供稿 / 中國建筑業(yè)協(xié)會建筑企業(yè)經(jīng)營和勞務管理分會

根據(jù)2018年全國住房城鄉(xiāng)建設工作會議上部署的“大力培育現(xiàn)代化建筑產(chǎn)業(yè)工人隊伍，引導和支持大型施工企業(yè)與建筑勞務輸出大省合作建立勞務基地，逐步建立建筑工人技能培訓、技能鑒定和使用相銜接的管理機制”的任務，在住房城鄉(xiāng)建設部市場監(jiān)管司的統(tǒng)一組織和安排下，中國建筑業(yè)協(xié)會建筑企業(yè)經(jīng)營和勞務管理分會開展了針對勞務基地建設的專題調研活動，通過企業(yè)座談、專家訪談、問卷調查等方式，全面了解和分析建筑業(yè)勞務基地建設的基本狀況和存在問題，進而提出在新的歷史條件下如何加強建筑業(yè)勞務基地建設的政策建議。

一、建筑勞務基地的簡要發(fā)展歷程

建筑勞務基地的產(chǎn)生是我國經(jīng)濟體制改革、對外開放和建筑行業(yè)發(fā)展所經(jīng)歷的必然階段。1987年，國務院在全國范圍內推廣魯布革工程管理經(jīng)驗，實行管理層和勞務層兩層分離。當時，全國推行魯布革工程管理經(jīng)驗的近400家企業(yè)、特別是18家大型建筑企業(yè)，普遍實行管理層與作業(yè)層的分離，需要大批勞務力量作為依托。為適應這個改革趨向，必須同時加速專業(yè)施工隊伍和縣（市）建筑勞務基地的建設。因此，學習和推廣魯布革工程管理經(jīng)驗，不僅打破了建筑業(yè)原來固化的勞動用工制度，形成了多元化用工方式，大大加快了我國工程建設行業(yè)的發(fā)展進程，而且催生了建筑勞務基地的形成。

（一）政策推動階段（1987年～2004年）

1989年9月，建設部、農(nóng)業(yè)部和國務院貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領導小組在河南省鄭州市召開了建筑勞務基地工作座談會，討論審定了第一批國家建筑勞務基地。在早些時候發(fā)布的《全國建設事業(yè)改革和發(fā)展綱要（七十條）》以及全國建設工作會議明確提出了1988年到1993年的工作目標，即建設120個專業(yè)配套的適應國內外工程承包需要的勞務培訓基地。

1992年6月15日，建設部頒發(fā)《建筑勞務實行基地化管理暫行辦法》（建施字第342號）。該辦法闡明，建筑勞務實行基地化管理是指建設行政主管部門對建筑勞務輸出方、輸入方的共同管理。該辦法的目的在于深化建筑業(yè)用工制度改革，調整行業(yè)勞動力結構，加強建筑勞務隊伍的社會化管理與建設，提高建筑勞務隊伍素質。通過實行基地化管理，對施工企業(yè)使用的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建筑隊伍實行統(tǒng)一組織、統(tǒng)一選派，逐步建立起定點定向、專業(yè)配套、雙向選擇、長期合作的新型勞務關系，形成企業(yè)與基地互為依托、相互選擇、協(xié)調發(fā)展的建筑勞務管理機制，以發(fā)揮建筑勞務基地在提供各類建筑勞務方面的主渠道作用。

在建筑勞務基地建設的政策推動之下，隨著管理層與勞務層的分離，出現(xiàn)了獨立于企業(yè)之外的作業(yè)隊伍形式，使得勞務層的發(fā)展更具靈活性。勞動力大省則利用自身人口優(yōu)勢，大力建設建筑勞務基地。具有技術優(yōu)勢和地方特色的建筑勞務基地，向外輸出大批的建筑農(nóng)民工，從而農(nóng)民工從事建筑業(yè)有了較為順暢的通道。建筑勞務基地逐步成為溝通大中型施工企業(yè)、小型施工勞務企業(yè)和地方建筑施工作業(yè)隊伍的重要紐帶。

（二）穩(wěn)步發(fā)展階段（2005年～2010年）

2005年8月5日，建設部發(fā)布《關于建立和完善勞務分包制度發(fā)展建筑勞務企業(yè)的意見》（建市〔2005〕131號）。該文件出臺的重要背景是2001年建設部頒布《建筑業(yè)企業(yè)資質管理規(guī)定》，設置了施工總承包、專業(yè)分包、勞務分包企業(yè)三個層次，賦予了勞務分包企業(yè)的資質標準和市場定位。文件指出：從2005年7月1日起，用三年的時間，在全國建立基本規(guī)范的建筑勞務分包制度，農(nóng)民工基本被勞務企業(yè)或其他用工企業(yè)直接吸納，“包工頭”承攬分包業(yè)務基本被禁止。

該文件實施后，勞務分包企業(yè)在數(shù)量、從業(yè)人數(shù)、勞務收入等方面得到較快發(fā)展（見表1所示）。

表1 建筑勞務分包企業(yè)相關指標統(tǒng)計表

同時，該意見要求：各地區(qū)繼續(xù)發(fā)揮建筑勞務基地的帶動作用，按照“先培訓、后輸出”“先培訓、后上崗”的原則，基本將農(nóng)民工納入成建制的勞務企業(yè)，有組織地輸出勞務。建筑勞務基地縣（市）要重點建設好一所示范性的培訓基地，將培訓工作延伸到村鎮(zhèn)。主要的建筑勞務輸出地區(qū)率先做好農(nóng)民工培訓，合法、有效、有序組織農(nóng)民工成建制地參與勞務競爭。在這一時期，建筑勞務基地的建設相對比較平穩(wěn)。

（三）示范引領階段（2011年～2018年）

2011年住房城鄉(xiāng)建設部頒布的《建筑業(yè)“十二五”規(guī)劃綱要》提出，在“十二五”期間要加強三支隊伍的建設，其中，包括“建設穩(wěn)定的建筑產(chǎn)業(yè)骨干工人隊伍?！边M而提出，重點依托建設類學校、建筑勞務基地，開展職業(yè)技能培訓。2014年7月1日，住房城鄉(xiāng)建設部印發(fā)了《關于推進建筑業(yè)發(fā)展和改革的若干意見》（建市〔2014〕92號）。《意見》進一步強調，大力推進建筑勞務基地化建設，堅持“先培訓后輸出、先持證后上崗”的原則。

在這一時期，中國建筑業(yè)協(xié)會建筑企業(yè)經(jīng)營和勞務管理分會開展了一系列富有成效的工作。例如，2013年8月，《建筑勞務輸出示范基地建設指導意見》頒布，連續(xù)多年對示范基地進行審核、認定和推介，引導地方政府打造建造勞務基地優(yōu)秀品牌，推動勞務基地與用工單位對接，促進了建筑勞務基地的健康發(fā)展。2017年6月，首屆中國縣域建筑業(yè)發(fā)展高層會議暨建筑勞務基地建設經(jīng)驗交流會在浙江省紹興市召開。與會代表就影響建筑業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的重大課題—建筑勞務基地的規(guī)范建設、新型勞務分包、勞務基地培訓體系等問題進行了廣泛深入的討論，交流了建設建筑勞務基地的經(jīng)驗，并對加強建筑勞務用工管理提出了建議。

在調研中，我們欣喜地看到，近幾年來，許多勞動力資源豐富的地區(qū)進一步提高了對勞務輸出工作的認識，通過“政府推動、協(xié)會組織、市場運作、配套服務、宏觀調控”，加強勞務基地的建設，越來越多的大型施工總承包企業(yè)更加重視與勞務基地所在省市政府主管部門配合，加大了對勞務基地建設的投入，從源頭提高了勞務隊伍的素質。例如，山東省臨沂市抓管理、強服務、樹品牌，全力推動建筑勞務基地又好又快發(fā)展。該市堅持“政府推動、市場運作、配套服務、宏觀調控”的原則，大力實施“走出去”戰(zhàn)略，外出施工和建筑勞務輸出實現(xiàn)了快速增長。四川省江油市切實抓好勞務基地建設，打造品牌勞務基地，確保建筑勞務輸出持續(xù)發(fā)展。他們著重在機構設置和人員配備、強化全員培訓、提高組織化水平、細化后方服務等方面做了扎實具體的工作，取得明顯成效。敘永縣明確提出了“政策上引導、制度上保障、素質上提高、權益上維護”的建筑產(chǎn)業(yè)及產(chǎn)業(yè)工人總體發(fā)展思路，通過著力加強組織領導，完善體制機制；培育龍頭企業(yè)，打造建筑品牌；培訓建筑工人，培育工匠能手；結合精準扶貧，助推脫貧致富；結合市場需求，提供需求型人才等一系列措施，把建筑勞務基地的建設推向了一個新高度。實踐證明，建筑勞務基地化建設的實施，進一步解放了生產(chǎn)力，促進了建筑業(yè)生產(chǎn)效率的提高，使建筑業(yè)的勞務用工穩(wěn)固性得以保證。

二、建筑勞務基地建設的基本狀況

在調研中，我們專門針對部分省市的建筑勞務基地、勞務輸出情況和部分大型央企的建筑勞務輸入情況進行了統(tǒng)計分析。

（一）部分省市建筑勞務基地建設和勞務輸出情況

本節(jié)所引用統(tǒng)計數(shù)據(jù)來源于江蘇、山東、福建、安徽、云南、江西、吉林、河南、河北、湖北、廣西等省份所反饋的資料。各地區(qū)建筑勞務基地建設和勞務輸出的特點反映在以下幾個方面：

1．建筑勞務基地數(shù)量分布不均

建筑大省擁有勞務基地的數(shù)量相對多一些，而有些省份并沒有名副其實的建筑勞務基地。例如，江蘇省36個縣（市）建立了職責明確的建筑勞務基地，吉林省有4家建筑勞務基地，湖北省有20家，山東省有6家，河北省有11家，云南省則只有1家職業(yè)學校作為勞務培訓基地。除上述省份外，其余省份都表示沒有建筑勞務基地。

2．建筑勞務輸出分布于相對發(fā)達地區(qū)

各省份的建筑勞務輸出分布見表2所示。

表2 建筑勞務輸出分布狀況表

3．建筑勞務輸出數(shù)量

建筑大省和人口大省保持著建筑勞務輸出量的高位優(yōu)勢（見表3所示）。

表3 建筑勞務輸出數(shù)量表

4．建筑勞務輸出工種類型

建筑勞務基地每年輸出的主要工種類型為砌筑工、鋼筋工、模板工、混凝土工、抹灰工、架子工、電工、電焊工等傳統(tǒng)工種，而與裝配式建造等新型建造方式相要求的工種較少。

5．建筑勞務輸出工種等級

平均而言，在建筑勞務輸出的工種等級中，初級工占比40%，中級工占比45%，高級工占比15%。數(shù)據(jù)顯示，建筑勞務輸出人員中，高級技能人員占比逐年提高。

6．建筑勞務輸出人員年齡結構

從建筑勞務輸出人員年齡結構看，29歲及以下年齡段占比為20%；30到50歲年齡段占比55%；51歲及以上年齡段占比25%。

7．建筑勞務輸出人員文化程度

在建筑勞務輸出人員中，高中及以上文化程度占18%，初中文化程度占65%，小學以下文化程度占17%。

總體上說，各省份建設主管部門和地方政府高度重視建筑勞務基地建設工作，并列入日常工作范疇，同時通過制訂政策引導建筑勞務基地的發(fā)展方向，加強與省外建筑勞務大市場、建筑勞務用工大企業(yè)的聯(lián)系，定期開展建筑勞務輸出推介活動，有序推動農(nóng)村富余勞動力向建筑業(yè)轉移。

（二）部分大型央企建筑勞務基地和勞務輸入情況

本節(jié)所引用數(shù)據(jù)來源于中建股份、中國中鐵、中國鐵建、中國電建、中交集團等所反饋的資料。大型央企建筑勞務基地建設和勞務輸入情況的特征反映在以下幾個方面。

1．大型央企建筑勞務人員輸入量較大

由于大型央企的企業(yè)規(guī)模較大，增長速度較快，每年需要大量使用建筑勞務人員（見表4所示）。

表4 大型央企建筑勞務人員輸入數(shù)量

2．大型央企輸入的建筑勞務工種類型相對集中

中交集團使用的工種主要有鋼筋工、電焊工、木工、瓦工、架子工、混凝土工、機械操作工、普工等。中國電建使用的通用工種主要有鋼筋工、泥工、架子工、瓦工、電焊工、電工、測量工等。

從數(shù)量來看，中建股份使用的排序在前五名的工種分別是：木工（284473人、22.4%）、鋼筋工（193698人、15.3%）、砌筑工（179351人、14.1%）、混凝土工（57425人、4.5%）、裝飾裝修工（41350人、3.3%）。

3．大型央企輸入的建筑勞務人員來源較為廣泛

中國電建所使用的建筑勞務人員來源較為集中的省份主要是：四川約占30%；河南約占15%；云南約占10%，陜西約占8%。

中建股份建筑勞務用工主要來源省份為：四川275980人，占比21.7%，河南183211人，占比14.4%，湖北124594人，占比9.8%，安徽104575人，占比8.2%，江蘇71936人，占比5.7%。

中交集團建筑勞務用工主要來自河北、山東、遼寧、河南、四川、湖北、湖南、陜西、甘肅、重慶、安徽、江蘇、云南、貴州、福建、廣東、廣西、青海等省區(qū)。

中國鐵建所使用的建筑勞務人員的來源見表5所示。

4．大型央企建筑勞務人員年齡結構呈現(xiàn)偏大趨勢

以中國鐵建為例，建筑勞務工人主要分布在30～50歲兩個年齡段，兩者合計為65.82%，平均年齡呈現(xiàn)逐年增大趨勢，見表6所示。

表5 中國鐵建建筑勞務人員來源情況表

表6 建筑勞務人員年齡狀況分布情況表

5．建立長期合作關系的建筑勞務基地數(shù)量較少

以中建股份為例，當前，中建股份共有三個工種局擁有勞務基地，勞務基地數(shù)總共24家，其中，中建一局3家、中建七局5家、中建八局16家（見表7所示），其中大部分勞務基地在運作上情況不佳，甚至形同虛設。目前，只有中建八局的勞務基地中還有幾家有經(jīng)常性的合作。其他工程局以前也有過一些與地方政府合作的勞務基地，但是隨著勞務基地作用的弱化，近年來也沒有再繼續(xù)簽約。

表7 中建股份建筑勞務基地情況統(tǒng)計表

三、建筑勞務基地建設的優(yōu)點和存在的主要問題

（一）建筑勞務基地建設的優(yōu)點

第一，勞務基地往往建立在輸出勞務較多的市、縣，兩地政府統(tǒng)一對其進行宏觀管理，輸出、輸入都由企業(yè)法人簽訂勞動合同，這種基于建筑市場需求的經(jīng)營活動，便于政府對建筑勞務基地進行宏觀調控。有組織、成建制的勞務輸出，減少以往靠包工頭招攬建筑勞務、私招濫雇的現(xiàn)象，避免盲目發(fā)展出現(xiàn)的市場失控情況，有效地實現(xiàn)多元化的勞務分包形式，以及成建制勞務企業(yè)化管理。

第二，符合建筑產(chǎn)品單件性、多樣性和靈活性的特點，變傳統(tǒng)的管理模式和用工制度為新型的建筑勞務基地化管理，解決了國有大中型建筑施工企業(yè)用工長期不穩(wěn)定的現(xiàn)象。從實際出發(fā)，優(yōu)化勞動組合，提高了建筑業(yè)的生產(chǎn)效率。

第三，形成了建筑市場的良好秩序，從管理制度上解決了建筑勞務用工的混亂局面；勞務隊伍穩(wěn)定性加強，保證了施工生產(chǎn)的連續(xù)性，避免了勞務隊伍的盲目流動。

第四，新型建筑勞務用工制度培養(yǎng)和造就了一批技術純熟、穩(wěn)定性強的作業(yè)大軍，建筑勞務隊伍的整體素質提高，保證了用工企業(yè)的經(jīng)濟效益，調高了工程質量和施工生產(chǎn)安全。

第五，充分發(fā)揮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動力資源豐富的優(yōu)勢，開辟了農(nóng)村剩余勞動力轉移的新途徑，不僅增加了農(nóng)民的收入和當?shù)卣芾聿块T的財政收入，也促進了地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展模式的轉變。

（二）建筑勞務基地建設存在的主要問題及原因

1．在部分地區(qū)建筑勞務基地建設呈現(xiàn)弱化趨勢

由于資金、師資、市場需求等眾多因素的影響，在部分省市，建筑勞務基地建設得不到應有的重視，呈現(xiàn)弱化趨勢。例如，山東省臨沂市于2006年和北京市建委合作，在縣區(qū)設立了平邑、蒙陰、費縣、沂水、沂南、莒南6個對北京勞務輸出的勞務基地縣。2013年以后，臨沂勞務基地發(fā)展逐步走向萎縮，當時成立的勞務基地縣現(xiàn)僅存費縣一家，費縣勞務基地每年輸出的勞務人員數(shù)量逐年減少，2017年僅輸出2000余人。再例如，國家建筑勞務基地廣西北流培訓中心，由于人員、師資、經(jīng)費等嚴重不足，目前處于慘淡經(jīng)營的境地，建筑勞務基地在廣西基本處于名存實亡的狀態(tài)。

建筑勞務基地建設弱化的主要原因：

一是勞務基地政府（主管部門）無強烈的意愿主動去了解和掌握勞務企業(yè)、總承包單位的需求，不能有效引導勞務企業(yè)根據(jù)政策變革轉型升級；二是地方的培訓能力不足，硬件方面缺少固定的投入來源及場所，軟件方面缺少優(yōu)質的教師資源，無法對勞務企業(yè)、務工人員實施培訓；三是勞務基地政府的動力不足，且不愿意處理勞務爭議等棘手事宜，總承包企業(yè)、勞務企業(yè)、務工人員遇到的問題，勞務基地政府不能有效解決，勞務企業(yè)、勞務工人對勞務基地的信任和依賴程度降低，造成勞務基地管理相對松散，使得勞務基地系統(tǒng)管理成為空談。

2．部分建筑勞務基地建設的資源配置不到位

一是建筑勞務基地沒有穩(wěn)定的經(jīng)費來源，投資主體不到位、儀器設備更新慢、實訓工位不足等問題，不利于培養(yǎng)技能型人才，制約了教學質量的提高；二是教師知識更新慢，操作技能有待提高，“雙師型”教師數(shù)量仍然不能更好地滿足培訓需求。

3．部分建筑勞務基地的培訓工作難以為繼

由于建筑施工行業(yè)本身的流動性和季節(jié)性，勞務基地的培訓人數(shù)并不穩(wěn)定。同時，訂單式培訓由于工種單一，因而也體現(xiàn)不出規(guī)模經(jīng)濟，培訓成本加大，長期累積效應必然使得資金緊張，難以維持。

4．部分農(nóng)民工認識上有偏差，熱情低

多數(shù)農(nóng)民工由于受教育程度低，缺乏必要的技能培訓和職業(yè)判斷，對接受培訓的理解上有誤差，認為由勞務基地統(tǒng)一組織培訓后，用工自由受限制，自主選擇面變窄，勞務輸出地單一，覺得還是“找親戚、拉關系”的攬活方式更加放心，因而對參加勞務基地的培訓就沒有熱情。

5．建筑施工行業(yè)對年輕人吸引力不大

由于建筑施工行業(yè)工作環(huán)境艱苦，勞動強度大，難以吸引年輕人特別是高學歷人員加入。此外，建筑業(yè)大部分工種技術含量低，難以形成個人的競爭優(yōu)勢。由此造成的建筑業(yè)招工難問題，也使得建筑勞務基地后繼無人的現(xiàn)象日益明顯。

四、加強建筑勞務基地建設的政策建議

針對建筑勞務基地發(fā)展現(xiàn)狀，要按照“市場主導、政府推動、協(xié)會組織、企業(yè)運作”的原則，進一步研究探討建筑勞務基地建設的內在規(guī)律，大型建筑企業(yè)在勞務基地建設過程中應擔當更多的社會責任。同時，發(fā)揮先進建筑勞務基地的創(chuàng)新引領和示范作用，推動建筑勞務基地規(guī)范、健康發(fā)展。

（1）建設主管部門要在新的歷史發(fā)展條件下，根據(jù)建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化進程和建筑產(chǎn)業(yè)工人隊伍建設目標的要求，協(xié)同國家相關部門和機構，研究制訂建筑勞務基地建設和發(fā)展的中、長期規(guī)劃，提出切實可行的發(fā)展目標和保障措施，統(tǒng)籌策劃頂層設計，進一步完善建筑勞務基地建設的相關制度和政策，為建筑勞務基地建設營造良好的外部環(huán)境。

（2）積極推動、引導和支持大型施工企業(yè)與建筑勞務輸出大省合作建立勞務基地，充分發(fā)揮大型建筑施工企業(yè)在人才、專業(yè)、市場、資源等方面的優(yōu)勢，采取“一對一”“一對多”的方式，精準施策，既解決建筑勞務基地當前的困境，又解決建筑勞務基地長遠的發(fā)展問題。建筑企業(yè)與當?shù)卣畬樱瑴p少了企業(yè)糾紛風險，增強了培訓的專業(yè)性，減少了農(nóng)民工的流動性，同時有利于當?shù)厥Ｓ鄤趧恿敵觯岣咿r(nóng)民收入，是企業(yè)和項目所屬地的“雙贏”舉措。

（3）深入研究勞務基地的運作機制，提高勞務輸出地政府的積極性，使其主動、積極參與到勞務基地的籌建、勞務公司的服務、勞務工人的培訓、務工后續(xù)問題的解決等工作中來，真正使勞務基地成為一個集開展勞務培訓、引導勞務輸出、提供勞務服務于一體的組織形式。要明確各方職責和標準，確保培訓和管理落到實處，為總承包企業(yè)、勞務企業(yè)和務工人員提供實質性的服務。

（4）在國家層面上要繼續(xù)引導地方政府加強對勞務基地勞動力的篩選和技術技能培訓，確保輸出勞動力符合建筑業(yè)發(fā)展需求。把勞務基地建設與國家精準脫貧相關政策結合起來，既能解決企業(yè)勞動力短缺問題，又能推動貧困人口脫貧。

（5）政府部門或者行業(yè)協(xié)會要牽頭組織發(fā)達地區(qū)與貧困縣及人口大縣對接勞務培訓工作，支持地方就業(yè)部門開展適合建筑企業(yè)的技能培訓，既能提高勞務人員操作水平和收入，又能適應企業(yè)工種需求、解決高技能人員短缺問題。

（6）系統(tǒng)總結目前許多建筑企業(yè)在建筑勞務基地建設和創(chuàng)新用工形式、建立自有操作工人隊伍等方面的經(jīng)驗，以及部分建筑勞務基地成功的模式，為培養(yǎng)建筑業(yè)新型產(chǎn)業(yè)工人開辟新的途徑。

大力促進和發(fā)展建筑勞務基地建設，是促進建筑業(yè)轉變發(fā)展方式、確保實現(xiàn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的基礎工作，也是加快農(nóng)村勞動力轉移、增加農(nóng)民收入、促進城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定的重要內容。只要切實貫徹黨的十九大精神，必定能夠做好建筑勞務基地建設工作，進而做大做強建筑業(yè)。