摘 要 從行為動機角度看，“為官不為”的癥結(jié)一方面在于緊迫感不強，另一方面在于規(guī)避風險的心理。為此，可以從兩個方面加以解決：一是施以威懾，“不為”將受到懲戒，二是以人為本，懲戒例外。要實現(xiàn)對“為官不為”的有效治理，就要建立問責機制和容錯機制。問責機制的完善要厘清主體責任，進行統(tǒng)一立法和層次，問責情形類型化，細化歸責原則。容錯機制建立要圍繞從容什么錯、怎樣容錯、誰來容錯做文章。另外，要建立問責與容錯二者在機制上的有效銜接。

關鍵詞 為官不為 問責 容錯

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A

“為官不為”是公職人員不及時、盡力、高效履行職責，或不能與時俱進、主動創(chuàng)新而錯失良機的庸懶懈怠、效率低下的行為。它背離為民服務宗旨，降低管理效率，損害公共誠信，敗壞公共形象，破壞政治生態(tài)。治理“庸懶無為”是十九大之后習近平總書記提出的“作風建設永遠在路上”的重要內(nèi)容，是新時代“信念過硬、政治過硬、責任過硬、能力過硬、作風過硬”的重要選項。它關系到黨的生死存亡，是擺在我們面前的一項重大而緊迫的任務，只有進行時，沒有完成時。

從效率性和專業(yè)性的角度出發(fā)，行政問責可能是治理“為官不為”難題目前可行性較強的路子，也是亟待加強的工作。無論從理論界，還是從實務界看，該難題的解決之道集中在“問責”，而忽視了“容錯”?！盀楣俨粸椤碑a(chǎn)生的原因不能排除一些官員“規(guī)避風險”的心理，同時行政過程受外在影響的因素較多，僅僅從“結(jié)果”上歸責有失偏頗，不能搞慣?！耙坏肚小?，應該問責精細化，建立容錯機制。

1“為官不為”現(xiàn)象剖析

“為官不為”問題具體表現(xiàn)為四個方面：（1）“不會為”，工作能力差，沒主見、沒思路，束手無策；（2）“不敢為”，沒底氣、沒勇氣、沒信心，減輕躲重避風險，推脫責任圖清閑；（3）“不愿為”：應付湊合、弄虛作假，有聲勢、無行動；漠視實際，不愿吃苦受累；（4）“不想為”：只做官、不做事，事不關己、高高掛起，精神頹廢、缺乏熱情。

如果以行為動機作為分析點，可以對“為官不為”進行如下分類：（1）“混飯”型，混進公共部門的庸才素質(zhì)低、才能小；（2）“守攤”型，“老同志”晉升無望，憑經(jīng)驗工作；（3）“平安”型，認定“刷碗打碗效應”，職責少擔，工作少干；（4）“老好”型，無原則地你好我好、不辦實事；（5）“投機”型，工作做給領導看，善做表面文章；（6）“享受”型，怕吃苦勞神、怕困難風險、怕接觸實際；（7）“蒙混”型，迫于反腐強勢，擔心“露馬腳”，當“縮頭烏龜”，應付工作；（8）“頹廢”型，無大志、無良策，不求上進。

“為官不為”何以治理？根據(jù)其問題具體表現(xiàn)和行為動機的分析，可以從兩個方面加以解決：一是施以威懾，“不為”將受到懲戒，二是以人為本，懲戒例外。這樣，一推一拉雙管齊下，相互結(jié)合，有效治理“為官不為”問題。為此，就要建立問責機制和容錯機制。

2構(gòu)建“為官不為”的問責機制

通過對現(xiàn)有有關問責制研究成果進行分析，歸納學界的觀點，大體上學界對問責制存在問題有以下四點，一是重“有過”問責，輕“無功”問責；二是重同體問責，輕異體問責；三是重副職問責，輕正職問責；四是重從重問責，輕從輕問責。因此，要使問責在治理“為官不為”發(fā)揮更大作用，就必須完善現(xiàn)有的問責機制。

2.1厘清主體責任

問責主體是指問責制中能夠合法合理地承擔問責功能的組織、群體或個人，是問責行為的主動發(fā)起者。簡單來說，就是由誰來發(fā)現(xiàn)問題并啟動對問題官員進行責任追究的程序。具體包括上級政府及黨委、紀律檢查委員會、人們代表大會、司法機關以及社會實體。在現(xiàn)實操作過程中，這些問責主體并沒有發(fā)揮相似程度的作用，而是在體制環(huán)境的影響下，有的發(fā)揮了主要的作用，而有的問責主體則依然處于邊緣位置。由于中國的體制特征，這五個方面問責主體的活動基本上最終匯聚到黨委。這種問責模式或許看似有序，卻有很重要的以下缺憾：給違法亂紀者留下活動空間（包括掩蓋自己行為的時空間）；難以避免“官官相護”的嫌疑；不利于分散責任，即所有的責任集中于黨委；與政務公開原則存在差距；最重要的是侵蝕了公民和社會問政府責任的權利等。因此問責主體應該是多層級的多元主體，包括正式和非正式的以及高低不同層級和多種形式，從而將承擔公共事務的政府置于多視角的監(jiān)控之下。

問責對象是問責制的重要組成部分，也是體現(xiàn)問責制公平、公正的基礎保證，因此，問責對象明確是問責制有效實施的前提條件。問責對象的首要之義是責任清晰明確，但由于我國體制架構(gòu)的復雜，組織結(jié)構(gòu)和人事設置的交疊，權力、利益的紛爭，以及法制化程度還不高，使得各級政府及其領導的責任模糊，問責對象難以明確。問責對象是在政府行為過程中出現(xiàn)問題時的責任承擔者，因此對其最為重要的即是要明確責任并施以制度化的問責標準，才能保證問責制的公平正義并維持其問責實效。當然，也有制度化程度較低的問責依據(jù)，如社會普遍認為的作為政府官員的不當行為，但如果這種問責依據(jù)具備有效性的條件不完善（如媒體或社會組織有效運行等），那么制度化的問責標準是必需的。對于責任配置及相應的問責標準應該通過法律等制度形式給予明確規(guī)定，對于黨政領導之間、正副職之間和上下級之間各自的責任要進行清晰合理的劃分。制度化的問責標準要遵循清晰、準確、穩(wěn)定、公平的原則，即在對問題的責任人進行明確界定的基礎上，用于追究責任人的標準必須是清晰不模糊的、準確而無較大偏差的、是穩(wěn)定而不是變換不定的、對同類事故的責任人是一視同仁的。以此保證在問責機制啟動時能夠依據(jù)制度化的標準并針對明確的對象進行，進而達到維持正常的問責秩序的目的。

2.2統(tǒng)一立法和層次

健全的法律法規(guī)制度是地方政府問責的操作指南，至少要包括兩個方面的要求：一是文本結(jié)構(gòu)上，無論是單一文本還是多個文本，應該形成體系化，不存在重復、交叉、缺失等問題；二是制度的制定要以國家基本法律為依據(jù)，制定過程要有相關利益主體充分參與討論，符合合法性和合理性要求；三是制度的內(nèi)容要全面，將“問責主體、問責客體、問責范圍、問責程序、責任體系、問責后果”等基本方面予以明確的規(guī)定，能夠清楚地告訴公眾“什么是問責”、“因何問責”、“如何問責”、“問責后續(xù)”等核心方面。

我國問責制中央立法稍顯滯后，而地方立法稱謂繁多?！蛾P于黨政干部問責的暫行規(guī)定》雖然在一定程度上彌補了行政問責法律缺失的不足，但在其性質(zhì)上它仍然是一部行政法規(guī)。而《中國共產(chǎn)黨問責條例》雖然影響很大，但它是黨中央的規(guī)范性文件。在制約范圍和效力上與全國人大制定的法律有一定的差距，在實踐中也有局限性。在地方，有關行政問責地方性立法多為政府規(guī)章，而地方規(guī)章在我國法律體系中效力還低于行政法規(guī)，在具體適用中缺乏權威性。而實踐中，大量的問責規(guī)章對立法技術、立法程序等要求較低，問責范圍不清晰，問責方式與問責情形的對接不明確，其規(guī)范性和操作性較差，一些規(guī)定甚至違背了相關法律的規(guī)定。另外，由于各地對問責的看法不一樣以及“發(fā)展的需要”，地方相關行政立法標準依據(jù)難免不一致，內(nèi)容差異較大，使得我國問責行政立法發(fā)展很不平衡。當前，我國行政問責法律體系很不完善，全國還沒有一部《行政問責法》，這是一切問題的原因所在。因此，單靠《暫行規(guī)定》和地方政府規(guī)章已然不能適應當前問責制發(fā)展的需要，地方立法混亂不一也亟需全國人民代表大會制定專門的《行政問責法》予以規(guī)范和統(tǒng)一。另外，如果從政治與行政的角度考慮統(tǒng)一立法問題，理論上分析，黨內(nèi)問責規(guī)范文件必須以相關行政問責立法為基礎，尤其是在我們一再強調(diào)“依憲執(zhí)政”、“依法治國”的大背景下，《行政問責法》的出臺也有利于我國黨政關系的規(guī)范化。

2.3問責情形類型化

問責情形實質(zhì)上本身是一種問責客體行為或行為結(jié)果。問責情形類型化研究可以借鑒西方國家行政行為的類型研究以及問責范圍的類別?？茖W合理的分類有利于我們剖析研究對象的特點，也可能增強實踐上的可操作性。從有關問責立法的規(guī)范文本看，其中問責情形雖然采用分類的方法進行描述，但是無論從多個文本還是單個文本看，都存在著分類標準不統(tǒng)一，類別間獨立性不強、分類與歸責不相適應等問題，導致分類實踐中實際效果不足。

問責情形不僅僅劃定出明確的問責邊界，而且要為歸責提供便利。歸責除了取決于問責主體采用何種歸責原則外，也取決于問責依據(jù)?！胺o授權不可為，法定職責必須為”，公務人員行為的依據(jù)便是法律（廣義）和紀律。因此，我們依據(jù)官員行為觸碰的規(guī)則，將問責情形劃分為違法、違規(guī)、違令、違紀、違德5個類別。違法就是違反了國家相關法律，違規(guī)就是違反了行政法規(guī)和規(guī)章，違令就是違反了上級的文件和命令，違紀就是違反了黨的紀律和公務員紀律，違德就是違反社會道德標準準則。在此分類基礎上細化問責情形。然而，不能不考慮到問責實踐中另外一種情形，即行政行為并沒有違反現(xiàn)有的規(guī)則，行政人員主觀上未必故意，但是結(jié)果的負面影響較大。在這種情況下，是否應該以“結(jié)果”作為單一的問責情形呢？實際上，法律（廣義）具有滯后性和片面性，不可能列舉出現(xiàn)實中所有相關情形，另外，有些行政行為的違法或過錯也具有十分的隱蔽性。從問責的“回應”功能看，在以上分類之外，還應該以“結(jié)果”為兜底性條款。

2.4細化歸責原則

細化歸責原則在“度”的選擇上，可以借鑒1794年《普魯士民法典》的做法，將過錯區(qū)分為故意、重大過失、一般過失和輕過失。在問責實踐中根據(jù)問責案例的具體情況，分別采用故意、重大過失標準。之所以如此，是因為實踐中問責情形極其復雜，難以采用同一標準。同樣是決策失誤、用人失誤、用人失管、處置不當?shù)冗^錯，可能是官員自身追名逐利，互相袒護，故意為之，對此可以采取運用比較嚴厲的問責手段。顯然可以采用較嚴厲的問責形式。對于某些客觀因素導致的過錯，諸如，決策失誤是對政策負效應預見不足，沒有經(jīng)常性過問下屬的履職情況，或者出現(xiàn)某種“警報”而沒有追問到底，可以以一般過失問責，并采用較輕的問責形式。目前采用一般過失甚至輕過失原則，固然可以使官員恪盡職守、勤勉履職，“狠剎”不良“官風”以回應民意壓力，但也容易使官員履職戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢，如履薄冰，甚至令“官不聊生”。

3構(gòu)建“為官不為”的容錯機制

由于技術、資源和其他客觀條件的限制，對政府和領導干部的行政過錯行為都進行責任追究，既不現(xiàn)實也不必要。通常情況下，容錯機制應該作為一種激勵權力“有所為”的創(chuàng)新機制而存在。為了調(diào)動和保護干部勇于擔當干事的積極性，有必要建立健全容錯機制。為此，就要厘清容錯的邊界、細化標準、嚴格把關，重點解決好三個問題：

3.1“容什么”錯

2016年1月18日，習近平在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話中針對解決“為官不為”問題，提出了“三個區(qū)分開來”，這為容錯機制的建立做了方向性指導?？梢詮墓ぷ鞒霭l(fā)點、工作方法、工作成效、法規(guī)依據(jù)、性質(zhì)后果方面確定識別標準?？垂ぷ鞒霭l(fā)點是為公還是為私，看工作方法是科學決策還是拍腦袋決策，看工作成效是執(zhí)行到位還是敷衍了事，看法律措施是未明令禁止還是有所規(guī)定，看性質(zhì)后果是輕微失誤還是不可挽回。

這種行政上的容錯機制運行應該有以下幾種情況，一是錯誤不是由官員“主觀意愿造成的”。在創(chuàng)新的過程中，誰也不能保證沒有任何失誤。二是集體決策失誤。倘若決策過程合規(guī)合矩，公開透明，符合程序正義的原則，這樣的話即使出了問題，也不能對官員個人進行問責。三是能及時糾正錯誤。發(fā)現(xiàn)問題及時彌補，不是一味的錯下去，一條道兒走到黑。那么，這種情況也是可以采取寬大處理的。在這里需要說明的是，這種容錯機制僅限于行政問責，對于政治問責和道德問責未必能用。

更進一步說，就是要明確容錯內(nèi)容、界限和對象。可以免責容錯的是改革過程中不確定性之下可能出現(xiàn)的失??；是在制度不完善的情況下形成的前瞻性決策；是在堅定黨性之下對滯后制度與政策的突破。明確容錯界限。容錯機制容的是不可避免的錯誤，是能夠重新完善改正、沒有造成惡劣影響的錯誤，而那些因為工作失誤違反了黨紀國法、損害了群眾利益、破壞了黨和政府形象的錯誤，不但不能容錯，而且要嚴肅問責處理。明確容錯對象。容錯機制是為了給勇于改革創(chuàng)新的干部提供保障，不能淪為部分黨員干部犯了錯誤就（下轉(zhuǎn)第9頁）（上接第2頁）躲進去的“保護傘”。

3.2“怎么容”錯

要健全完善包括評估、申訴、透明、保護等在內(nèi)的容錯配套制度，規(guī)范程序，既要建立先行先試者、改革創(chuàng)新者、銳意進取者的強大后盾，又要公開透明，最大限度的降低對社會的負面影響。在落實容錯機制時，應按照“誰問責，誰容錯”的原則，啟動程序以干部個人提出申請或問責機構(gòu)自覺重新認定為準。問責機構(gòu)調(diào)查核實后，出具調(diào)查報告，所在黨政組織進行認定，并向上級紀檢部門報告。紀檢監(jiān)察機關在具體操作中，應重點把握好四個環(huán)節(jié)：一是集體研判，二是及時反饋，三是信息溝通，四是結(jié)果公開。

容錯認定引入社會力量的參與。對公職人員容錯是一個比較敏感的問題，倘若容錯成為官員“保護傘”，某些部門的“包庇傘”，將對社會造成二次傷害，也損害黨和政府的公信力。因此，對于社會關注的焦點事件容錯，應該引入社會力量的參與。可以探索通過專家論證、公眾聽證、第三方評估等方式，對有關改革創(chuàng)新工作進行必要性、不可抗拒因素、民意認可等相關問題進行評價，以分清責任和對象，不冤枉好人，不找替罪羊。

3.3“誰來容”錯

黨政組織消除干部干事的后顧之憂。要保護敢于擔當?shù)母刹?，所在黨政組織應在考核體系內(nèi)設置針對敢于擔當干部的“特別條款”，對因敢抓敢管而觸犯某些人利益、造成民主測評結(jié)果不理想的干部，其測評結(jié)果不作為考核評價的依據(jù)，促使敢于擔當?shù)母刹坎辉贋椤捌薄薄胺帧笨鄲兰m結(jié)，心無旁騖謀發(fā)展、專心致志干事業(yè)。

上級紀檢監(jiān)察機關要適時及時發(fā)聲。對于外界的舉報信或者干部個人的容錯申請，紀檢監(jiān)察機關應及時開展評估核實，符合“容錯免責”條件的，在落實黨風廉政建設責任制考核中，免予扣分和“一票否決”；在干部選拔任用、評優(yōu)評先等黨風廉政意見回復中，不作為影響依據(jù)；需追究黨紀政紀責任的，可根據(jù)黨紀政紀相關規(guī)定給予從輕或免予處分。

4結(jié)語

容錯機制構(gòu)建必須將其置于問責制中去考察，二者應該是相輔相成的關系。以現(xiàn)有問責制為觀察點，審視容錯糾錯機制建立和設計問題，建立二者在制度上的銜接，為各地容錯糾錯機制建設提供新思路。容錯機制建立的關鍵在于問責機制的建設。在某種程度上，容錯正是“問責情形”的例外，二者也是逆向的。

基金項目：2017年河南省政府決策研究招標課題“構(gòu)建防治“為官不為、懶政、怠政”的長效化機制”（2017B441）。

作者簡介：李松林（1978- ），男，行政管理博士，河南工程學院教師，主要研究方向是公共責任與實踐。

參考文獻

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