張雋旖

(鄭州工程技術(shù)學(xué)院 管理學(xué)院，鄭州 450044)

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)一直踐行著民族平等、團(tuán)結(jié)和共同繁榮的民族政策。各民族無(wú)論人口多少、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度高低，其宗教信仰和民族習(xí)慣均能在不違反憲法和法律的前提下得到尊重，各民族群眾在參與國(guó)家政治活動(dòng)和社會(huì)生活方面均享有同等的權(quán)利與義務(wù)。同時(shí)，為了扶持少數(shù)民族人民群體的發(fā)展，國(guó)家還頒布施行了針對(duì)少數(shù)民族群體的一系列優(yōu)待政策，如何讓這些國(guó)家政策能夠根據(jù)社會(huì)的發(fā)展變化在社會(huì)生活的不同領(lǐng)域落于實(shí)處，往往需要通過(guò)少數(shù)民族地區(qū)地方政府的管理決策行為來(lái)實(shí)現(xiàn)。因此，處理好少數(shù)民族地區(qū)政府依法決策問(wèn)題對(duì)少數(shù)民族地區(qū)民主政治發(fā)展、維護(hù)民族團(tuán)結(jié)具有重要意義。

一、少數(shù)民族地區(qū)政府依法決策現(xiàn)狀

黨的十九大報(bào)告在“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一”方面明確提出了“健全依法決策機(jī)制，構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制”的要求，可見(jiàn)依法決策、建立健全依法決策機(jī)制已成為發(fā)展社會(huì)主義民主政治的必然要求。近年來(lái)，我國(guó)許多地方政府為規(guī)范其行政行為，推進(jìn)法治政府的建設(shè)，制定了本地區(qū)的行政程序規(guī)定，越來(lái)越多的地區(qū)將行政決策納入程序規(guī)范的范圍，這在少數(shù)民族地區(qū)也有所體現(xiàn)，比如涼山彝族自治州人民政府制定的《涼山州行政程序規(guī)定(試行)》就將行政決策程序進(jìn)行了專章規(guī)定。

中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院主持的地方法治政府評(píng)估工作將行政決策作為評(píng)估政府法治水平的重要指標(biāo)之一。該評(píng)估工程選出國(guó)內(nèi)100個(gè)地方政府作為調(diào)查對(duì)象，其中涵蓋了我國(guó)5個(gè)少數(shù)民族自治區(qū)首府所在地地方政府及部分少數(shù)民族群眾聚集度較高的非自治區(qū)地方政府。這些地區(qū)的政府行政決策工作開(kāi)展情況可視為我國(guó)少數(shù)民族地區(qū)地方政府在該方面工作的縮影。

根據(jù)國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》以及國(guó)務(wù)院正在制定的《重大行政決策程序暫行條例》對(duì)行政決策工作方面提出的要求，評(píng)估者分別從決策的合法性、科學(xué)性、民主與公開(kāi)程度以及事后追蹤機(jī)制方面對(duì)行政決策進(jìn)行衡量評(píng)估。調(diào)查結(jié)果數(shù)據(jù)顯示，從2013年至2017年我國(guó)少數(shù)民族地區(qū)地方政府在行政決策方面的得分整體呈上升趨勢(shì)，但是整體上與全國(guó)平均水平相比仍較為落后，2017年只有廣西壯族自治區(qū)南寧市和少數(shù)民族群眾聚集度較高的貴陽(yáng)市政府的行政決策制度完備程度及實(shí)施情況達(dá)到了全國(guó)領(lǐng)先水平。

注：以上數(shù)據(jù)均來(lái)自于由中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院編寫(xiě)的《中國(guó)法治政府評(píng)估報(bào)告(2017)》

目前，無(wú)論是民族自治地區(qū)還是少數(shù)民族聚集度較高的非民族自治地區(qū)，地方政府在依法決策方面大多已通過(guò)制定專項(xiàng)規(guī)定、在相關(guān)行政程序規(guī)范中設(shè)立專章或制定單獨(dú)條款的形式作出規(guī)定，但許多地方政府的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)略籠統(tǒng)，在審查主體的設(shè)定、審查范圍的劃分、審查程序的確立等方面都不夠明晰，導(dǎo)致行政決策在實(shí)踐中缺乏可操作性。同時(shí)，根據(jù)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》對(duì)政府重大決策工作明確提出的集體決策、公眾參與、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、專家論證等方面的要求，在少數(shù)民族地區(qū)地方政府行政工作中依然有待落實(shí)。

二、少數(shù)民族地區(qū)政府行政決策制度現(xiàn)存問(wèn)題分析

當(dāng)前，在全國(guó)范圍內(nèi)少數(shù)民族地區(qū)政府依法決策制度構(gòu)建仍不完善，現(xiàn)有制度的落實(shí)情況不容樂(lè)觀，政府決策作為上游行為處理不當(dāng)無(wú)疑會(huì)引起后續(xù)行政行為執(zhí)行不暢，進(jìn)而引發(fā)一系列的社會(huì)問(wèn)題。政府重大決策事項(xiàng)往往關(guān)系民生根本，少數(shù)民族地區(qū)民族發(fā)展的特殊需求必然要有具備民族地方特色的政府決策制度做支撐，因此，構(gòu)建符合少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展實(shí)際需求的政府依法決策制度勢(shì)在必行。

(一)合法性審查制度

根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)布的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》要求：“建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的，不得提交討論。建立政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問(wèn)隊(duì)伍，保證法律顧問(wèn)在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用。”據(jù)此，少數(shù)民族地區(qū)地方政府應(yīng)當(dāng)建立重大行政決策的合法性審查制度，并且要以重大決策專家論證制度為落實(shí)保障途徑。合法性審查該制度的確立是政府決策正當(dāng)性、合法性的重要保證，是依法決策的核心要求。當(dāng)前我國(guó)大多數(shù)少數(shù)民族地區(qū)地方政府均確立了重大決策合法性審查制度，但是確立形式有所不同，制度規(guī)范設(shè)置詳細(xì)程度差異較大，規(guī)范條文質(zhì)量參差不齊，許多基層政府組織的合法性審查規(guī)范條文是比照上級(jí)機(jī)關(guān)照搬而來(lái)，沒(méi)有結(jié)合本級(jí)政府機(jī)關(guān)的實(shí)際情況而制定，缺乏本土性和可操作性。

少數(shù)民族地區(qū)基層政府負(fù)責(zé)合法性審查工作的職能部門(mén)是政府法制辦，該部門(mén)承擔(dān)著政府行政復(fù)議、行政訴訟、政府文件及決策合法性審查、本級(jí)政府及各機(jī)關(guān)執(zhí)法人員培訓(xùn)等工作，工作任務(wù)量較大，但人力配備不足，筆者走訪多處少數(shù)民族地區(qū)市、縣級(jí)政府法制辦，工作人員往往只有五六個(gè)人，這與其承擔(dān)的工作量是明顯不成正比的。政府負(fù)責(zé)行政決策合法性審查的職能部門(mén)的專業(yè)人員嚴(yán)重不足，必定會(huì)對(duì)合法性審查的質(zhì)量產(chǎn)生消極作用。

根據(jù)《關(guān)于推行法律顧問(wèn)制度和公職律師公司律師制度的意見(jiàn)》要求，“依照有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取法律顧問(wèn)的法律意見(jiàn)而未聽(tīng)取的事項(xiàng)，或者法律顧問(wèn)認(rèn)為不合法不合規(guī)的事項(xiàng)，不得提交討論、作出決定”。當(dāng)前，各級(jí)少數(shù)民族地區(qū)地方政府均聘請(qǐng)了政府法律顧問(wèn)，大多數(shù)為當(dāng)?shù)芈蓭熓聞?wù)所律師，法制辦在對(duì)行政決策進(jìn)行合法性審查時(shí)一般也均會(huì)征求政府法律顧問(wèn)的意見(jiàn)。但是該制度的執(zhí)行情況往往流于形式，一方面由于被聘顧問(wèn)并非政府工作人員，時(shí)間及工作精力投入有限；另一方面對(duì)于顧問(wèn)的聘任往往沒(méi)有嚴(yán)格的任職條件限制，且由于聘任數(shù)量有限，政府法律顧問(wèn)所擅長(zhǎng)的業(yè)務(wù)領(lǐng)域并不能完全涵蓋政府公共管理的方方面面，這就會(huì)使出具的法律審核意見(jiàn)質(zhì)量大打折扣。同時(shí)，在合法性審查過(guò)程中，政府機(jī)關(guān)更重視普通法規(guī)定，未能充分利用國(guó)家對(duì)民族自治地區(qū)的特殊政策，沒(méi)有切實(shí)發(fā)揮出民族自治權(quán)的優(yōu)勢(shì)。

(二)聽(tīng)取公眾意見(jiàn)制度

《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》要求，“事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局和涉及群眾切身利益的重大行政決策事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，與利害關(guān)系人進(jìn)行充分溝通，并注重聽(tīng)取有關(guān)人大代表、政協(xié)委員、人民團(tuán)體、基層組織、社會(huì)組織的意見(jiàn)”。據(jù)此，少數(shù)民族地區(qū)地方政府應(yīng)當(dāng)建立重大行政決策的聽(tīng)取公眾意見(jiàn)制度，這是少數(shù)民族群眾直接參與社會(huì)治理、表達(dá)個(gè)體化訴求意見(jiàn)的重要途徑。當(dāng)前，雖然絕大多數(shù)少數(shù)民族地區(qū)地方政府建立了該項(xiàng)制度，但是仍然存在以下三方面的缺陷：第一，許多地方政府的聽(tīng)取公眾意見(jiàn)制度規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單，很多地方政府只提到了聽(tīng)取意見(jiàn)的范圍、方式，而對(duì)具體的聽(tīng)取程序沒(méi)有規(guī)定，這將導(dǎo)致政府自身不能統(tǒng)一、有規(guī)律性地按照既定程序模式組織開(kāi)展聽(tīng)取公眾意見(jiàn)活動(dòng)，操作隨機(jī)性較大，并直接導(dǎo)致群眾不能規(guī)律性地把握參與該項(xiàng)制度的時(shí)間、流程，而使得該項(xiàng)制度在本地區(qū)建立不起群眾基礎(chǔ)，導(dǎo)致參與率低下而失去意義；第二，政府選取參與聽(tīng)證群眾的途徑不規(guī)范，有時(shí)政府為了完成該程序，而隨機(jī)組織群眾參與聽(tīng)證，這些群眾對(duì)待決策事項(xiàng)既無(wú)事先準(zhǔn)備，又沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的意見(jiàn)，而真正直接受該項(xiàng)政策實(shí)施影響的群體卻沒(méi)有機(jī)會(huì)發(fā)聲，使得此項(xiàng)制度流于形式，形同虛設(shè)，起不到應(yīng)有的作用；第三，聽(tīng)取公眾意見(jiàn)制度不夠透明，少數(shù)民族地區(qū)市、縣兩級(jí)政府的公眾參與平臺(tái)搭建不夠完善，也缺乏宣傳，很多群眾不知道公眾參與平臺(tái)的存在，對(duì)于群眾在該平臺(tái)上廣泛參與討論的事項(xiàng)和集中度較高的意見(jiàn)未能及時(shí)公開(kāi)解釋說(shuō)明，也沒(méi)有反饋意見(jiàn)采納情況的信息。

(三)重大決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度

《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》要求，“建立行政決策咨詢論證專家?guī)臁?duì)專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的決策事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)組織專家、專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行論證，落實(shí)重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制”。該項(xiàng)制度的建立是政府決策質(zhì)量與實(shí)施效果的科學(xué)保證。一個(gè)好的想法不一定能取得好的實(shí)施結(jié)果，必須要經(jīng)過(guò)科學(xué)嚴(yán)密的論證，評(píng)估其投入與收益、社會(huì)效益，設(shè)計(jì)出適應(yīng)本地區(qū)發(fā)展情況的實(shí)施方案等，這才能成為理性的決策。如果忽略決策的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)必定會(huì)直接損害群眾利益，嚴(yán)重影響地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。我國(guó)少數(shù)民族地區(qū)大部分地處偏遠(yuǎn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)類的大型項(xiàng)目亟待推進(jìn)落實(shí)，但同時(shí)，這部分地區(qū)人才資源緊缺，論證專家?guī)斓慕⒂须y度，需要中央或經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)政府的扶持。當(dāng)前，我國(guó)少數(shù)民族地區(qū)政府在做決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)通常與公眾參與制度結(jié)合，通過(guò)聽(tīng)取民眾意見(jiàn)來(lái)估量社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，而常常忽略經(jīng)濟(jì)與環(huán)境方面的風(fēng)險(xiǎn)。大部分群眾參與決策的討論一般只從自身的權(quán)益角度出發(fā)，加之少數(shù)民族地區(qū)群眾受教育程度普遍不高，缺乏專業(yè)科學(xué)知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)，在重大事項(xiàng)的科學(xué)性方面鮮能提出有價(jià)值的意見(jiàn)，因此政府對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的把控必須借助行業(yè)專家的力量。

(四)重大決策公開(kāi)制度

國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》要求，“各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)實(shí)行重大決策預(yù)公開(kāi)制度，涉及群眾切身利益、需要社會(huì)廣泛知曉的重要改革方案、重大政策措施、重點(diǎn)工程項(xiàng)目，除依法需要保密的外，在決策前應(yīng)向社會(huì)公布決策草案、決策依據(jù)”。該項(xiàng)制度的確立是對(duì)公眾參與制度的反饋，告知群眾關(guān)于政府重大事項(xiàng)決策的結(jié)果及理由，使群眾知道自己的意見(jiàn)有沒(méi)有被采納及原因。此項(xiàng)制度在我國(guó)少數(shù)民族地區(qū)推行較好，但是在落實(shí)方面依然存在信息公開(kāi)不及時(shí)、公開(kāi)內(nèi)容隨機(jī)化、信息不詳實(shí)不系統(tǒng)的情況。

(五)決策追蹤及責(zé)任追究制度

《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》要求，“決策機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)跟蹤決策執(zhí)行情況和實(shí)施效果，根據(jù)實(shí)際需要進(jìn)行重大行政決策后評(píng)估”。國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》要求在項(xiàng)目決策后，政府應(yīng)繼續(xù)公開(kāi)項(xiàng)目推進(jìn)和落實(shí)情況。該制度的確立是“陽(yáng)光政務(wù)”的必然要求，政府受黨和人民的委托管理國(guó)家，“政績(jī)”不是在領(lǐng)導(dǎo)者晉升時(shí)才拿出來(lái)秀的榜單，而是要時(shí)刻接受黨和人民群眾的監(jiān)督，是不是成績(jī)要經(jīng)過(guò)人民群眾的評(píng)判。我國(guó)少數(shù)民族地區(qū)地方政府對(duì)該制度的規(guī)定大多一筆帶過(guò)，使得決策后施行的反饋信息無(wú)法及時(shí)完整地公開(kāi)供群眾查詢，決策項(xiàng)目的推進(jìn)情況、實(shí)施效果群眾難以知曉，為決策者提供了掩蓋工作失職、逃避責(zé)任的機(jī)會(huì)。尤其是對(duì)于少數(shù)民族地區(qū)，由于許多民族群體居住地較為偏遠(yuǎn)，與外界相對(duì)隔離，獲得信息渠道較為單一，因此少數(shù)民族地區(qū)地方政府更應(yīng)當(dāng)確立專門(mén)的高效信息傳遞渠道，確保群眾能夠及時(shí)獲得有關(guān)政府決策項(xiàng)目的反饋信息。

三、完善少數(shù)民族地區(qū)政府依法決策制度的對(duì)策

黨的十九大報(bào)告指出：“我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！蔽覈?guó)少數(shù)民族地區(qū)人民群眾期待更加優(yōu)質(zhì)的政府公共服務(wù)，期待表達(dá)對(duì)本民族的發(fā)展愿望，希望能夠參加到民族地區(qū)的管理活動(dòng)中去，為本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、環(huán)境等方面的建設(shè)建言獻(xiàn)策。在加強(qiáng)社會(huì)主義民主政治建設(shè)的大環(huán)境下，政府作為決策者，在人民群眾參與、監(jiān)督之下進(jìn)行依法決策，能夠充分保證少數(shù)民族地區(qū)群眾的發(fā)展利益，因此不斷完善政府依法決策制度，消除影響政府依法決策的障礙，推進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)政府依法決策勢(shì)在必行。

(一)少數(shù)民族地區(qū)政府依法決策制度構(gòu)建的原則

原則是制度規(guī)劃與落實(shí)過(guò)程中堅(jiān)守的準(zhǔn)則。筆者認(rèn)為，我國(guó)少數(shù)民族地區(qū)政府依法決策制度的設(shè)計(jì)與落實(shí)應(yīng)該在一定原則指導(dǎo)下進(jìn)行。

1.合法性與合理性相結(jié)合原則

在依法治國(guó)的國(guó)策下，對(duì)地方政府行政決策的首要要求就是要依法進(jìn)行。一方面，制定決策規(guī)則的活動(dòng)要依法展開(kāi)，即制定主體、內(nèi)容、程序合法，以法的形式明確界定需要按照行政決策程序開(kāi)展決策活動(dòng)的事項(xiàng)范圍，為政府的決策行為提供指引，這是政府依法決策的行為標(biāo)桿；另一方面，政府行政決策要嚴(yán)格依照國(guó)家法律法規(guī)及本地區(qū)的行政決策法規(guī)要求進(jìn)行，使類似的行政管理事項(xiàng)按照同樣的標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)歷同樣的決策程序，促進(jìn)決策事項(xiàng)之間的公平。同時(shí)，少數(shù)民族地區(qū)地方政府在制定和落實(shí)決策制度的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)充分結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，從本民族發(fā)展利益出發(fā)，在不損害國(guó)家、社會(huì)整體利益的情況下，設(shè)計(jì)出符合當(dāng)?shù)孛袂榈臎Q策規(guī)則，包括決策內(nèi)容范圍界定合理、程序可操作性強(qiáng)、各項(xiàng)規(guī)則間協(xié)調(diào)性良好、便民等等。決策規(guī)則的設(shè)置只有同時(shí)兼顧合法性與合理性，才能確保良好的實(shí)施效果。

2.民主與效率兼顧原則

根據(jù)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》要求，政府決策應(yīng)建立公眾參與、專家論證、集體決策制度，在此情況下參與決策討論的主體呈現(xiàn)多元化特征，為的是弱化單一決策者自身因素對(duì)理性決策的干擾，廣泛聽(tīng)取民眾意見(jiàn)，使決策結(jié)果科學(xué)化，進(jìn)而保證后續(xù)具體行政行為能夠順利開(kāi)展并最終取得良好的社會(huì)效果。這種模式下的政府決策不僅會(huì)對(duì)政府傳統(tǒng)的管理觀念習(xí)慣形成挑戰(zhàn)，也會(huì)對(duì)其管理工作效率產(chǎn)生影響。許多關(guān)系本地區(qū)民生發(fā)展的事項(xiàng)固然需要經(jīng)過(guò)嚴(yán)密科學(xué)論證與廣泛群體的討論而獲得，但是對(duì)于一些突發(fā)性的社會(huì)事件，如突發(fā)性大范圍的民族間沖突等，如果也按照同樣的程序才能決策無(wú)疑會(huì)錯(cuò)失最佳治理時(shí)機(jī)。因此，少數(shù)民族地區(qū)地方政府在制定決策規(guī)則時(shí)應(yīng)充分考慮決策效率問(wèn)題，針對(duì)突發(fā)事件制定特殊的決策程序規(guī)則。

3.各民族權(quán)益協(xié)調(diào)原則

當(dāng)前，我國(guó)民族自治地區(qū)依然生活著一定比例的漢族和其他少數(shù)民族群眾，大部分地區(qū)呈現(xiàn)多民族雜居的狀態(tài)。因此，在政府決策規(guī)則的程序與實(shí)體方面要同時(shí)協(xié)調(diào)各民族群眾之間的關(guān)系，保證民族群體間的權(quán)利義務(wù)平等，如此才可促進(jìn)民族間融合，維持本地區(qū)多民族群眾關(guān)系的和諧可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，在非民族自治地區(qū)，地方政府在行政決策的制度設(shè)定和執(zhí)行過(guò)程中應(yīng)該關(guān)注到本地區(qū)少數(shù)民族群眾的利益及發(fā)展實(shí)際情況，確保少數(shù)民族群眾的權(quán)益在非民族自治地區(qū)的政府決策過(guò)程中得到充分的保護(hù)。

(二)對(duì)少數(shù)民族地區(qū)政府依法決策制度構(gòu)建的建議

在加強(qiáng)社會(huì)主義民主政治建設(shè)的大環(huán)境下，根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)布的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》要求，評(píng)判政府依法決策發(fā)展水平需要通過(guò)合法性、民主性、科學(xué)性、公開(kāi)性和決策追蹤五個(gè)方面展開(kāi)。當(dāng)前，我國(guó)少數(shù)民族地區(qū)地方政府絕大多數(shù)已建立了本地區(qū)的行政決策規(guī)則，但規(guī)則設(shè)置并不完善甚至缺乏，在制度落實(shí)方面流于形式，效果較差，亟待完善。在行政決策程序制度的制定和落實(shí)方面提出以下建議：

1.省、自治區(qū)一級(jí)政府牽頭制定方案

由于基層政府自身的法治水平有限、法制工作人員配備不足、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜屹Y源缺乏，對(duì)基層政府依法決策制度的制定及落實(shí)造成較大困難，因此建議首先由省、自治區(qū)一級(jí)人民政府牽頭，市、州一級(jí)政府機(jī)關(guān)共同參與，充分征納社會(huì)意見(jiàn)，聽(tīng)取法學(xué)、行政管理等方面專家意見(jiàn)，來(lái)制定出本地區(qū)內(nèi)的行政決策制度，并對(duì)下級(jí)政府行政決策規(guī)則的制定作出指導(dǎo)，賦予基層政府一定的規(guī)則變通空間，基層政府的行政決策規(guī)則要通過(guò)合法性審查、履行相關(guān)審批備案手續(xù)后方可執(zhí)行。

2.規(guī)則之間協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)

行政決策規(guī)則條文之間的邏輯性、協(xié)調(diào)性直接影響了最終的實(shí)施效果。行政決策從廣泛征納意見(jiàn)到最后的落實(shí)實(shí)施都離不開(kāi)群眾的參與，聽(tīng)取公眾意見(jiàn)制度、決策追蹤方面都離不開(kāi)信息公開(kāi)，因此政府要明確負(fù)責(zé)決策信息公開(kāi)的職能部門(mén)，并對(duì)政府決策程序中各個(gè)階段的預(yù)公開(kāi)、意見(jiàn)征集渠道和形式、反饋結(jié)果、落實(shí)進(jìn)度情況等信息應(yīng)包含的內(nèi)容要素、公布時(shí)間作出明確規(guī)定，這樣有助于制度本身的落實(shí)，提高決策效率，也能在規(guī)則的反復(fù)踐行中幫助本地區(qū)群眾逐漸形成對(duì)政府行政決策規(guī)則的共識(shí)，使群眾知悉并善于參與到政府決策活動(dòng)中來(lái)，從而切實(shí)達(dá)到制度設(shè)置的目的。

3.加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

當(dāng)前，我國(guó)大部分少數(shù)民族地區(qū)地處偏遠(yuǎn)，經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展處于較為落后的狀態(tài)，但環(huán)境資源條件較好，本土人力資源沒(méi)有得到充分的調(diào)動(dòng)，有很大的開(kāi)發(fā)空間。由于傳統(tǒng)的少數(shù)民族聚集區(qū)人員流動(dòng)性較弱，與外界信息溝通相對(duì)閉塞，加之政府治理能力有限，在迫切追求區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的心態(tài)下，容易被外來(lái)投資項(xiàng)目所吸引，而忽略了區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境生態(tài)的平衡和可持續(xù)發(fā)展。而當(dāng)前我國(guó)各地方政府在決策過(guò)程中普遍缺乏對(duì)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估，常常僅依靠對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估結(jié)果來(lái)判斷項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，這顯然不夠理性，因?yàn)槿罕姷囊庖?jiàn)往往僅從自身利益出發(fā)而較少?gòu)纳鐣?huì)各個(gè)方面的長(zhǎng)期利益和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行考量。因此，少數(shù)民族地區(qū)地方政府在行政決策過(guò)程中應(yīng)重視并擔(dān)起經(jīng)濟(jì)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的責(zé)任，并制定明確的責(zé)任追究機(jī)制。

四、結(jié)語(yǔ)

行政決策是政府履行社會(huì)管理職能的重要環(huán)節(jié)，它是諸多具體行政行為的上游行為，少數(shù)民族地方政府應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持合法性與合理性相結(jié)合、民主與效率相結(jié)合、兼顧多民族群眾權(quán)益的原則下構(gòu)建本地區(qū)的決策制度。在決策程序上要根據(jù)地區(qū)實(shí)際情況確立合法性審查制度、聽(tīng)取公眾意見(jiàn)制度、重大決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度、重大決策公開(kāi)制度、事后追蹤與責(zé)任追究制度，并使這些制度之間相互協(xié)調(diào)配合，提高決策可操作性和效率。建議先由省、自治區(qū)一級(jí)政府廣泛集合地方政府、群眾、專家資源，制定省級(jí)依法決策規(guī)范，對(duì)基層政府該項(xiàng)制度的構(gòu)建做出示范，同時(shí)賦予基層政府一定限度的規(guī)則變通權(quán)力，并監(jiān)督其制定與實(shí)施，從而保證少數(shù)民族地區(qū)基層地方政府決策制度構(gòu)建的質(zhì)量。良好的政府決策制度能使人民群眾與政府在決策活動(dòng)中形成有機(jī)互動(dòng)，從而促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)民主政治的發(fā)展，推進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)地方法治政府的建設(shè)。