?內(nèi)蒙古自治區(qū)林業(yè)廳

劉兆明?攝

內(nèi)蒙古是森林資源大區(qū)，也是荒漠化和沙化土地面積較大的省區(qū)。全區(qū)現(xiàn)有林業(yè)用地面積6.6億畝，森林面積3.73億畝，均居全國第1位。天然林面積2.1億畝，人工林保存面積9732萬畝，均居全國第2位。活立木總蓄積14.84億立方米。從東到西分布有大興安嶺原始林區(qū)和11片次生林區(qū)，以及長期建設(shè)形成的人工林區(qū)。在國家“兩屏三帶”生態(tài)格局中，我區(qū)是東北森林帶和北方防沙帶的主體。習(xí)近平總書記多次指出，內(nèi)蒙古的生態(tài)狀況如何，不僅關(guān)系內(nèi)蒙古各族群眾的生存和發(fā)展，也關(guān)系華北、東北、西北乃至全國的生態(tài)安全。

一、改革開放以來我區(qū)林業(yè)發(fā)展成就

改革開放40年來，全區(qū)各級(jí)黨委、政府高度重視生態(tài)保護(hù)建設(shè)和林業(yè)改革發(fā)展，在黨中央、國務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)和國家有關(guān)部委的大力支持下，帶領(lǐng)全區(qū)各族人民扎實(shí)開展生態(tài)保護(hù)和建設(shè)。進(jìn)入新世紀(jì)后，特別是黨的十八大以來，林業(yè)建設(shè)迎來了前所未有的發(fā)展機(jī)遇，進(jìn)入了快速發(fā)展時(shí)期。

（一）林業(yè)生態(tài)建設(shè)成效顯著

一是生態(tài)建設(shè)持續(xù)發(fā)展。1978年，國家啟動(dòng)實(shí)施了三北防護(hù)林體系建設(shè)工程，涉及我區(qū)83個(gè)旗縣，在一、二期工程當(dāng)中，我區(qū)建設(shè)任務(wù)占國家工程總?cè)蝿?wù)的1/3。各級(jí)黨委、政府高度重視，廣大群眾積極投工投勞，從此大規(guī)模的林業(yè)生態(tài)建設(shè)拉開了序幕。西部大開發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施以來，國家又相繼啟動(dòng)實(shí)施了天然林資源保護(hù)、退耕還林、京津風(fēng)沙源治理、三北防護(hù)林四期、野生動(dòng)植物保護(hù)及自然保護(hù)區(qū)建設(shè)、重點(diǎn)地區(qū)速生豐產(chǎn)林基地建設(shè)等六大重點(diǎn)工程，全面覆蓋我區(qū)，年建設(shè)規(guī)模穩(wěn)定在1000萬畝以上，約占全國的1/10。2013年，針對(duì)我區(qū)公路、城鎮(zhèn)、村屯、礦區(qū)園區(qū)、黃河兩岸和大青山前坡等重點(diǎn)區(qū)域綠化工作相對(duì)滯后的實(shí)際，自治區(qū)啟動(dòng)實(shí)施重點(diǎn)區(qū)域綠化工程，累計(jì)完成綠化面積1037萬畝，實(shí)現(xiàn)了“綠起來”與“美起來”的有機(jī)統(tǒng)一，提高了我區(qū)生態(tài)建設(shè)整體水平和人居環(huán)境質(zhì)量。包頭、呼和浩特、呼倫貝爾、赤峰、鄂爾多斯相繼被評(píng)為國家森林城市。在國家重點(diǎn)工程的有力支持下，我區(qū)堅(jiān)持以國家重點(diǎn)工程為主體，自治區(qū)重點(diǎn)區(qū)域綠化、義務(wù)植樹和社會(huì)造林并舉，開展了大規(guī)模、高質(zhì)量的植樹造林。40年來，共完成林業(yè)生態(tài)建設(shè)面積3.25億畝。據(jù)2013年全國第八次森林資源連續(xù)清查結(jié)果顯示，我區(qū)森林面積和蓄積實(shí)現(xiàn)持續(xù)“雙增長”，森林面積比1980年清查時(shí)增加1.39億畝，林木蓄積增加5.38億立方米，森林覆蓋率提高7.76個(gè)百分點(diǎn)。

二是防沙治沙成效顯著。我區(qū)是全國荒漠化和沙化土地最為集中、危害最為嚴(yán)重的省區(qū)之一。經(jīng)過幾十年的努力，全區(qū)荒漠化和沙化土地面積實(shí)現(xiàn)持續(xù)“雙減少”。2014年第五次全國荒漠化和沙化監(jiān)測結(jié)果顯示，全區(qū)荒漠化和沙化土地面積比1999年第二次普查結(jié)果分別減少4300萬畝和1800萬畝，減少面積居全國首位。目前，五大沙漠周邊重點(diǎn)治理區(qū)域沙漠?dāng)U展現(xiàn)象得到遏制，沙漠面積相對(duì)穩(wěn)定。2017年9月，《聯(lián)合國防治荒漠化公約》第十三次締約方大會(huì)在我區(qū)成功舉辦。我區(qū)的荒漠化防治工作代表國家接受了世界的檢閱，得到了國際人士的充分肯定，為防治荒漠化開出了“中國藥方”，為實(shí)現(xiàn)土地退化零增長這個(gè)世界目標(biāo)提供了“中國方案”。

三是生態(tài)狀況有效改善。通過不斷加大林業(yè)生態(tài)建設(shè)和防沙治沙力度，全區(qū)近8000萬畝農(nóng)田、1.5億畝基本草牧場受到林網(wǎng)保護(hù)，2.6億畝風(fēng)沙危害面積和1.9億畝水土流失面積得到初步治理，為全區(qū)生態(tài)環(huán)境實(shí)現(xiàn)“整體遏制、局部好轉(zhuǎn)”的重大轉(zhuǎn)變作出了重要貢獻(xiàn)。

（二）森林資源得到有效保護(hù)

一是天然林資源得到有效保護(hù)。大興安嶺原始林區(qū)、嶺南次生林區(qū)和黃河上中游地區(qū)，通過實(shí)施天然林保護(hù)工程，大幅度地調(diào)減木材產(chǎn)量，加大保護(hù)和建設(shè)力度，森林資源得到有效恢復(fù)和發(fā)展。2012年，我區(qū)率先在阿爾山地區(qū)開展停伐試點(diǎn)，2015年起，國家全面停止了天然林商業(yè)性采伐，我區(qū)年停伐木材產(chǎn)量151.2萬立方米，天然林保護(hù)基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋。

二是林地管理切實(shí)加強(qiáng)。編制了自治區(qū)、旗縣林地保護(hù)利用規(guī)劃（2010—2020年），建成全區(qū)林地“一張圖”，初步實(shí)現(xiàn)“以規(guī)劃管地、以圖管地”。

三是自然保護(hù)區(qū)建設(shè)得到長足發(fā)展。全區(qū)林業(yè)系統(tǒng)建立和管理的保護(hù)區(qū)共148處（含森林、濕地、荒漠、野生動(dòng)物、野生植物5種類型），總面積1.37億畝，占自治區(qū)國土面積的7.7%。通過建立自然保護(hù)區(qū)等形式，森林、野生動(dòng)植物、濕地資源得到有效保護(hù)和恢復(fù)，生物多樣性得到增加。

四是應(yīng)急管理能力明顯提高。對(duì)森林草原火情實(shí)施全方位、全時(shí)段監(jiān)測，24小時(shí)火災(zāi)撲滅率達(dá)到95%以上，科學(xué)開展主要林業(yè)有害生物防治，撲救大火能力、防治能力明顯增強(qiáng)。

（三）林業(yè)改革不斷深化

一是集體林權(quán)制度改革進(jìn)一步深化。我區(qū)集體林權(quán)制度改革起步于2004年，2008年全面啟動(dòng)實(shí)施，到2012年底，基本完成明晰集體林產(chǎn)權(quán)和承包到戶改革任務(wù)的總體目標(biāo)。目前，全區(qū)確權(quán)集體林地3.26億畝，確權(quán)率99.7%，發(fā)放林權(quán)證面積3.25億畝，發(fā)證率99.4%。明晰產(chǎn)權(quán)后，我區(qū)以維護(hù)廣大農(nóng)牧民的根本利益為核心，繼續(xù)深化集體林權(quán)制度改革，進(jìn)一步放活經(jīng)營權(quán)、落實(shí)處置權(quán)、保障收益權(quán)，為實(shí)現(xiàn)“生態(tài)受保護(hù)，農(nóng)牧民得實(shí)惠”的雙贏目標(biāo)作出積極貢獻(xiàn)。

二是國有林場改革穩(wěn)步推進(jìn)。我區(qū)有國有林場316個(gè)，總經(jīng)營面積1.79億畝，占自治區(qū)國土面積的10%。2015年底，自治區(qū)正式啟動(dòng)了國有林場改革工作。國有林場剝離辦社會(huì)職能基本實(shí)現(xiàn)，盟市國有林場改革《意見》全部印發(fā)，已批復(fù)91個(gè)旗縣（市、區(qū)）、滿洲里市和6個(gè)盟市直屬國有林場改革實(shí)施方案。

三是國有林區(qū)改革取得重大突破。內(nèi)蒙古大興安嶺重點(diǎn)國有林區(qū)由內(nèi)蒙古森林工業(yè)集團(tuán)經(jīng)營。2007年，自治區(qū)黨委、政府作出剝離森工集團(tuán)社會(huì)職能改革的重大決策，教育、衛(wèi)生、防疫、電視系統(tǒng)等職能剝離移交屬地政府。2015年2月，黨中央、國務(wù)院印發(fā)《國有林區(qū)改革指導(dǎo)意見》。2015年底，自治區(qū)黨委政府印發(fā)了《內(nèi)蒙古大興安嶺重點(diǎn)國有林區(qū)改革總體方案》。目前，原森工集團(tuán)承擔(dān)的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能全部剝離，“三供一業(yè)”的機(jī)構(gòu)、人員、資產(chǎn)全部移交屬地政府，下屬78家企業(yè)有序分類劃轉(zhuǎn)，林區(qū)職能由木材生產(chǎn)為主向生態(tài)保護(hù)建設(shè)為主轉(zhuǎn)變。2017年2月20日，大興安嶺重點(diǎn)國有林管理局掛牌成立，成為全國首家掛牌成立的重點(diǎn)國有林管理機(jī)構(gòu)。

（四）林業(yè)惠民作用明顯增強(qiáng)

一是林業(yè)產(chǎn)業(yè)較快發(fā)展。全區(qū)林業(yè)產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)“穩(wěn)中有進(jìn)，特色突出”的發(fā)展態(tài)勢，基本形成了以林木培育、特色經(jīng)濟(jì)林、灌木原料林、中蒙藥材、森林食品、森林旅游、沙產(chǎn)業(yè)等產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，以“企業(yè)+合作社+基地+農(nóng)戶”為利益聯(lián)結(jié)機(jī)制的林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，2017年全區(qū)林業(yè)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值達(dá)500億元。林業(yè)產(chǎn)業(yè)在推動(dòng)綠色增長、增加綠色資產(chǎn)、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，特別是在扶持和改善貧困落后地區(qū)生活條件、促進(jìn)就業(yè)增收方面發(fā)揮了重要作用。

二是惠民政策深入落實(shí)。年度森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金達(dá)到18.4億元，惠及350多萬農(nóng)牧民，聘用公益林管護(hù)人員4.7萬人，1.3萬國有林場職工和3.4萬農(nóng)牧民實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)崗就業(yè)。退耕戶人均累計(jì)獲得錢糧補(bǔ)助4049元。天保工程年提供就業(yè)崗位14.28萬個(gè)，工程區(qū)就業(yè)方式呈現(xiàn)多元化，工程區(qū)社會(huì)保障體系逐漸完善，林業(yè)職工基本養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育“五險(xiǎn)”實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。投資128億元對(duì)國有林區(qū)棚戶區(qū)進(jìn)行改造，完成改造任務(wù)19.9萬戶。2013年森林保險(xiǎn)政策實(shí)施以來，我區(qū)森林保險(xiǎn)基本實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保，參保森林面積和保費(fèi)補(bǔ)貼總量居全國首位，2017年，各級(jí)財(cái)政投入森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼6.53億元。我區(qū)聘用建檔立卡生態(tài)護(hù)林員8000人，每人每年獲得補(bǔ)助資金1萬元，使8000個(gè)貧困家庭的生活得到改善。

二、基本做法和經(jīng)驗(yàn)

（一）堅(jiān)持目標(biāo)責(zé)任制是林業(yè)生態(tài)建設(shè)的有效手段

1984年以來，我區(qū)建立了造林綠化目標(biāo)責(zé)任制，實(shí)行了盟市、旗縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政首長責(zé)任制和自治區(qū)、盟市、旗縣三級(jí)林業(yè)主管部門領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制。2000年，我區(qū)把這項(xiàng)工作上升到法律高度，《內(nèi)蒙古自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國森林法〉辦法》明確規(guī)定：“自治區(qū)實(shí)行各級(jí)人民政府保護(hù)和發(fā)展森林資源目標(biāo)責(zé)任制?！?003年，《內(nèi)蒙古黨委、政府關(guān)于深化改革加快林業(yè)發(fā)展的決定》又對(duì)這一制度進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)。為此，各級(jí)黨委、政府將林業(yè)建設(shè)的主要指標(biāo)列入領(lǐng)導(dǎo)班子政績和林業(yè)主管部門領(lǐng)導(dǎo)業(yè)績考核內(nèi)容，層層簽訂責(zé)任狀，形成了“一任接著一任干，一任干給一任看，一張藍(lán)圖繪到底”的優(yōu)良傳統(tǒng)。

（二）堅(jiān)持興林富民是林業(yè)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力

以市場為導(dǎo)向，以效益為中心，把林業(yè)生態(tài)建設(shè)與調(diào)整農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)牧民收入相結(jié)合，在增加森林資源的同時(shí)，變資源優(yōu)勢為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，大力發(fā)展林沙產(chǎn)業(yè)，拓展農(nóng)牧民就業(yè)和增收渠道，增強(qiáng)林業(yè)的發(fā)展后勁，既為解決“三農(nóng)三牧”問題作出了貢獻(xiàn)，又逆向拉動(dòng)了林業(yè)生態(tài)建設(shè)，逐步形成了綠起來、活起來、富起來的良好格局。

（三）堅(jiān)持機(jī)制創(chuàng)新是林業(yè)發(fā)展的活力之源

改革開放以來，我區(qū)堅(jiān)持“國家、集體、個(gè)人一起上”，陸續(xù)開展承包經(jīng)營、五荒拍賣、以產(chǎn)權(quán)制度為中心的林業(yè)改革。各地認(rèn)真落實(shí)“誰造誰有，合造共有”“誰治理、誰投資，誰開發(fā)、誰受益”等政策，充分應(yīng)用市場機(jī)制和物質(zhì)利益的原則，吸引各種社會(huì)主體投資發(fā)展林業(yè)，變“要我造林”為“我要造林”，促進(jìn)資金、技術(shù)、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素向林業(yè)生態(tài)建設(shè)流動(dòng)、聚集。積極推行建設(shè)主體、經(jīng)營主體、利益主體、責(zé)任主體“四統(tǒng)一”和任務(wù)到戶、產(chǎn)權(quán)到戶、責(zé)任到戶、補(bǔ)助到戶、服務(wù)到戶“五到戶”的管理模式。采取家庭承包、個(gè)體承包、大戶承包、聯(lián)戶承包、股份合作以及企業(yè)造林和國有造林等多種形式，充分調(diào)動(dòng)各類建設(shè)主體參與林業(yè)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的積極性。積極探索PPP模式參與林業(yè)生態(tài)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)林業(yè)建設(shè)投入方式多元化。

（四）堅(jiān)持科技興林是林業(yè)發(fā)展的技術(shù)支撐

各地充分尊重自然規(guī)律，嚴(yán)格按科學(xué)規(guī)律辦事，加強(qiáng)林業(yè)科技教育工作，依靠科技進(jìn)步，實(shí)施科教興林戰(zhàn)略，提倡“因地制宜、適地適樹”。在治理模式上提出喬灌草結(jié)合，推廣“兩行一帶”造林。針對(duì)我區(qū)干旱少雨的實(shí)際，研制出一系列抗旱造林技術(shù)，并普遍得到推廣應(yīng)用，增加了造林育林的科技含量，大幅度提高了林業(yè)建設(shè)的質(zhì)量和效益。

（五）堅(jiān)持依法治林是林業(yè)發(fā)展的基本保障

1984年，《中華人民共和國森林法》頒布，此后國家和自治區(qū)相繼頒布了多部法律、法規(guī)等；各級(jí)黨委、政府結(jié)合實(shí)際，依法制定了一系列規(guī)章和規(guī)范性文件，為林業(yè)建設(shè)提供了法律保障。同時(shí)，林業(yè)執(zhí)法和護(hù)林隊(duì)伍不斷壯大，為依法治林提供了組織保障，對(duì)破壞森林資源和野生動(dòng)植物資源的違法犯罪活動(dòng)的控制和打擊能力明顯增強(qiáng)，為保護(hù)、培育森林資源發(fā)揮了重要作用。

三、今后發(fā)展思路和目標(biāo)

今后一個(gè)時(shí)期我區(qū)林業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的總體思路是，以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為根本指引，牢固樹立新時(shí)代社會(huì)主義生態(tài)文明觀,認(rèn)真踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念；以構(gòu)筑祖國北疆萬里綠色長城為總體目標(biāo)，圍繞“三山兩沙四區(qū)”林業(yè)生態(tài)建設(shè)主體框架，建設(shè)美麗內(nèi)蒙古；以增綠增質(zhì)增效為基本要求，推動(dòng)林業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，提升森林質(zhì)量和生態(tài)服務(wù)功能。堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、自然修復(fù)為主，守住林業(yè)生態(tài)底線；堅(jiān)持?jǐn)?shù)質(zhì)并重、質(zhì)量優(yōu)先，加強(qiáng)林業(yè)生態(tài)建設(shè)；堅(jiān)持改革創(chuàng)新、科技興林，增強(qiáng)林業(yè)發(fā)展活力；堅(jiān)持依法治林、綜合治理，不斷完善林業(yè)治理體系和提高治理能力；堅(jiān)持綠色惠民、產(chǎn)業(yè)富民，服務(wù)建成小康社會(huì)；堅(jiān)持抓重點(diǎn)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，不斷夯實(shí)林業(yè)發(fā)展根基。

圍繞我區(qū)林業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的總體思路，根據(jù)我區(qū)的林業(yè)實(shí)際，提出階段性目標(biāo)是，到2020年，全區(qū)林業(yè)現(xiàn)代化水平明顯提升，生態(tài)環(huán)境總體改善，生態(tài)安全屏障基本形成，林區(qū)群眾生活全面實(shí)現(xiàn)小康。森林覆蓋率達(dá)到23%，濕地面積不低于9000萬畝，重要野生動(dòng)植物棲息地得到有效保護(hù)。到2035年，初步實(shí)現(xiàn)林業(yè)現(xiàn)代化，生態(tài)狀況根本好轉(zhuǎn)，美麗內(nèi)蒙古目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。森林覆蓋率達(dá)到25%，生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性進(jìn)一步增強(qiáng)，野生動(dòng)植物棲息地得到全面保護(hù)，天然林保護(hù)制度基本完善。到本世紀(jì)中葉，全面實(shí)現(xiàn)林業(yè)現(xiàn)代化，生態(tài)文明全面提升，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生。森林覆蓋率達(dá)到27%，野生動(dòng)植物棲息地完整健康，生物多樣性豐富，生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定，所有天然林資源得到有效保護(hù)。