羅曉蓉

摘要：黨的十八大以來，習(xí)近平總書記在歷次講話中反復(fù)強(qiáng)調(diào)的“美好生活需要”理論命題內(nèi)容廣泛、層次多樣；基本公共服務(wù)是“美好生活需要”的底層和基礎(chǔ)部分。本文從需求、供給與滿足這三者之間的邏輯鏈，從供給主體、供給內(nèi)容、供給機(jī)制這三方面提出目前欠發(fā)達(dá)地區(qū)基本公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)路徑。

關(guān)鍵詞：美好生活需要基本公共服務(wù)需求供給

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記在歷次講話中反復(fù)強(qiáng)調(diào)了“美好生活需要”理論命題，是不斷創(chuàng)造人民美好生活的執(zhí)政理念，也是新時(shí)代的奮斗目標(biāo)。黨的十九大報(bào)告更是將人民美好生活需要作為新時(shí)代社會主要矛盾的需求方，作出重大判斷。而“美好生活”是動態(tài)發(fā)展的，不同階段美好生活的內(nèi)涵有所不同。在溫飽和總體小康實(shí)現(xiàn)之后，在全面小康即將建成之時(shí)，人們的生活需要呈現(xiàn)出階梯狀的上升趨勢，不僅體現(xiàn)在量的增多，還要有質(zhì)的提升。從內(nèi)涵上說，“美好生活需要”內(nèi)容廣泛、層次多樣，不僅包括“日益增長的物質(zhì)文化需要”等客觀“硬需求”，即“人們期盼有更好的教育、更穩(wěn)定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、更舒適的居住條件、更優(yōu)美的環(huán)境、更豐富的精神文化生活”，還包括在此基礎(chǔ)上衍生出來的獲得感、幸福感、安全感等更具主觀體驗(yàn)的“軟需求”，即“人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長”。作為人們活動的原動力，“美好生活需要”必須滿足，而滿足由供給達(dá)成；需求、供給與滿足這三者之間構(gòu)成循環(huán)往復(fù)螺旋上升的邏輯鏈。基本公共服務(wù)供給是美好生活需要得以滿足的底層和基礎(chǔ)部分。根據(jù)基礎(chǔ)性、廣泛性、迫切性和可行性等特征性標(biāo)準(zhǔn)來框定，與基礎(chǔ)民生相關(guān)的基礎(chǔ)教育、就業(yè)服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、住房保障等，是保障全體社會成員基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的公共服務(wù)，是現(xiàn)階段我國基本公共服務(wù)覆蓋的主要內(nèi)容。

一、基本公共服務(wù)需求側(cè)：總體升級

（一）需求總量增加

今后一個(gè)時(shí)期，江西省城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要目標(biāo)要在提高發(fā)展質(zhì)量的基礎(chǔ)上加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，努力使城鎮(zhèn)化水平達(dá)到或接近全國平均水平，到2020年常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到或接近60%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到40%左右。這意味著在未來4年中，江西省常住人口城鎮(zhèn)化率每年要增長18個(gè)百分點(diǎn)，戶籍人口城鎮(zhèn)化率每年要增長1個(gè)多百分點(diǎn)，如果按照統(tǒng)計(jì)經(jīng)驗(yàn)，城鎮(zhèn)化率每提高1個(gè)百分點(diǎn)，就有1300多萬人從農(nóng)村轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)居住、生活、就學(xué)、就業(yè)，這意味著每年至少有300多萬人轉(zhuǎn)移進(jìn)城鎮(zhèn)，基本公共服務(wù)需求總量或者說潛在需求將繼續(xù)呈增長擴(kuò)張趨勢。

（二）需求主體數(shù)量增加

以筆者對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和試點(diǎn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的村支書對本地公共服務(wù)需求評估的實(shí)地調(diào)查為例，近來鄉(xiāng)村居民基本公共服務(wù)需求就有了新變化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)最突出的公共服務(wù)需求是：農(nóng)民業(yè)余文化生活缺乏，這樣的享受性公共服務(wù)占757%；農(nóng)民收入太少和就業(yè)不足，這樣的發(fā)展性公共服務(wù)占595%；農(nóng)村道路、橋梁、飲水問題，這樣的基礎(chǔ)性公共服務(wù)占595%。村支書認(rèn)為，行政村社區(qū)公共服務(wù)最突出的三大問題分別是：農(nóng)民收入太少、就業(yè)不足占654%；農(nóng)民業(yè)余文化生活缺乏占558%；看病難、看病貴問題占538%。這表明：過去若干年，通過農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的綜合治理，村民的基礎(chǔ)性公共服務(wù)需求得到相當(dāng)?shù)臐M足；隨著農(nóng)民醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋，危房改造、飲水安全工程、保障性需求也得到一定程度滿足；村民對享受性需求開始增長。

（三）需求結(jié)構(gòu)多樣化

本課題調(diào)查的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記認(rèn)為，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)做得不夠好的是：提供回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)服務(wù)；提供農(nóng)產(chǎn)品相關(guān)信息、種植、養(yǎng)殖技術(shù)指導(dǎo)；豐富村（居）民業(yè)余生活。村支書認(rèn)為，行政村社區(qū)公共服務(wù)做得不夠好的是：提供回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)服務(wù)；提供農(nóng)產(chǎn)品相關(guān)信息、種植、養(yǎng)殖技術(shù)指導(dǎo)等；豐富村（居）民業(yè)余生活；養(yǎng)老保障；保護(hù)農(nóng)村環(huán)境，治理和防止環(huán)境污染。當(dāng)筆者問到“基本公共服務(wù)全覆蓋應(yīng)重點(diǎn)解決的問題”時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和村書記都認(rèn)為，農(nóng)民在教育、醫(yī)療、住房和公共基礎(chǔ)設(shè)施上與城市居民享受一樣的權(quán)利應(yīng)排在前三位，義務(wù)教育、基礎(chǔ)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、基本的就業(yè)和社會保障服務(wù)等基本公共服務(wù)成為農(nóng)民關(guān)心的主要問題。他們迫切希望政府通過完善基本公共服務(wù)政策來保障農(nóng)民享有就業(yè)、收入等多方面的平等待遇。

二、基本公共服務(wù)供給側(cè)：突出問題

（一）基本公共服務(wù)供給總量“不足”

由地區(qū)生產(chǎn)總值GDP和人均GDP這兩個(gè)指標(biāo)可見，2011年到2016年，江西省的經(jīng)濟(jì)總量偏小，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較低，這是導(dǎo)致全省城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給不足的重要經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。另外，公共服務(wù)體系的總投入占GDP的比重也是衡量公共服務(wù)體系建設(shè)狀況的重要指標(biāo)。2011年到2016年，江西省一般公共預(yù)算支出占財(cái)政總收入比重在145%-154%之間。由于歷史欠賬較多，加上公共服務(wù)供給總量不足，基本公共服務(wù)的覆蓋領(lǐng)域不廣。

（二）基本公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)“低標(biāo)準(zhǔn)”

以2015年為例，江西省的公共教育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生這三項(xiàng)民生類基本公共服務(wù)支出在一般公共預(yù)算支出中的占比依次是：18%、116%和90%。在公共教育供給中，江西省教育經(jīng)費(fèi)總量和占比及排位在中部六省中最高，但是出現(xiàn)了小學(xué)和初中義務(wù)教育資源總量較少，大班教學(xué)突出的問題；義務(wù)教育均衡發(fā)展任務(wù)繁重，學(xué)前教育供需矛盾較為突出的問題。基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)供給，每千人口擁有衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)、每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)、每千人口執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師數(shù)這3個(gè)指標(biāo)（2015年數(shù)據(jù)）在中部六省中，江西省均排在最后一位，這說明，江西省醫(yī)療衛(wèi)生資源稀缺，供給不足比較突出，亟需增加供給。社會保障和就業(yè)方面，養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)逐年增加，但標(biāo)準(zhǔn)偏低。

（三）基本公共服務(wù)地區(qū)供給“差序格局”

江西省各地市提供的基本公共服務(wù)存在量的差異。以2015年為例，地區(qū)生產(chǎn)總值最高的南昌市與最低的鷹潭市相比，兩者GDP相差336075億元；人均GDP最高的南昌市與最低的贛州市，兩者人均GDP相差52731元。作為政府基本公共服務(wù)的主要的供給主體，縣級財(cái)政總收入差距巨大，最高的南昌縣2016年縣財(cái)政1044億元，尚有16個(gè)縣財(cái)政總收入不足20億元。經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度差異較大，財(cái)政社會保障支出分布較為明顯，基本公共服務(wù)供給內(nèi)部結(jié)構(gòu)差異逐步顯現(xiàn)，城鄉(xiāng)等區(qū)域間公共服務(wù)水平差距拉大，呈現(xiàn)“差序格局”，經(jīng)濟(jì)發(fā)展越好，基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)一般也相應(yīng)較高。

（四）基本公共服務(wù)覆蓋人群“歧視性供給”

城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)向非戶籍常住人口的覆蓋程度還不高，存在尚未覆蓋現(xiàn)象；私營企業(yè)職工和個(gè)體工商戶的雇工、個(gè)體勞動者、靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工等群體遠(yuǎn)未做到應(yīng)保盡保，基本公共服務(wù)尚未全覆蓋；一些困難群眾的就業(yè)、教育、醫(yī)療和住房等基本公共需求，往往游離于社會保障和救助體系之外。一些基本公共服務(wù)項(xiàng)目存在盲區(qū)疏漏，尚未有效覆蓋全部流動人口和困難群體。

（五）基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)供給“二元結(jié)構(gòu)”

城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均純收入是計(jì)算城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民在教育、醫(yī)療、文化、養(yǎng)老、住房、就業(yè)等方面支出的前提和依據(jù)。2010年到2016年這6年間，雖然城鄉(xiāng)收入倍差267下降到236（小于全國平均水平273：1）。但是，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入絕對值差距在擴(kuò)大，由2010年的9692元擴(kuò)大到2016年的16535元。這種經(jīng)濟(jì)上的城鄉(xiāng)差距，反映在城鄉(xiāng)之間的基本公共服務(wù)水平以及發(fā)展機(jī)會、發(fā)展空間等各個(gè)方面。相對于城鎮(zhèn)來說，農(nóng)村供水、供電、交通、郵政等基本公共服務(wù)較為滯后，公共衛(wèi)生條件仍然較差，文化體育設(shè)施供給不足。

三、推進(jìn)目前欠發(fā)達(dá)地區(qū)基本公共服務(wù)均等化：實(shí)現(xiàn)路徑

從需求、供給與滿足這三者之間邏輯鏈關(guān)系看，供給處于居中和主要方面。按照“誰來供給？供給什么？怎樣供給？”這一線索，從供給主體、供給內(nèi)容、供給機(jī)制這三方面闡述實(shí)現(xiàn)路徑。

（一）供給主體方面

一是加快推進(jìn)基本公共服務(wù)省級統(tǒng)籌建設(shè)和制度并軌。2014年2月國務(wù)院常務(wù)會議提出，在已基本實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋的基礎(chǔ)上，將兩項(xiàng)制度合并，在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。這標(biāo)志著全國層面公共服務(wù)體制啟動并軌。而為了進(jìn)一步優(yōu)化相關(guān)社會保障制度結(jié)構(gòu)，整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接，江西省積極推進(jìn)基本公共服務(wù)制度并軌的改革。

二是構(gòu)建縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級聯(lián)動互補(bǔ)的基本公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。一著力提高縣域基本公共服務(wù)水平，充分發(fā)揮縣級服務(wù)機(jī)構(gòu)輻射帶動作用。二是發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）便民服務(wù)中心作用，夯實(shí)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）服務(wù)機(jī)構(gòu)網(wǎng)底功能。三是以社區(qū)為“抓手”，發(fā)揮社區(qū)（村）便民代辦點(diǎn)作用?，F(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社區(qū)聯(lián)動，采取“便民服務(wù)中心+代辦服務(wù)站”的模式，每個(gè)行政村建立代辦點(diǎn)，代辦員免費(fèi)代辦、坐班收集群眾委托事項(xiàng)，提供預(yù)約上門服務(wù)，協(xié)助群眾“問事-受理-代辦-回復(fù)”，為群眾節(jié)約辦事時(shí)間和學(xué)習(xí)時(shí)間。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部通過掛村這種形式，對社區(qū)（村）公共事務(wù)包片、包組、包戶，定期到社區(qū)開展“民情接訪日活動”并設(shè)置“民情信箱”，上門收集群眾服務(wù)需求，加強(qiáng)與居（村）民溝通。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)重視村級代辦點(diǎn)建設(shè)，往往把村級代辦點(diǎn)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)的延伸鏈條；由國土、林業(yè)、計(jì)生等部門組成的流動便民服務(wù)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心牽頭，定期到邊遠(yuǎn)村組實(shí)地開展便民服務(wù)；在村委會設(shè)立便民服務(wù)代辦點(diǎn)、邊遠(yuǎn)組設(shè)立代辦點(diǎn)，構(gòu)建起鄉(xiāng)村組三級聯(lián)動便民服務(wù)體系，推動基層政府轉(zhuǎn)變服務(wù)理念和服務(wù)方式。

（二）供給內(nèi)容方面

清單化與標(biāo)準(zhǔn)化是基本公共服務(wù)的改革策略，目前在全國層面剛開始實(shí)踐。清單化就是把基本公共服務(wù)的范圍、內(nèi)容與項(xiàng)目制作成一個(gè)固定化的清單，向社會公開并為政府有效執(zhí)行提供法定依據(jù)的過程。標(biāo)準(zhǔn)化就是制定和執(zhí)行基本公共服務(wù)活動的技術(shù)、流程和管理規(guī)范，以此保障基本公共服務(wù)供給的有效性。《國家第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》明確提出，建立國家基本公共服務(wù)清單，動態(tài)調(diào)整服務(wù)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域間服務(wù)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)有機(jī)銜接?！秶覙?biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》提出并把“基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工程”作為十個(gè)重大工程之一來推進(jìn)，以此建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的、標(biāo)準(zhǔn)化、法定化的基本公共服務(wù)清單體系。通過設(shè)置統(tǒng)一化、非歧視、公開化的清單和標(biāo)準(zhǔn)，有利于倒逼政府實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。通過運(yùn)用基本公共服務(wù)清單化與標(biāo)準(zhǔn)化這一管理創(chuàng)新工具，把基本公共服務(wù)清單化與標(biāo)準(zhǔn)化作為績效評估的評定內(nèi)容和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到衡量政府基本公共服務(wù)績效水平，強(qiáng)化并考核干部基本公共服務(wù)能力，達(dá)成基本公共服務(wù)均等化最終目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的目的。

（三）供給機(jī)制方面

目前著力構(gòu)建基本公共服務(wù)體系省級統(tǒng)籌、省市縣三級承擔(dān)的責(zé)任供給主體格局和成本分擔(dān)機(jī)制。一是將部分供給事權(quán)上移給中央政府，同時(shí)考慮到各地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等差異，允許地方在全國統(tǒng)一的基礎(chǔ)上加以補(bǔ)充；反之，則主要由地方政府承擔(dān)供給責(zé)任，而上級政府則根據(jù)不同情況給予必要的政策支持和財(cái)力補(bǔ)助，據(jù)此來確定各級政府支出、責(zé)任及成本分擔(dān)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)事權(quán)與財(cái)權(quán)的匹配；二是在明確各級財(cái)政的支出責(zé)任基礎(chǔ)上，完善轉(zhuǎn)移支付力度，省市縣鄉(xiāng)各級政府要通過轉(zhuǎn)移支付制度，建立起科學(xué)合理、穩(wěn)固均衡的財(cái)政分擔(dān)機(jī)制，建立起基本財(cái)力保障機(jī)制，提高各級政府提供基本公共服務(wù)能力。三是加快構(gòu)建政府、企業(yè)、個(gè)人多方共同參與的成本分擔(dān)機(jī)制。

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