摘 要：防控金融風(fēng)險(xiǎn)是我國(guó)當(dāng)前面臨的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一，其中地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是防控金融風(fēng)險(xiǎn)的重要方面。在我國(guó)，金融風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)相互交織、轉(zhuǎn)化，從地方層面，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是必須重視和解決的重大金融風(fēng)險(xiǎn)。中央已經(jīng)提出控制債務(wù)增量，化解債務(wù)存量的總體要求，然而地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效解決離不開(kāi)對(duì)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)原因的客觀全面分析，這樣才能對(duì)癥下藥。地方債務(wù)問(wèn)題具有復(fù)雜性，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)原因也是多方面的，包括財(cái)政管理體制、地方稅體系、不合理舉債、土地財(cái)政、盲目投資、官員晉升激勵(lì)等，并且各種原因相互交織，互相影響，從而導(dǎo)致了我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)鍵詞：分稅制；地方稅體系；政府舉債

（一）財(cái)政管理體制不完善

第一，分稅制不徹底，放大了財(cái)政收支缺口。自1994年我國(guó)開(kāi)始實(shí)行分稅制一直到現(xiàn)在，其不斷進(jìn)行改革，但是基本框架沒(méi)有發(fā)生根本改變。中央事權(quán)下移，增加了地方政府的支出責(zé)任。為實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)健康發(fā)展，保障和改善民生，地方政府的支出大幅增長(zhǎng)。為促進(jìn)地方工業(yè)、制造業(yè)、服務(wù)業(yè)的發(fā)展，地方政府大力進(jìn)行交通設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為廣泛吸納社會(huì)優(yōu)秀人才，相關(guān)福利支出增加。為保障和改善民生，加大對(duì)環(huán)境污染的治理力度，加大財(cái)政對(duì)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老的投入，造成了政府的財(cái)政壓力，間接引發(fā)了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。地方財(cái)權(quán)不獨(dú)立、不完整，省以下的分稅制實(shí)施更加不徹底，地方政府財(cái)力較為薄弱。這樣，地方財(cái)政支出責(zé)任不斷增加，且財(cái)政支出具有剛性，財(cái)政收入有限，不能滿足財(cái)政支出的需求，形成了財(cái)政收支缺口，就增加了政府舉債的行為，形成了政府債務(wù)壓力。

第二，轉(zhuǎn)移支付制度不完善。地方政府自籌收入能力有限，還通過(guò)轉(zhuǎn)移支付獲得一部分財(cái)政收入，但是，我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付制度不完善，中央一般轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量有限，并且缺乏一般轉(zhuǎn)移支付的平衡約束機(jī)制。尤其地方政府的財(cái)政支出過(guò)度依賴轉(zhuǎn)移支付，并且地方政府的層級(jí)越低，對(duì)轉(zhuǎn)移支付的依賴程度越強(qiáng)[1]。

第三，我國(guó)實(shí)行單一制的財(cái)政管理體制，中央財(cái)政進(jìn)行兜底。中央對(duì)地方政府的債務(wù)承擔(dān)隱性的擔(dān)保責(zé)任，地方政府明白中中國(guó)不會(huì)讓其不能破產(chǎn)，不然會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定和金融秩序，中央作為社會(huì)主要責(zé)任人，成為最后兜底方。中央是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的最后兜底方，一方面中央與地方的存在委托代理關(guān)系，但是這種委托代理管理中中央和地方的責(zé)任與義務(wù)劃分不明確，相關(guān)法律制度不完善，另一方面中央進(jìn)行財(cái)政兜底，降低了地方的償債意識(shí)和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，提高了地方政府財(cái)政資金不合理使用的可能性[2]。

（二）地方稅體系不健全

第一，地方稅體系結(jié)構(gòu)不完善。首先，缺乏主體稅種。“營(yíng)改增”之后，地方稅失去主體稅種營(yíng)業(yè)稅，主體稅種缺乏，地方稅收主要依靠共享稅增值稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅，共享稅種的分享比例有待進(jìn)一步調(diào)整和完善。地方獨(dú)享稅包括房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、契稅等七種稅種，稅種雖然多，但是稅源有限，稅種雜，在一定時(shí)期內(nèi)不能承擔(dān)地方主體稅種的重任，不能有效發(fā)揮組織地方政府財(cái)政收入的作用。地方稅的收入規(guī)模小，在財(cái)政收入中所占的比重小，稅收對(duì)財(cái)政收入的貢獻(xiàn)度小。其次，地方稅的稅基流動(dòng)性強(qiáng)，不利于地方稅收入的穩(wěn)定。在地方稅收入中，流轉(zhuǎn)稅比重高，所得稅比重低，不利于營(yíng)造公平的市場(chǎng)環(huán)境，不利于地方經(jīng)濟(jì)的健康持續(xù)發(fā)展。

第二，地方缺乏稅收管理權(quán)限，制約了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)、加強(qiáng)征管的積極性和主動(dòng)性。地方不能根據(jù)本地的實(shí)際情況決定稅率、稅種等稅收要素，不利于地方稅收的合理增長(zhǎng)。第四，地方稅的征管體系不完善，征管難度大，不能形成對(duì)地方稅款的應(yīng)收盡收。地方稅的稅種多，稅源分散，地方稅自身的特點(diǎn)造成地方稅征管難度較大。“營(yíng)改增”后，原來(lái)以營(yíng)業(yè)稅為征收主體的地方稅的征收體系不再適應(yīng)現(xiàn)有地方稅的征管，稅務(wù)機(jī)關(guān)根據(jù)地方稅體系結(jié)構(gòu)的變化相應(yīng)的調(diào)整征管體系需要一定的時(shí)間，制度、人員和設(shè)備的調(diào)整需要一定的過(guò)程。部分稅種的征收權(quán)限在國(guó)地稅之間、各地稅之間劃分不明確，地方稅的征管手段落后，信息化水平低，信息不對(duì)稱在一定程度上造成了地方稅款的流失[3]。

（三）土地財(cái)政缺乏可持續(xù)性

地方政府開(kāi)展“土地財(cái)政”，財(cái)政收入缺乏持續(xù)性。地方開(kāi)展“土地財(cái)政”，侵占農(nóng)業(yè)用地，轉(zhuǎn)為商業(yè)用地，利用土地出讓金獲得大部分財(cái)政收入，利用土地出讓金獲得的收入進(jìn)行投資，投資獲得收益后進(jìn)行又一輪投資。地方政府利用以土地資本為抵押，通過(guò)融資平臺(tái)向銀行進(jìn)行借款。地方政府為了增加土地出讓金收入，大力支持房地產(chǎn)發(fā)展，制約房產(chǎn)稅的改革進(jìn)程，制約了房地方稅在增加地方稅收，甚至充當(dāng)?shù)胤街黧w稅種的重要作用的發(fā)揮。各地的土地資源有限，政府可利用開(kāi)發(fā)的空間有限，不能為地方提供持續(xù)的財(cái)政收入[4]。

（四）政府進(jìn)行不合理舉債

地方政府變化花樣舉債，沒(méi)有充分考慮償還能力。地方政府利用土地進(jìn)行融資的空間越來(lái)越小，不得不轉(zhuǎn)向融資來(lái)籌得財(cái)政資金。融資是地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)和改善民生的重要手段，但是不合理的融資便釀成地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。部分政府部門對(duì)《預(yù)算法》等法律法規(guī)、政策規(guī)定中關(guān)于借債融資的理解不到位，沒(méi)有嚴(yán)格按照融資的法定程度進(jìn)行規(guī)范融資。政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，缺乏地方債務(wù)的約束與監(jiān)督機(jī)制，就減少了將地方政府債務(wù)防患于未然和及時(shí)化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)會(huì)。缺乏對(duì)地方債務(wù)的統(tǒng)一監(jiān)管，地方債務(wù)的透明度低，增加了不合理融資的可能性。

（五）政府投資沖動(dòng)

為了追求本地區(qū)的GDP增長(zhǎng)，地方政府盲目進(jìn)行投資，投資占據(jù)了政府的大量資金。舉債進(jìn)行項(xiàng)目投資具有盲目性，大力發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)等，沒(méi)有充分發(fā)揮投資對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)作用。在進(jìn)行投資前，沒(méi)有充分考察項(xiàng)目的可行性、沒(méi)有進(jìn)行科學(xué)的投資預(yù)算，預(yù)算超支現(xiàn)象頻發(fā)。項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，沒(méi)有進(jìn)行政府采購(gòu)，由上級(jí)部門直接供給，增加了項(xiàng)目的建設(shè)成本，加重了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。許多建設(shè)項(xiàng)目沒(méi)有產(chǎn)生預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效益，導(dǎo)致債務(wù)拖欠，政府必須進(jìn)行兜底還款，只能依賴土地出讓金或者財(cái)政收入，增加了債務(wù)壓力。

參考文獻(xiàn)

[1]鐘輝勇，陸銘.財(cái)政轉(zhuǎn)移支付如何影響了地方政府債務(wù)？[J].金融研究，2015（09）：1-16.

[2]冼國(guó)明，冷艷麗.地方政府債務(wù)、金融發(fā)展與FDI——基于空間計(jì)量經(jīng)濟(jì)模型的實(shí)證分析[J].南開(kāi)經(jīng)濟(jì)研究，2016（03）：52-74.

[3]姜子葉，胡育蓉.財(cái)政分權(quán)、預(yù)算軟約束與地方政府債務(wù)[J].金融研究，2016（02）：198-206.

[4]王志浩.央地關(guān)系視角下的中國(guó)地方政府債務(wù)擴(kuò)張[D].南京：南京大學(xué)，2016.

作者簡(jiǎn)介

王坤（1992—），女，漢族，河北保定市人，碩士研究生（在讀），單位：河北大學(xué)管理學(xué)院財(cái)政學(xué)專業(yè) 研究方向：財(cái)稅理論與政策。

（作者單位：河北大學(xué)管理學(xué)院）