西湖大學(xué)宣布要在15年內(nèi)辦成“世界一流”，目標(biāo)之高在目前中國的民辦高校中絕無僅有。它力求打破的，是民辦高校長期被禁錮其中的“定位起步低”“絕大部分為職業(yè)技術(shù)型”布局。

“蓋別墅先從蓋豬圈蓋起?！蹦戏娇萍即髮W(xué)前任校長朱清時(shí)曾以此比喻中國高校艱難的漸進(jìn)式發(fā)展道路。在民辦高等教育體制機(jī)制40年的探索路上，專科起步、資金掣肘和缺乏監(jiān)管的命運(yùn)，使得它始終只能作為公辦高校的補(bǔ)充。

時(shí)至今日，民辦高校的支持政策有了改善。教育部于今年4月20日發(fā)布的《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例（修訂草案）（征求意見稿）》（下稱《征求意見稿》），對(duì)營利性和非營利性民辦教育的“分類管理”作出細(xì)致的統(tǒng)籌，尤其在非營利性民辦學(xué)校的資金扶持上有了傾斜，增加了政府補(bǔ)貼生均經(jīng)費(fèi)、劃撥供應(yīng)土地和分擔(dān)教職工社會(huì)保障的規(guī)定。

但民辦高校仍很弱小。教育部公布的《2016年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，全國2 596所普通高等學(xué)校中，民辦高校有742所（含獨(dú)立學(xué)院266所，指由實(shí)施本科以上學(xué)歷教育的普通高等學(xué)校與國家機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織或者個(gè)人合作，教育部負(fù)責(zé)審批，利用非國家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)舉辦的學(xué)校），占比不到3成。全國各類高等教育在學(xué)總規(guī)模達(dá)到3 699萬人，民辦高校在校生，包括碩士研究生、本科、高職（?？疲┘s634.06萬人，占17%。

自改革開放初期民辦高校復(fù)蘇至今，僅有5所民辦高校在2011年獲得研究生招生資格，它們是北京城市學(xué)院、河北傳媒學(xué)院、陜西西京學(xué)院、黑龍江東方學(xué)院、吉林華僑外國語學(xué)院，而且它們所獲的是專業(yè)型碩士招生資格，用于培養(yǎng)“應(yīng)用型”人才，這有別于以學(xué)術(shù)研究為導(dǎo)向、偏重理論和研究的學(xué)術(shù)型碩士。634.06萬民辦高校在校生中，本科生391.52萬人，高職（專科）生242.46萬人，碩士研究生僅715人。

“從整體辦學(xué)實(shí)力來看，民辦高校要想超越公辦高校，還是相當(dāng)困難?！闭憬髮W(xué)民辦教育研究中心主任吳華分析。

為什么？

摸著石頭過河

18年前投身民辦教育的浙江樹人大學(xué)校長、中國民辦高等教育研究院院長徐緒卿，對(duì)記者談及經(jīng)驗(yàn)時(shí)說：“對(duì)辦民辦高校，大家總是搖搖晃晃，艱難、緩慢發(fā)展?！?/p>

作為浙江省民辦高校的“先行者”，浙江樹人大學(xué)的故事始于1984年。那年夏天，浙江省政協(xié)組織了一批委員在莫干山學(xué)習(xí)。期間，恰逢高考招生季。有委員提出，浙江省高校少，小孩讀大學(xué)太難，招考分?jǐn)?shù)那么高。于是，當(dāng)場有人提議，“我看我們辦一所民辦大學(xué)怎么樣？”

1984年10月11日，由浙江省政協(xié)牽頭，向省政府提交了《關(guān)于請(qǐng)求批準(zhǔn)武林大學(xué)建校方案的報(bào)告》。同年12月5日，浙江省政府下發(fā)《關(guān)于籌建武林大學(xué)的批復(fù)》。次年，“武林大學(xué)”正式改名為“浙江樹人大學(xué)”。

籌建之初，浙江省政府拔了10萬元的開辦補(bǔ)助費(fèi)，每生每年收取不到300元的學(xué)費(fèi)，杯水車薪。辦學(xué)的場地是借了杭州電子科技大學(xué)的半層樓，輾轉(zhuǎn)數(shù)處，直到1991年，都是租場地辦學(xué)。

這所“依靠各民主黨派和社會(huì)力量籌建”“先辦?？啤薄皩W(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)自籌”的民辦大學(xué)，缺資金、缺土地、缺師資。后來，在港澳臺(tái)企業(yè)家等社會(huì)各界的捐助下，學(xué)校才逐漸積累辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、修了新校舍、建立專兼職教師隊(duì)伍。但是，學(xué)校一直沒有摘掉“籌”字，處于缺乏國家政策認(rèn)可的尷尬地帶。

至上世紀(jì)90年代初期，鄧小平的“南方談話”后，高校對(duì)社會(huì)力量更為開放。1993年《民辦高等學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》出臺(tái)（下稱1993年的《規(guī)定》，已于2010年廢止），民辦高校被正式納入高等教育體系，有了合法身份。

“文件一下來，當(dāng)時(shí)大概有六七個(gè)學(xué)校送上去審批，最后獲批成立的有4所。這也是改革開放后，最早獲得教育部承認(rèn)的4所民辦高校，特征是在校名的前面都冠以‘民辦兩個(gè)字?！毙炀w卿介紹，浙江樹人大學(xué)是其中之一，彼時(shí)已經(jīng)辦學(xué)近10年，終于獲得國家批準(zhǔn)的大專文憑頒發(fā)資格。時(shí)至今日，它已經(jīng)是一所擁有880位教師和1.6萬名學(xué)生的民辦本科高校。

浙江樹人大學(xué)的發(fā)展，是改革開放后民辦高校曲折歷程的縮影。“民辦大學(xué)是中國幾代知識(shí)分子的情結(jié)?！倍睾突饡?huì)執(zhí)行理事長兼秘書長陳越光感嘆，他回憶曾與季羨林、湯一介等學(xué)者有過不下幾十次的交流，“季羨林很完整地表達(dá)過他的想法，他說中國教育的傳統(tǒng)從來都是兩條腿，就是官學(xué)和私學(xué)，書院就是中國民辦教育的傳統(tǒng)。”

早在北洋政府時(shí)期，私立大學(xué)就大舉興辦。按那時(shí)的政策，若試辦3年后擁有正式校舍和5萬元基金，便可成為國家立案的正規(guī)私立大學(xué)。1949年，全國共有私立高等學(xué)校69所，后于50年代初全部轉(zhuǎn)為公立學(xué)校。此后近30年間，中國沒有再出現(xiàn)民辦高等教育機(jī)構(gòu)。

始于高考恢復(fù)和改革開放前后，民辦教育再度萌動(dòng)?！吨袊叩冉逃诽岬?，1977年恢復(fù)高考后，北京、上海等一些大城市出現(xiàn)了文化補(bǔ)習(xí)班，即國內(nèi)民辦高等教育的雛形。相關(guān)的立法體系起步于1982年。彼時(shí)，修訂版《中華人民共和國憲法》規(guī)定：國家鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織、國家企業(yè)事業(yè)組織和其他社會(huì)力量依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè)。

民辦高校步入正軌還是得益于1993年的《規(guī)定》。此文件明確了民辦高等學(xué)校設(shè)置的門檻和流程，等于正式打開了大門。據(jù)此，民辦高校未達(dá)到設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)的，可申請(qǐng)籌辦，由省級(jí)政府審批，獲批后即可招生，但不具備發(fā)放文憑的資格。達(dá)到設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)的，則可以申請(qǐng)建校，省級(jí)政府審核同意后，最由國家教委（教育部前身）審批。

“1993年的《規(guī)定》出臺(tái)，的確帶動(dòng)了很多人的想象和向往。”徐緒卿說。但文件并未對(duì)民辦高校的長遠(yuǎn)發(fā)展擬定明確的戰(zhàn)略規(guī)劃，國內(nèi)也缺乏成功的樣板，試水者均需“摸著石頭過河”。

美國非營利私立大學(xué)的背后，依靠基金會(huì)吸納社會(huì)捐贈(zèng)辦學(xué)、“外行治理”為主的董事會(huì)作為校園最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，以及“先辦學(xué)，后社會(huì)認(rèn)可”等各項(xiàng)機(jī)制，在當(dāng)時(shí)的國內(nèi)并無推廣的社會(huì)基礎(chǔ)。本以為即將到來的民辦高校之春，進(jìn)入了長達(dá)四年的“冬眠期”。

身份歧視

萌芽中的民辦高校硬件缺乏，軟件上更難對(duì)標(biāo)一流的創(chuàng)新型、研究型大學(xué)?！昂芏鄬W(xué)校僅靠自身，是缺乏辦校條件的。政府如果不支持，學(xué)校連土地都沒有辦法解決?！毙炀w卿回憶。

那個(gè)年代的民辦高校，“打游擊”式辦學(xué)似乎是常有的事。成立于1983年的培黎職業(yè)大學(xué)，直到21世紀(jì)初期還在北京市海淀區(qū)分布有五六個(gè)教學(xué)點(diǎn)，有停工的工廠、干休所、在空地上蓋的臨時(shí)性建筑以及香山腳下紅軍公園的一塊地皮。

1997年，國家提出了“科教興國”戰(zhàn)略，政府加大了教育改革與發(fā)展的力度。同年頒布的《社會(huì)力量辦學(xué)條例》（下稱《條例》），明確了社會(huì)力量辦學(xué)事業(yè)是“社會(huì)主義教育事業(yè)的組成部分”，將之納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。這是1949年后第一個(gè)規(guī)范民辦教育的行政法規(guī)，標(biāo)志著中國民辦教育進(jìn)入了依法辦學(xué)、依法管理、依法行政的新階段。

雖然《條例》在第六章“保障與扶持”中，從“學(xué)校建設(shè)用地”“教師、學(xué)生與公辦學(xué)校平等待遇”等問題出發(fā)，扶持和鼓勵(lì)民辦高等教育，但不乏教育觀察者表示，政策落到實(shí)處的寥寥無幾。僅在土地的劃撥上問題上，相比于公辦高校，民辦高校往往拿不到好的地塊。

不僅如此，《條例》里的另一句話剎住了民間辦學(xué)的熱情：“國家嚴(yán)格控制社會(huì)力量舉辦高等學(xué)?！??！翱刂啤钡淖蠲黠@體現(xiàn)，在于國家對(duì)民辦高校的嚴(yán)格審批限制。在中國辦一所民辦大學(xué)，一直以來需要嚴(yán)格遵循一條自下而上的既定路線——從?？频奖究疲俚酱T士點(diǎn)。1993年的規(guī)定就已經(jīng)提出，國家鼓勵(lì)設(shè)置專科層次的民辦高等學(xué)校。如果要“跳級(jí)”開辦本科院校，其門檻甚高。

根據(jù)全國政協(xié)委員、北京城市學(xué)院院長劉林的觀察，多數(shù)民辦高校只能先被批準(zhǔn)辦?？疲辛?0年辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)、7屆畢業(yè)生之后才能申請(qǐng)本科辦學(xué)?！艾F(xiàn)行規(guī)定對(duì)民辦本科辦學(xué)有著辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)、辦學(xué)歷史的要求?！?/p>

此外，硬件投入對(duì)資方和辦學(xué)者來說也有巨大風(fēng)險(xiǎn)。一位熟悉全國高校設(shè)置評(píng)議的專家分析：一方面，教育基礎(chǔ)設(shè)施相應(yīng)的資本投入規(guī)模較大；另一方面，教育需要長周期的招生，從而達(dá)到穩(wěn)定招生和辦學(xué)?！澳侨绻慌趺崔k？”

在政策層面，民辦學(xué)校的發(fā)展方向模糊。加之身份瓶頸、公共財(cái)政短板和教師保障漏洞，大多數(shù)民辦高校也主動(dòng)將成本低、耗時(shí)短、見效快的職業(yè)教育作為發(fā)展路徑。根據(jù)2013年刊登在《出國與就業(yè)》的《美國私立大學(xué)與公立大學(xué)之比較》，國內(nèi)民辦大學(xué)類型單一，如96%的文理學(xué)院和67%的專門學(xué)院均屬于民辦性質(zhì)。

美國的體系截然不同。美國斯坦福大學(xué)1894年的首批招生就只招了博士生?！霸诿绹?，私立學(xué)校辦學(xué)事先不需經(jīng)過教育理事會(huì)（功能類同中國地方教育局），僅在工商部門注冊(cè)就可成立。在辦學(xué)上不限層次、不限形式，學(xué)校辦學(xué)水平由專門社會(huì)中介組織來評(píng)鑒，也就是說主要需得到社會(huì)認(rèn)可?！眲⒘终J(rèn)為，辦學(xué)資質(zhì)開放給美國私立學(xué)校帶來廣闊的發(fā)展空間。

在重視聲譽(yù)和傳統(tǒng)的高等教育界，中國最優(yōu)質(zhì)的教育資源還是集中在公辦高校?！懊褶k高校生均政府補(bǔ)貼，僅有公辦學(xué)校的十分之一?！眳侨A根據(jù)《全國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》等教育財(cái)政數(shù)據(jù)測(cè)算，2014年全國公共財(cái)政教育支出（包括教育事業(yè)費(fèi)、基建經(jīng)費(fèi)和教育費(fèi)附加）為22 576.01億元，其中民辦學(xué)校的公共財(cái)政預(yù)算撥款為326億元，占比僅為1.44%。

西湖大學(xué)“反其道而行之”，或?qū)⒊蔀橹袊就恋谝凰苯荧@得研究生招生權(quán)的民辦高校。在劉林看來，這是高等教育審批制度改革的有力信號(hào)，“適當(dāng)將設(shè)置起點(diǎn)往上移，使多層次起點(diǎn)成為可能。高校獲批逐漸從重大樓轉(zhuǎn)向重大師，回歸了辦學(xué)育人的本質(zhì)?！?/p>

2016年新修訂的《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》明文規(guī)定了“民辦學(xué)校的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)參照同級(jí)同類公辦學(xué)校的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行”。一位不愿透露姓名的民辦大學(xué)校長則多次表達(dá)，“應(yīng)該放寬辦學(xué)審批，先辦起來再接受檢查和監(jiān)督。哪怕辦不好被關(guān)門也行，不能不讓辦。不然什么都辦不起來?！?/p>

“政策導(dǎo)向”

多位專家將中國高校發(fā)展形容為“政策導(dǎo)向”。21世紀(jì)教育研究院副院長、新教育基金會(huì)理事熊丙奇介紹，國內(nèi)從招生權(quán)、專業(yè)設(shè)置權(quán)、課程設(shè)置自主權(quán)，再到學(xué)位授予權(quán)，都由政府主導(dǎo)。

“中國的民辦大學(xué)招多少生、招什么樣的生源，一定程度上取決于政策。”劉林認(rèn)為，這種政府導(dǎo)向的格局以及民辦教育在政策上的“先天不足”，決定了民辦教育和公辦教育不可能實(shí)現(xiàn)公平競爭。政府始終在兩對(duì)矛盾中搖擺：一是公辦、民辦之間是什么關(guān)系；二是對(duì)民辦該規(guī)范還是該扶植。

政策的大門時(shí)松時(shí)緊，與不同時(shí)期對(duì)于民辦高校的定位有關(guān)。1999年，中國政府決定擴(kuò)大高校招生規(guī)模，高等教育由精英化向大眾化邁進(jìn)。此時(shí)，民辦高校獲得了更大的發(fā)展空間。

“人滿為患”，這是20世紀(jì)末期高校擴(kuò)招下大學(xué)里的真實(shí)寫照，也是民辦高校數(shù)量飛速增長的契機(jī)。普通本?？普猩?998年增長47.4%，而在1999年之前幾年，增長率未超過10%。獨(dú)立學(xué)院的最初萌芽也是在1999年，一些普通公辦高校嘗試?yán)米陨砥放坪透挥嘟虒W(xué)資源去吸引民間資本投入，形成“二級(jí)學(xué)院”（獨(dú)立學(xué)院的前身），改善了以專科為主的民辦學(xué)校結(jié)構(gòu)。

“公辦體制內(nèi)的資源飽和，只能到體制外發(fā)展。”徐緒卿講述起當(dāng)時(shí)民辦高校復(fù)蘇，“國家很難籌集如此大的資金加大投入去建新學(xué)校，只能依靠一部分社會(huì)力量。”

截至2000年4月，具有頒發(fā)國家承認(rèn)的學(xué)歷文憑資格的民辦普通高校增至55所。各類民辦高等教育機(jī)構(gòu)從1991年的450所增長至2000年的1 321所，近乎增加了2倍。記者從多位民辦教育研究學(xué)者處了解到，當(dāng)時(shí)最多一年可以發(fā)展40所至50所。為鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入，2003年9月，《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》實(shí)施（下稱《民促法》），允許民辦學(xué)校取得“合理回報(bào)”。

民辦高校這一時(shí)期在規(guī)模、在校生數(shù)、經(jīng)費(fèi)投入等方面擴(kuò)張勢(shì)頭迅猛，但僅2006年一年就頻頻曝出爭議事件：陜西的西安歐亞學(xué)院“高就業(yè)率”造假事件；個(gè)別民辦高校相繼發(fā)生因?qū)W籍、學(xué)歷、收費(fèi)等問題而引發(fā)的學(xué)生群體事件等。這導(dǎo)致有關(guān)部門在2006年底和2007年初連續(xù)發(fā)文表示加強(qiáng)政府對(duì)民辦高校的“督導(dǎo)”。

多位民辦教育觀察者表示，“合理回報(bào)”規(guī)定激發(fā)的逐利傾向是民辦高校亂象的重要誘因。2003年正式實(shí)施的《民促法》在允許民辦高校獲取回報(bào)的同時(shí)并未規(guī)定回報(bào)區(qū)間，有一些投資者理解為對(duì)高校營利的放開。而依靠學(xué)費(fèi)增收空間有限，政府補(bǔ)貼又微乎其微，也促使不少辦學(xué)者通過各種渠道變相營利。

營利困境

有業(yè)內(nèi)人士坦言，中國尚缺乏為公益目標(biāo)辦學(xué)的投資者，即使是自稱非營利性質(zhì)的辦學(xué)者，現(xiàn)實(shí)中多數(shù)還是有著營利動(dòng)機(jī)。在劉林看來，這一方面使得政府不敢扶植，慈善機(jī)構(gòu)不敢投入，怕資金被挪用；另一方面，興辦非營利性質(zhì)的一流高校前途渺茫，甚至相當(dāng)大一部分追求教育理想的人，最后成了企業(yè)家。

“這正是國內(nèi)民辦高校資金來源的短板?！眲⒘终J(rèn)為，應(yīng)該借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，建立自己的籌款體系，形成良性循環(huán)。從依靠舉辦者轉(zhuǎn)向依靠社會(huì)和市場，籌集更多資源，提高學(xué)校的社會(huì)效益。

記者了解到，大多數(shù)民辦高校還是“以學(xué)養(yǎng)學(xué)”，學(xué)費(fèi)占學(xué)校收入的比例可達(dá)70%至80%。除此之外，國內(nèi)民辦高校的其他資金來源，如政府資助、社會(huì)捐贈(zèng)、學(xué)校自身的產(chǎn)業(yè)開發(fā)、提供社會(huì)服務(wù)產(chǎn)品等，均難成主流。依賴學(xué)費(fèi)的發(fā)展模式，暴露了民辦高校的財(cái)務(wù)運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)：一旦其生源市場萎縮，學(xué)雜費(fèi)收入下降，將直接威脅到學(xué)校的正常運(yùn)作及可持續(xù)發(fā)展。

目前中國民辦高校中，職業(yè)應(yīng)用型的占絕大多數(shù)，但無論是中國還是美國，“在目前看來，一流的大學(xué)一定是研究型大學(xué)?！眲⒘终f。但辦學(xué)投入巨大的研究型大學(xué)，無一是營利性的。

中國至今未見一所堪稱“一流”的民辦高校，一些辦學(xué)者表示“有心無力”。“民辦大學(xué)要超公立大學(xué)非常困難，只能說是艱難生存吧?！毙聳|方董事長俞敏洪曾于2013年成為耿丹學(xué)院理事長，2016年秋辭去理事長的職位，放棄了耿丹學(xué)院。他在2017年接受記者專訪時(shí)承認(rèn)，中國的民辦大學(xué)在辦學(xué)質(zhì)量、監(jiān)管方式等方面存在諸多問題。

長期以來，以“非營利”之名行“營利”之實(shí)的民辦教育環(huán)境，使得不少民辦學(xué)校同時(shí)占足了政策優(yōu)惠和市場利益，但也阻止了更大規(guī)模的社會(huì)資本進(jìn)入。

2016年11月新修訂《民促法》發(fā)布，標(biāo)志著營利和非營利民辦學(xué)?！胺诸惞芾怼睍r(shí)代正式到來。法律明確了非營利性民辦學(xué)校的舉辦者不得取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余全部用于辦學(xué)；營利性民辦學(xué)校的舉辦者可以取得辦學(xué)收益，但需要遵循企業(yè)的規(guī)則來運(yùn)營。

2018年3月26日，中國新華教育（02779.HK）正式在香港證券交易所掛牌，其主要資產(chǎn)涵蓋新華學(xué)院和新華學(xué)校兩所民辦學(xué)校。

在此之前，共有4家主營高等教育的企業(yè)相繼于2017年在港股上市，分別是宇華教育（06169.HK）、民生教育（01569.HK）、新高教集團(tuán)（02001.HK）和中教控股（00839.HK）。由于新華教育旗下兩所學(xué)校還未到分類登記（選擇成為營利性學(xué)?；蚍菭I利性學(xué)校）的最后時(shí)限，招股書顯示新華教育暫未決定兩所學(xué)校的營利性質(zhì)。這些企業(yè)旗下高校走上了資本市場籌集資金，最終將接受市場的監(jiān)督，并依法和投資人分享回報(bào)。

在此之外，非營利分類之下，堅(jiān)持大學(xué)公益性的辦學(xué)者，也有機(jī)會(huì)在法律框架下尋求一條不同以往的新路，在制度、人才和資金等關(guān)鍵因素上取得突破。

雖然政策逐漸清晰，但徐緒卿認(rèn)為《民促法》尚不能解決所有問題。什么才是好的大學(xué)？在吳華看來，是按照自身本來面貌去辦的大學(xué)：“好的大學(xué)就是盡量減少學(xué)術(shù)以外干擾的大學(xué)。政府推動(dòng)高等教育最有效的政策就是放權(quán)。”