余佳鈞

摘 要：我國現(xiàn)行法律體系之中對(duì)于“公共利益”概念的界定存在諸多問題。這些問題相對(duì)集中的體現(xiàn)在房屋拆遷案件之中。本文對(duì)我國房屋拆遷案件中“公共利益”概念進(jìn)行分析，并通過研究案例總結(jié)了我國法院對(duì)“公共利益”概念的基本態(tài)度與觀點(diǎn)，最后結(jié)合具體實(shí)踐對(duì)我國現(xiàn)行法律體系之下的與“公共利益”概念相關(guān)的公民基本權(quán)利保障提出了一些建議。

關(guān)鍵詞：房屋拆遷；公共利益；公民基本權(quán)利

一、理論基礎(chǔ)

（一）“公共利益”概念簡(jiǎn)述

在我國法律體系中，“公共利益”概念首先出現(xiàn)在我國憲法的第十條第四款與第十三條第三款。而在憲法之下，包括刑法、民法、行政法在內(nèi)的諸多法律均對(duì)“公共利益”這一概念有所提及。本文所討論之“公共利益”概念僅為憲法之下行政法領(lǐng)域內(nèi)的“公共利益”，與其他領(lǐng)域無關(guān)。

“公共利益”，顧名思義，即為公共的利益，又可簡(jiǎn)稱之為公益。 “共同體的利益是道德術(shù)語中所能有的最籠統(tǒng)的用語之一，因而它往往失去意義?！薄?】此概念之內(nèi)涵看起來十分的簡(jiǎn)單，然而它的外延卻極其的復(fù)雜。這種復(fù)雜表現(xiàn)為兩個(gè)方面的不確定性：

一是利益內(nèi)容的不確定性。對(duì)于“公共”而言，何為有利，涉及主體的價(jià)值判斷，具有較強(qiáng)的主觀性，且這種利益本身就不僅僅涉及物質(zhì)層面，在實(shí)踐中極難把握。

二是受益對(duì)象的不確定性。這里所說之“不確定”主要是由對(duì)于“公共”一詞的不同理解所引發(fā)的，這也是對(duì)于此概念的討論中最為主要和最為復(fù)雜的問題。依德國學(xué)者F-J.Neumann之觀點(diǎn)，可將公益分為主觀上的公益與客觀上的公益兩種，前者為不確定的多數(shù)（成員）之利益，也叫做團(tuán)體內(nèi)各成員之直接利益，后者為基于國家、社會(huì)所需之目標(biāo)而所求之利益，即“公共”一詞被理解為了“不確定的多數(shù)”與“國家和社會(huì)”?！?】然而，這種界定方法遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能我們?cè)趯?shí)踐中理解與運(yùn)用“公共利益”這一概念的需要。

（二）有效界定房屋拆遷案件中“公共利益”概念的意義

在我國憲法中與“公共利益”相關(guān)的兩個(gè)條款均與房屋拆遷有關(guān)。第十條第四款與土地的征收或征用有關(guān)，第十三條第三款與公民私有財(cái)產(chǎn)的征收或征用有關(guān)。而這兩項(xiàng)條款均為對(duì)國家（確切的說是國家機(jī)關(guān)）的授權(quán)性條款，并且，涉及對(duì)于公民基本權(quán)利的限制。而立憲主義的核心在于限制政府權(quán)力與保證公民基本權(quán)利。若不能對(duì)于這兩項(xiàng)條款中的“公共利益”一詞進(jìn)行有效的界定，國家恣意地對(duì)此概念進(jìn)行解釋，可能將在看似合法的形式之下對(duì)公民的基本權(quán)利進(jìn)行侵害。

當(dāng)然，對(duì)“公共利益”這一概念進(jìn)行的界定首先應(yīng)當(dāng)依據(jù)現(xiàn)行的法律法規(guī)。而同房屋拆遷案件中“公共利益”概念聯(lián)系最為緊密的法律法規(guī)當(dāng)屬國務(wù)院于2011年1月21日發(fā)布的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（下簡(jiǎn)稱《征收與補(bǔ)償條例》）。該條例的第八條較為詳細(xì)的將“公共利益的需要”表述為國防和外交、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)、保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建（依城鄉(xiāng)規(guī)劃法）以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。而這些相對(duì)指向確定的“公共利益”在實(shí)踐中也存在著概念模糊的問題。

綜上所述，有效界定房屋拆遷案件中“公共利益”概念有助于在相關(guān)實(shí)踐中規(guī)范政府行使職權(quán)，推動(dòng)政府依法行政，進(jìn)一步保障公民基本權(quán)利不受侵害。

二、案例分析

筆者于2017年6月26日在中國裁判文書網(wǎng)，以“行政判決”、“房屋拆遷”與“公共利益”為關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索，得1253個(gè)結(jié)果。隨機(jī)查閱了其中20個(gè)案例（篇幅所限）之后，選取其中6個(gè)案例（為增強(qiáng)說明力度，所選案件均為終審判決）制作了下圖，以進(jìn)行分析。

首先，看似指向明確的“公共利益”其內(nèi)容實(shí)則并不明確。所列6個(gè)案例的判決書中“法院認(rèn)為”部分所指“公共利益”的內(nèi)容大多為在本文第一部分所介紹的客觀的公益，即基于國家、社會(huì)所需之目標(biāo)而所求之利益。相對(duì)應(yīng)的，在所列6個(gè)案例的法院意見中僅有案例1的“公共利益”概念是部分指向具體、確定的人群的。也就是說，其他案例的法院意見中的“公共利益”所指向的均為抽象的群體，而當(dāng)政府基于這些抽象群體的利益實(shí)施具體行政行為之時(shí)，相關(guān)行政行為所帶來利益的多少與流向是根本無法考量的。以案例2為例，遼陽市人民政府出于對(duì)老城區(qū)改建的目的的需要對(duì)上訴人所在區(qū)域房屋進(jìn)行拆遷，其行政行為符合《征收與補(bǔ)償條例》第八條第四項(xiàng)之規(guī)定。然而，對(duì)老城區(qū)改建的目的之需要這一公共利益所指向的群體并不明確。其指向的群體到底是老城區(qū)的居民，還是全市的居民，甚至是全省乃至全國的居民呢？亦或是參與建設(shè)的開發(fā)商？這沒有，當(dāng)然，目前似乎也不需要這樣一個(gè)確切的答案。

其次，筆者查閱與選取的案例大部分判決結(jié)果均為行政相對(duì)人或利害關(guān)系人敗訴，而這也是將公共利益概念“具體化”為類似“社會(huì)發(fā)展需要”、“城市建設(shè)需要”等等內(nèi)容所帶來的必然后果。在這種理念之下，只要政府在實(shí)施相關(guān)具體行政行為之時(shí)程序合法，其行為也就往往是合法的。且這種類似的行為往往有著“一個(gè)較大的帽子”，若非行政機(jī)關(guān)違法較為明顯，法院一般不會(huì)判令行政機(jī)關(guān)敗訴。甚至一些地方法院（高院）在判案時(shí)帶有明顯的主觀傾向。請(qǐng)讀者注意案例4的法院意見原文部分。該法院在論證興寧市人民政府房屋征收行為合法性時(shí)，將《征收與補(bǔ)償條例》所列的四項(xiàng)“應(yīng)當(dāng)符合”的條件（也即必要條件）作為了判斷該政府房屋征收行為符合公共利益的充分條件（“只要符合……，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定”）。再看案例5，河南省高級(jí)人民法院直接將“公共利益”與“提高鄭州市城市品位和改善城市環(huán)境的需要”相提并論。這一做法，使得“公共利益”這一概念帶有了一種宣傳式與標(biāo)語式的色彩，與判決文書的規(guī)范性和嚴(yán)謹(jǐn)性格格不入。

最后，在筆者所查閱的20個(gè)案件中有7篇的判決結(jié)果是行政相對(duì)人或利害關(guān)系人勝訴，但它們的案情基本相同，均是以行政機(jī)關(guān)補(bǔ)救但不撤銷決定為最終結(jié)果，其中，筆者選取了案例1與案例6進(jìn)行分析。這兩個(gè)案件中安丘市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局與湛江市赤坎區(qū)人民政府在房屋征收過程中程序違法，但根據(jù)相關(guān)的司法解釋，出于保護(hù)公共利益的需要，法院對(duì)于程序違法的相關(guān)具體行政行為并不會(huì)判令撤銷而是判令進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)救。此處所提及的公共利益，在案例1中所指向的是被上訴人華安公司、未參加訴訟的眾多被拆遷戶、基于政府對(duì)天下客片區(qū)二期建設(shè)目的的需要的利益，前兩者是相對(duì)確定的，后者則是相對(duì)無法確定的。而在案例6中的“公共利益”，則是指政府組織實(shí)施交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要的利益，同樣是抽象意義上的、無法確定的。

總的來說，在房屋拆遷案件中，當(dāng)涉及到“公共利益”這一概念時(shí)，法院傾向于將此概念的內(nèi)容理解為“相關(guān)政府組織建設(shè)和發(fā)展社會(huì)的需要的利益”而并非具體的“團(tuán)體內(nèi)不確定多數(shù)成員的利益”。與這種理解相對(duì)應(yīng)的是，在我所選取的所有案例中，不論行政機(jī)關(guān)的具體行政行為是否合法，其作出的行為均未被法院撤銷。從某種程度上，這也反映了我國法院在處理行政訴訟案件時(shí)往往采取自我謙抑的態(tài)度。

三、結(jié)論

近幾年來，由房屋拆遷所引發(fā)的眾多惡性案件無不涉及到相關(guān)的“公共利益”以及對(duì)于“公共利益”這個(gè)概念的界定。

首先，通過本文第二部分的分析可知，我國法院傾向于將“公共利益”作抽象意義層面上的理解，換言之，即將一個(gè)“不確定的概念”理解為另一個(gè)“不確定的概念”，而這種不確定性，為政府留下了極大的行為空間，是與立憲主義和行政法律的基本精神相違背的。

其次，作為同房屋拆遷案件中的“公共利益”概念直接相關(guān)的《征收與補(bǔ)償條例》的第八條與第九條對(duì)于“公共利益”概念的界定并不明確，同樣需要政府自身來自具體決策的制定與實(shí)施過程中進(jìn)一步加以確定。 這種具體決策往往容易脫離法律的控制。該條例第九條指出了征收房屋的建設(shè)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)符合的四項(xiàng)規(guī)劃（當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃），以及這四項(xiàng)規(guī)劃“應(yīng)當(dāng)廣泛征求社會(huì)公眾意見，經(jīng)過科學(xué)論證?！倍诰唧w的行政訴訟案件中，這四項(xiàng)規(guī)劃作為抽象性行政行為，其制定程序與本身的合法性是無法審查的，換言之，當(dāng)政府有意或者無意地在這四項(xiàng)規(guī)劃中對(duì)公共利益作錯(cuò)誤的界定，并作出相應(yīng)的錯(cuò)誤的具體行政行為之時(shí)，受錯(cuò)誤行為侵害的公民的合法權(quán)利往往是無法得到救濟(jì)的。

最后，我國憲法的第十條第四款與第十三條第三款作為授權(quán)性條款授予了國家依據(jù)公共利益可對(duì)公民基本權(quán)利進(jìn)行限制的權(quán)力。“法治國家對(duì)授權(quán)前提的限制，亦可借著對(duì)授權(quán)內(nèi)容的規(guī)范而達(dá)到其目的?！薄?】因此，對(duì)于“公共利益”概念的界定，直接關(guān)系到對(duì)于公民基本權(quán)利的限制。而《征收與補(bǔ)償條例》作為國務(wù)院頒布的行政法規(guī)，在本身不完全界定“公共利益”概念的同時(shí)，還將“公共利益”概念界定的權(quán)限又賦予了地方各級(jí)人民政府，明顯違反了法律保留原則。

綜上所述，我國相關(guān)國家機(jī)關(guān)（主要指立法機(jī)關(guān)）應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到對(duì)“公共利益”概念界定的重要性，適時(shí)地出臺(tái)相應(yīng)的法律，從而以法律的形式確定政府對(duì)公民基本權(quán)利限制的限制【4】，有效規(guī)范我國行政機(jī)關(guān)權(quán)力的行使，進(jìn)而進(jìn)一步保障我國公民的基本權(quán)利。

參考文獻(xiàn)

[1] 【英】邊沁著，時(shí)殷弘譯.道德與立法原理導(dǎo)論[M].北京：商務(wù)印書館.2000：59.

[2] 陳新民.德國公法學(xué)基礎(chǔ)理論（增訂新版·上卷）[M].北京：法律出版社.2010：229-234.[3] 陳新民.公法學(xué)札記[M].北京：法律出版社.2010：102.

[4] 林來梵.憲法學(xué)講義[M].北京：法律出版社.2015：332.

注釋

[1]【英】邊沁著，時(shí)殷弘譯.道德與立法原理導(dǎo)論[M].北京：商務(wù)印書館.2000：59.

[2]陳新民.德國公法學(xué)基礎(chǔ)理論（增訂新版·上卷）[M].北京：法律出版社.2010：229-234.

[3]陳新民.公法學(xué)札記[M].北京：法律出版社.2010：102.

[4]林來梵.憲法學(xué)講義[M].北京：法律出版社.2015：332.

（作者單位：甘肅政法學(xué)院法學(xué)院）