吳楠

摘要：文章立足農(nóng)村宅基地改革的逐步推進(jìn)，首先對(duì)學(xué)術(shù)界的各類探討做了簡(jiǎn)要觀點(diǎn)梳理，并參照最近幾年在宅基地改革試點(diǎn)中發(fā)現(xiàn)的典型問(wèn)題進(jìn)行了剖析，最后將理論爭(zhēng)鳴和基層實(shí)際相結(jié)合，提出了為宅基地“三權(quán)分置”改革順利開(kāi)展應(yīng)采取的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：宅基地；三權(quán)分置；財(cái)產(chǎn)權(quán)；資格權(quán)；使用權(quán)

2017年末，宅基地制度改革試點(diǎn)工作基本結(jié)束。從各個(gè)試點(diǎn)的情況來(lái)看，重點(diǎn)是利用土地治理工程，對(duì)農(nóng)村宅基地改革通過(guò)“規(guī)劃重建、舊址騰退、指標(biāo)盤活、利益共享”的指導(dǎo)思想將建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行再整理。在2017年年初的全國(guó)國(guó)土資源工作會(huì)議上，姜大明部長(zhǎng)講話中提到“我國(guó)將探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，適度放活宅基地使用權(quán)。”這無(wú)疑是對(duì)我國(guó)宅基地制度改革試點(diǎn)工作的肯定和改革將繼續(xù)推進(jìn)的有力支持，是“一項(xiàng)重大理論和實(shí)踐創(chuàng)新”。本文就學(xué)界目前對(duì)宅基地改革的基本觀點(diǎn)進(jìn)行梳理，并研究在試點(diǎn)工作中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，進(jìn)一步對(duì)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革如何推進(jìn)做初步探索。

一、學(xué)術(shù)界關(guān)于宅基地改革態(tài)度的觀點(diǎn)爭(zhēng)鳴

（一）改進(jìn)派：現(xiàn)有制度下改革和完善

許多學(xué)者認(rèn)為當(dāng)前宅基地制度需要進(jìn)一步完善，但原則應(yīng)該是在現(xiàn)有框架下進(jìn)行改進(jìn)。韓松（2011）指出宅基地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)需要進(jìn)一步嚴(yán)格，避免城鎮(zhèn)居民通過(guò)擦邊球手段取得，村民本集體組織個(gè)人之間流轉(zhuǎn)也需要報(bào)批；陳小君（2012）認(rèn)為集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)參與流通，不能等同視為宅基地使用權(quán)制度的市場(chǎng)化配置，并指出利用農(nóng)村集體土地進(jìn)行公租房建設(shè)突破了立法框架；施適（2015）指出在實(shí)踐中越來(lái)越隨意的宅基地使用權(quán)取得需要改進(jìn)，必須嚴(yán)格宅基地的初始取得制度，堅(jiān)持按照集體經(jīng)濟(jì)組織成員來(lái)確立取得主體，“一戶一宅”、“無(wú)償取得”等初始原則仍具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

（二）突破派：對(duì)原有制度框架進(jìn)行突破改革

研究中，不少學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)有的制度和管理框架下，實(shí)際上造成了農(nóng)村土地資源的大量浪費(fèi)，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益得不到保障，讓城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程受阻，因此需要引入新的機(jī)制來(lái)發(fā)揮宅基地的實(shí)效。劉俊（2007）認(rèn)為應(yīng)該讓宅基地使用權(quán)具備完整的用益物權(quán)，這樣在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中宅基地在市場(chǎng)條件下可以自由流轉(zhuǎn)；劉廣明（2014）則指出宅基地應(yīng)該實(shí)行使用權(quán)雙軌制，即農(nóng)民可以無(wú)償取得所在集體組織的宅基地，而同時(shí)城鎮(zhèn)居民也應(yīng)該可以通過(guò)繼承、交易等方式取得宅基地所有權(quán)，從而享受宅基地使用權(quán)。

（三）法理完善派：宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)構(gòu)建

從財(cái)產(chǎn)權(quán)角度出發(fā)探討宅基地使用權(quán)物權(quán)化是法學(xué)界研究的一個(gè)重要取向。張紅星（2010）認(rèn)為目前宅基地制度存在諸多限制，效率低，價(jià)值無(wú)法體現(xiàn)，很難凸顯其社會(huì)保障功能，今后改革應(yīng)該逐步強(qiáng)調(diào)其財(cái)產(chǎn)性；印子（2014）謹(jǐn)慎指出“高度財(cái)產(chǎn)權(quán)化的宅基地制度變革方向低估了制度變革的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和不良后果”；黃日生（2015）則指出對(duì)于農(nóng)戶一戶多宅的問(wèn)題，如不明確宅基地的法定地上權(quán)，則很難在法理中順利解決。

二、宅基地試點(diǎn)改革存在的困境

（一）宅基地取得制度的無(wú)序

多個(gè)學(xué)者在實(shí)地調(diào)查中的結(jié)果都顯示雖然我國(guó)對(duì)宅基地的取得有明確規(guī)定，但在實(shí)踐中不僅各地差異大，而且存在諸多不規(guī)范。我國(guó)《土地管理法》規(guī)定，經(jīng)過(guò)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府的審核，且由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，農(nóng)村村民有權(quán)以戶為單位申請(qǐng)無(wú)償取得宅基地；若是涉農(nóng)用地，則須依法辦理轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。遵循“一戶一宅”原則，村民出賣、出租住房后不再批準(zhǔn)新宅基地。而在實(shí)際中，不僅各地都存在“一戶多地”的情況，而且在取得過(guò)程中，不少地域都存在取得過(guò)程中實(shí)際是交費(fèi)使用的情況，根據(jù)地段不同，取得費(fèi)用也有高低。甚至有些農(nóng)民在未向集體申請(qǐng)土地的情況下，擅自占用空閑農(nóng)地建房，認(rèn)為不占白不占。這種無(wú)序取得宅基地不僅管理困難，而且法理不明，在后續(xù)處理過(guò)程中也容易出現(xiàn)激烈沖突，是一種基層管理不夠完善的具體表現(xiàn)。

（二）宅基地閑置問(wèn)題嚴(yán)重

有官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2013年年底，全國(guó)宅基地總面積為1133萬(wàn)hm2，約占集體建設(shè)用地總面積的54%。而農(nóng)村宅基地空心化率達(dá)10.2%，宅基地利用低效的比重達(dá)14.9%。產(chǎn)生這個(gè)情況的原因其一是城鎮(zhèn)化進(jìn)程，農(nóng)村富余勞動(dòng)力的大量進(jìn)入城市；其二是由于宅基地及農(nóng)村住房的流轉(zhuǎn)受到限制比較多，已成為城鎮(zhèn)居民的無(wú)法轉(zhuǎn)讓其房屋，農(nóng)村集體又無(wú)權(quán)收回宅基地復(fù)墾。目前對(duì)此情況在東部發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)采取了多種宅基地退出辦法，有些試點(diǎn)收效不錯(cuò)，但同一種手法在其他地方就可能不太被接受。

（三）宅基地房屋建設(shè)無(wú)規(guī)劃

現(xiàn)行《土地管理法》第62條第1款規(guī)定，“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。”雖然各地都制定了對(duì)農(nóng)戶宅基地占地的標(biāo)準(zhǔn)，但實(shí)際中一戶多宅和面積超標(biāo)的現(xiàn)象普遍存在于廣大農(nóng)村。導(dǎo)致這個(gè)現(xiàn)象的原因比較多，有的是因?yàn)槎啻紊暾?qǐng)多次批準(zhǔn)；有的是因?yàn)檗D(zhuǎn)讓、繼承、分戶等特定歷史原因?qū)е?；有的是模仿效?yīng)，一戶超標(biāo)，接著戶戶超標(biāo)，執(zhí)法成本高，村委會(huì)大多采取不予關(guān)注的態(tài)度。

（四）宅基地的法權(quán)不完善

宅基地的法權(quán)不完善問(wèn)題是導(dǎo)致宅基地改革理論由經(jīng)濟(jì)學(xué)界提出，但引起激烈討論的卻是法學(xué)界的深刻原因。法律對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)和抵押的限制，實(shí)際使得宅基地不能體現(xiàn)其市場(chǎng)價(jià)值，僅僅是村民通過(guò)其成員身份無(wú)償取得的，有無(wú)財(cái)產(chǎn)屬性爭(zhēng)議頗多。而制度上隱含的“保障功能”與“配給制度”的導(dǎo)向下，宅基地的使用權(quán)和“用益物權(quán)”在法理上相矛盾。所以在實(shí)際中，農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)實(shí)踐挑戰(zhàn)了宅基地使用權(quán)的法定權(quán)能，而宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)立法阻礙了村民房屋自由流轉(zhuǎn)，同時(shí)宅基地及其上建房屋的流轉(zhuǎn)收益如何分配也無(wú)明確規(guī)定。

三、為宅基地“三權(quán)分置”改革紅利順利釋放應(yīng)著手的對(duì)策

（一）順應(yīng)趨勢(shì)，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中完善宅基地使用權(quán)制度立法

從前文分析可見(jiàn)，對(duì)于宅基地的使用權(quán)立法學(xué)界是有較大分歧的，有些學(xué)者認(rèn)為基于當(dāng)前國(guó)土可利用資源緊張，宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)符合城鎮(zhèn)化的大趨勢(shì)，能促進(jìn)土地資源高效率配置并增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)收入；也有學(xué)者堅(jiān)持宅基地流轉(zhuǎn)應(yīng)從嚴(yán)監(jiān)管不能向集體成員外流轉(zhuǎn)。本文主張要進(jìn)一步成熟化宅基地“三權(quán)分置”改革的具體思路。因?yàn)樵诂F(xiàn)行立法框架下，宅基地流轉(zhuǎn)的受益人不一定是擁有使用權(quán)的村民，真正擁有所有權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織也要在流轉(zhuǎn)中分得一杯羹，因此單純認(rèn)為宅基地流轉(zhuǎn)就能增加農(nóng)民收入只是簡(jiǎn)單設(shè)想，而非事實(shí)，但在現(xiàn)實(shí)中也不能忽視農(nóng)村宅基地自發(fā)流轉(zhuǎn)逐步擴(kuò)大的趨勢(shì)。故而正視現(xiàn)有立法規(guī)范與農(nóng)村實(shí)踐的差距，對(duì)立法設(shè)立一個(gè)基點(diǎn)，其他的則根據(jù)三權(quán)分置的具體情況去分區(qū)域分人群進(jìn)行適應(yīng)性制度設(shè)計(jì)。應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的原則有：第一，堅(jiān)持宅基地歸集體所有，禁止將宅基地直接或變相私有化；第二，完善相應(yīng)制度配套，謹(jǐn)慎推進(jìn)宅基地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)；第三，合理利用限制宅基地，為鄉(xiāng)村振興引入發(fā)展資源，特別是對(duì)人才的引入提供保障。

（二）基于成員資格身份，理順宅基地行政管理體制

在改革中也要關(guān)注歷史路徑依賴和中國(guó)農(nóng)村普遍的身份認(rèn)知，尊重既有制度框架內(nèi)形成的穩(wěn)定社會(huì)效應(yīng)，一如既往的保證宅基地占有的公平性，在現(xiàn)階段應(yīng)繼續(xù)保持成員資格身份的分配邏輯和利用邏輯。第一，堅(jiān)持“一戶一宅”原則，土地可采取無(wú)償劃撥方式獲取，地上建筑可以自建或統(tǒng)一建設(shè)，在現(xiàn)有宅基地制度框架內(nèi)構(gòu)建農(nóng)村基本住房制度，滿足村民居住的基本要求。第二，可探索在農(nóng)村住宅用地基礎(chǔ)上構(gòu)建農(nóng)村市場(chǎng)住房制度，針對(duì)滿足農(nóng)村居民的改善型住房需求，以及城鎮(zhèn)新居民的基本住房需求，此類土地可按有償方式取得，地上建筑以集體統(tǒng)一建設(shè)為主，針對(duì)內(nèi)部成員可優(yōu)惠有償取得，外部成員可以有償租賃。第三，可逐步建立在農(nóng)村住宅用地制度上構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)保障性住房，由集體統(tǒng)一建設(shè)，主要滿足農(nóng)村需幫扶人群，如孤寡老人和困難戶的住房需求。

（三）長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的住房市場(chǎng)和住房保障體系

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，就需要保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制和政策體系?！鞍簿硬拍軜?lè)業(yè)，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的住房市場(chǎng)和住房保障體系，將成為深化城鄉(xiāng)住房制度改革的重要內(nèi)容”。首先，在探索宅基地“三權(quán)分置”改革的基礎(chǔ)上，建立和完善新型農(nóng)村住宅制度，與城市住宅制度相對(duì)照，逐步探索融合統(tǒng)一路徑，形成城鄉(xiāng)對(duì)等的住房制度，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)住房的融合。其次，在城鄉(xiāng)對(duì)等的住房制度形成后，農(nóng)村住房供應(yīng)體系進(jìn)一步完善，或有可能允許城市居民到農(nóng)村短租或長(zhǎng)租非社會(huì)住房。如果城市居民在農(nóng)村定居和工作，也可以按照當(dāng)?shù)匾?guī)范享受農(nóng)村的住房保障。在農(nóng)村，農(nóng)民可以按規(guī)定按流程申請(qǐng)宅基地自建住房，而沒(méi)有經(jīng)濟(jì)能力建房者則可以憑身份申請(qǐng)社會(huì)住房。富裕并有進(jìn)城意愿的農(nóng)民可以進(jìn)城工作、買房，享受城市住房保障，但要以退出原有農(nóng)村住房保障為前提。

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（作者單位：湖南省直機(jī)關(guān)黨校）