duì)城鄉(xiāng)義務(wù)教育的財(cái)政投入機(jī)制從不同角度做了有益探索，但當(dāng)前義務(wù)教育財(cái)政依然面臨著地區(qū)間投入差距較大，大多數(shù)學(xué)者從單一維度對(duì)義務(wù)教育財(cái)政投入的特定領(lǐng)域進(jìn)行定性分析，鮮有通過(guò)實(shí)地調(diào)查獲得一手?jǐn)?shù)據(jù)進(jìn)行微觀統(tǒng)計(jì)分析，故得出的結(jié)論是否具有外部性有待于進(jìn)一步驗(yàn)證。鑒于此，本文擬通過(guò)對(duì)天津市北辰區(qū)兩所樣本中學(xué)的微觀調(diào)查，對(duì)天津市農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的運(yùn)行狀況進(jìn)行微觀考察，以期為相關(guān)教育管理部門(mén)提供決策參考。

二、調(diào)研內(nèi)容和方法

為了深入了解天津市農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的運(yùn)行狀況，2017年10—11月，筆者所在課題組對(duì)北辰區(qū)雙口中學(xué)和朱唐莊中學(xué)進(jìn)行了調(diào)查和走訪，旨在客觀描述天津市農(nóng)村義務(wù)教育的現(xiàn)實(shí)狀況，總結(jié)評(píng)估其執(zhí)行情況和實(shí)施效果，提出進(jìn)一步完善該機(jī)制的思路和措施。對(duì)近幾年天津市義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的變化進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。在方法層面，主要采取問(wèn)卷調(diào)查、訪談、個(gè)案分析方法。

（一）調(diào)研內(nèi)容

1近幾年天津市各級(jí)政府義務(wù)教育投入的狀況。包括學(xué)雜費(fèi)、書(shū)本費(fèi)、寄宿生生活費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、校舍維修改造費(fèi)用、教科書(shū)循環(huán)使用、教師工資投入、學(xué)生營(yíng)養(yǎng)餐計(jì)劃和校車(chē)安全管理等詳細(xì)數(shù)據(jù)，重點(diǎn)調(diào)查中央、天津市、區(qū)縣和個(gè)人分擔(dān)的詳細(xì)數(shù)據(jù)。

2天津市義務(wù)教育各類(lèi)學(xué)校生均教育資源的情況。包括生均教育經(jīng)費(fèi)投入、生均教育事業(yè)費(fèi)支出、預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)支出、生均共用經(jīng)費(fèi)、預(yù)算內(nèi)生均共用經(jīng)費(fèi)等數(shù)據(jù)。

3天津市義務(wù)教育各類(lèi)學(xué)校教師的發(fā)展?fàn)顩r。包括教師基本情況、教師結(jié)構(gòu)、教師收入、教師績(jī)效工資改革實(shí)施效果、教師培訓(xùn)、教師住房、教師職稱(chēng)評(píng)聘等內(nèi)容。

（二）調(diào)研方法

1問(wèn)卷調(diào)查法。本次調(diào)研選擇北辰區(qū)的雙口中學(xué)和朱唐莊中學(xué)作為樣本校。研究工具為課題組專(zhuān)門(mén)設(shè)計(jì)的“農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制評(píng)價(jià)調(diào)查問(wèn)卷”（學(xué)生卷、家長(zhǎng)卷、教師卷）三套。限于工作量和時(shí)間關(guān)系，教師卷尚在整理中。按照分層抽樣原則，課題組在兩所學(xué)校共發(fā)放學(xué)生問(wèn)卷400份。通過(guò)對(duì)不同群體的問(wèn)卷調(diào)查，可以全面獲得有關(guān)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制實(shí)施的成就、經(jīng)驗(yàn)、問(wèn)題以及建議和意見(jiàn)的征集評(píng)價(jià)信息。

2訪談法。在實(shí)證分析中，綜合運(yùn)用訪談法和問(wèn)卷調(diào)查法，可以起到相得益彰、相互補(bǔ)充的作用。訪談對(duì)象包括天津市北辰區(qū)教育局領(lǐng)導(dǎo)1人、科室負(fù)責(zé)人3人，每校訪談教師15人、家長(zhǎng)30人。通過(guò)對(duì)主要知情人的訪談，獲得了大量的一手資料，為全面了解農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的實(shí)施情況奠定了良好基礎(chǔ)。

三、農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制實(shí)施效果

本次調(diào)查共在北辰區(qū)雙口中學(xué)和朱唐莊中學(xué)發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷，分學(xué)生卷和家長(zhǎng)卷兩類(lèi)，共發(fā)放400份。其中，學(xué)生卷有效收回202份。家長(zhǎng)卷收回180份，有效176份，有效回收率9778%。

（一）學(xué)生樣本

在202個(gè)學(xué)生樣本中，平均年齡128歲，男女性別比約為513：487，主要為七年級(jí)的學(xué)生。從學(xué)生來(lái)源看，家庭位置在村里（約783%），鎮(zhèn)上（約196%），城郊（約2%），無(wú)效（約89%）。調(diào)查中，學(xué)生家庭所在地區(qū)在北辰區(qū)雙口鎮(zhèn)（約969%），雙街鎮(zhèn)（約1%），陳咀鎮(zhèn)（約2%），無(wú)效（3%）。學(xué)生家庭經(jīng)濟(jì)條件在當(dāng)?shù)氐那闆r為比較好（約167%），一般（約76%），比較差（約73%），無(wú)效（約5%）。

2017年父母外出打工情況為爸爸一人外出打工（約173%），媽媽一人外出打工（約82%），爸媽都外出打工（約255%），爸媽都在家（約49%），無(wú)效（約3%）。見(jiàn)圖1。圖1學(xué)生家長(zhǎng)外出務(wù)工情況調(diào)查的學(xué)生所在學(xué)校為初中，走讀學(xué)校且學(xué)校在鎮(zhèn)上。近幾年，因?yàn)樵瓉?lái)學(xué)校被關(guān)閉而不得不轉(zhuǎn)學(xué)的學(xué)生有過(guò)此經(jīng)歷的（約1%），沒(méi)有此經(jīng)歷的（約99%），無(wú)效（約4%）。學(xué)校沒(méi)有住宿條件，不住校的原因?yàn)閷W(xué)校沒(méi)有住宿條件和家離學(xué)校近為主要原因。學(xué)生想住校（約24%），不想住校（約76%），無(wú)效（約5%）。

該學(xué)校有食堂，在學(xué)校食堂經(jīng)常吃飯的學(xué)生（約959%），不經(jīng)常在學(xué)校食堂吃飯的學(xué)生（約4%），無(wú)效（約4%）。學(xué)生一星期能吃到蔬菜5次以下的（約186%），5次以上的（約814%），無(wú)效（約4%）。學(xué)生一星期能吃到葷菜5次以下（約309%），5次以上（約69%），無(wú)效（約4%）。學(xué)生在食堂吃飯平均每餐花費(fèi)在675元。學(xué)校食堂的飯菜好吃（約768%），不好吃（約232%），無(wú)效（約2%）。認(rèn)為學(xué)校食堂飯菜貴的（約436%），不貴（約564%），無(wú)效（約7%）。學(xué)生認(rèn)為學(xué)校食堂的菜衛(wèi)生（約908%），不衛(wèi)生（約92%），無(wú)效（約3%）。學(xué)生在學(xué)?？梢?00%的喝到開(kāi)水。學(xué)校不提供免費(fèi)早餐。

學(xué)生的家離學(xué)校的距離學(xué)生概念不清晰，但因?yàn)槭亲咦x學(xué)校，學(xué)生每天都回家，但有11%無(wú)效回答。學(xué)生上學(xué)的方式走路（約182%），騎自行車(chē)（約303%），摩托車(chē)（約1%），機(jī)動(dòng)車(chē)（約323%），其他（約19%），無(wú)效（約2%）。坐機(jī)動(dòng)車(chē)的學(xué)生認(rèn)為車(chē)上擠得（約50%），不擠的（約50%），無(wú)效（約1%）。

學(xué)生的班上沒(méi)有同學(xué)輟學(xué)。學(xué)生的家目前能完全支付學(xué)生上學(xué)費(fèi)用的（約691%），基本能支付（約255%），有一定壓力（約54%），無(wú)效（約7%）。上學(xué)期學(xué)生向?qū)W校交的費(fèi)用500元以下（約12%），500元—1000元（約58%），1000元以上（約30%），無(wú)效（50%）。有44%的學(xué)生寫(xiě)的費(fèi)用為550元，可信度很大。主要交的費(fèi)用有課本費(fèi)，校服費(fèi)，蒸飯費(fèi)，班費(fèi)，保險(xiǎn)，其他等。

學(xué)生中有104%的是有陪讀的，896%沒(méi)有陪讀，5%無(wú)效。陪讀的學(xué)生中，母親陪讀的30%，父母一起陪讀的60%，其他10%。學(xué)生有陪讀的原因食宿條件不好10%，為了到好的學(xué)校上學(xué)5%，其他原因40%。對(duì)于陪讀對(duì)學(xué)生的影響，有70%的學(xué)生認(rèn)為家人陪讀讓其有更多的時(shí)間學(xué)習(xí)，30%的學(xué)生不清楚。80%的學(xué)生認(rèn)為家人陪讀可以讓他吃的更好，20%的學(xué)生不同意。70%的學(xué)生認(rèn)為有家人陪讀讓其有更多的時(shí)間休息或與家人交流，10%的學(xué)生不清楚，也有20%同學(xué)不清楚，10%的同學(xué)不同意。80%的學(xué)生認(rèn)為陪讀使其生活習(xí)慣更好一些，80%的學(xué)生認(rèn)為陪讀提高了他的學(xué)習(xí)成績(jī)，20%的學(xué)生不清楚。287%的學(xué)生希望有陪讀，713%的學(xué)生不希望有陪讀，7%的無(wú)效回答。

學(xué)生大多認(rèn)為學(xué)起來(lái)比較困難的科目有語(yǔ)文，英語(yǔ)，數(shù)學(xué)，信息技術(shù)最多，地理，其他次之。學(xué)生的父母經(jīng)常關(guān)心學(xué)生的成績(jī)（約796%），有時(shí)候關(guān)心（約184%），從不關(guān)心（約2%），無(wú)效（約3%）。

明年學(xué)生還在本校上學(xué)的（約929%），天津市五所重點(diǎn)中學(xué)的（約1%），在南倉(cāng)中學(xué)，瑞景中學(xué)，青光中學(xué)，朱唐莊中學(xué)的（約5%），無(wú)效的（約2%）。喜歡現(xiàn)在學(xué)校的（約633%），一般（約283%），不喜歡（約81%），無(wú)效（約2%）。學(xué)生學(xué)校讀書(shū)開(kāi)心（約54%），一般（約41%），不開(kāi)心（約5%），無(wú)效（約2%）。

學(xué)校去年給3%的學(xué)生發(fā)過(guò)生活補(bǔ)助金，97%的同學(xué)沒(méi)有。獲得過(guò)生活補(bǔ)助金的學(xué)生認(rèn)為對(duì)他的生活有一般幫助。有6%的學(xué)生說(shuō)有1名同學(xué)獲得過(guò)生活補(bǔ)助金，2%的學(xué)生說(shuō)2名獲得過(guò)，93%的學(xué)生說(shuō)沒(méi)有人獲得過(guò)生活補(bǔ)助金。15%的學(xué)生說(shuō)生活補(bǔ)助發(fā)布的名單公開(kāi)，85%的學(xué)生說(shuō)沒(méi)有公開(kāi)名單。34%的學(xué)生認(rèn)為生活補(bǔ)助金發(fā)放非常公平，14%的學(xué)生認(rèn)為比較公平，44%的學(xué)生不清楚，8%的學(xué)生認(rèn)為非常不公平，28%的無(wú)效回答。

（二）家長(zhǎng)樣本

通過(guò)對(duì)天津市北辰區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制運(yùn)行中存在諸多不足，其中既有教育經(jīng)費(fèi)投入不足的問(wèn)題，也有體制問(wèn)題。針對(duì)上述出現(xiàn)的問(wèn)題、提出如下建議：

（一）增加教育經(jīng)費(fèi)投入，完善經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制

要實(shí)現(xiàn)目前教育經(jīng)費(fèi)保障學(xué)?！吧嫘汀毙枨笙颉鞍l(fā)展型”需求的轉(zhuǎn)變，必須繼續(xù)增加教育經(jīng)費(fèi)投入。

一是在“以區(qū)為主”的教育管理體制下，教育政策的落實(shí)主要靠區(qū)級(jí)教育管理部門(mén)，建議增加中央、市級(jí)一般性教育轉(zhuǎn)移支付力度，明確一般性教育轉(zhuǎn)移支付類(lèi)別，加強(qiáng)對(duì)一般性教育轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管，擴(kuò)大區(qū)縣級(jí)教育管理部門(mén)的財(cái)政權(quán)，使區(qū)縣級(jí)教育管理部門(mén)能更好地滿(mǎn)足各學(xué)校間的差異性需求。

二是建立更加完善的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障體制，增加專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，將學(xué)校常規(guī)大項(xiàng)目支出納入專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付范圍，使學(xué)校的發(fā)展性需求得到滿(mǎn)足。

三是小規(guī)模學(xué)校應(yīng)采取校均撥付標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)參考生均撥付標(biāo)準(zhǔn)、保障小規(guī)模學(xué)校的生存和發(fā)展需求。

四是針對(duì)北辰區(qū)分級(jí)申報(bào)校舍維修項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的做法。建議適當(dāng)增強(qiáng)區(qū)縣級(jí)農(nóng)村校舍維修資金的統(tǒng)籌能力，提升校舍維修資金的使用效益。

（二）調(diào)整績(jī)效工資分配和考核機(jī)制，完善教師保險(xiǎn)配備

教育經(jīng)費(fèi)是公共財(cái)政的支出大項(xiàng)，教師工資則是教育經(jīng)費(fèi)的第一大財(cái)政?？?jī)效工資改革后，教師的收入有了一定幅度調(diào)高，但績(jī)效工資對(duì)收入的提升十分有限，教師間績(jī)效工資差距不大，難以調(diào)動(dòng)教師工資積極性。在績(jī)效工資分配上，許多學(xué)校為了避免矛盾和爭(zhēng)議，往往采用平均主義的做法，使教師間的績(jī)效工資水平相差無(wú)幾，從而進(jìn)一步削弱了績(jī)效工資的激勵(lì)作用。

因此，在績(jī)效中工資分配中應(yīng)更加注重教師待遇的提高，將分配的天平更多向教師群體，尤其是農(nóng)村教師群體傾斜。在保證待遇的基礎(chǔ)上，改善相應(yīng)的評(píng)價(jià)機(jī)制，促進(jìn)績(jī)效考核機(jī)制的合理化和科學(xué)化，增設(shè)必要的考核指標(biāo)，充分體現(xiàn)教師的勞動(dòng)成果和付出，保證績(jī)效工資發(fā)放的公平公正，增強(qiáng)教師對(duì)績(jī)效工資改革的滿(mǎn)意度和支持度。另外，為了使教師安心從教，病有所醫(yī)，老有所養(yǎng)，就需要不斷完善相應(yīng)的保險(xiǎn)措施，為教師的安心從教免除后顧之憂(yōu)，從而保障教師隊(duì)伍的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

（三）完善營(yíng)養(yǎng)餐計(jì)劃配套措施

完善的配套措施是保持營(yíng)養(yǎng)餐計(jì)劃長(zhǎng)期執(zhí)行，確保政策實(shí)施可持續(xù)的關(guān)鍵所在。如果營(yíng)養(yǎng)餐計(jì)劃給學(xué)校增添了過(guò)多負(fù)擔(dān)和麻煩，甚至要迫使學(xué)校自籌經(jīng)費(fèi)或挪用其他經(jīng)費(fèi)來(lái)保證其實(shí)施，則其實(shí)施效果必然受影響，基層學(xué)校執(zhí)行該計(jì)劃的主動(dòng)性與積極性也會(huì)降低。因此，各級(jí)政府在推進(jìn)營(yíng)養(yǎng)餐計(jì)劃的過(guò)程中，必須將相應(yīng)的配套措施建設(shè)納入政策設(shè)計(jì)的考量之中，系統(tǒng)的評(píng)估不同地區(qū)落實(shí)營(yíng)養(yǎng)餐計(jì)劃的整體成本，完善運(yùn)輸、采購(gòu)等配套資金的撥付，對(duì)學(xué)校為落實(shí)營(yíng)養(yǎng)餐計(jì)劃而付出的額外成本作出適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，從而減輕學(xué)校的執(zhí)行成本，保障營(yíng)養(yǎng)餐計(jì)劃的有效落實(shí)。

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[14]劉志輝我國(guó)省級(jí)區(qū)域義務(wù)教育均衡的實(shí)證研究——基于2009—2015年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析[J].教學(xué)與管理，2018（09）：23—27

[15]杜玲玲義務(wù)教育財(cái)政效率：內(nèi)涵、度量與影響因素[J].教育學(xué)術(shù)月刊，2015（3）：67—74