西湖大學(xué)宣布要在15年內(nèi)辦成“世界一流”,目標(biāo)之高在目前中國的民辦高校中絕無僅有。它力求打破的,是民辦高校長期被禁錮其中的“定位起步低”“絕大部分為職業(yè)技術(shù)型”布局。
“蓋別墅先從蓋豬圈蓋起?!蹦戏娇萍即髮W(xué)前任校長朱清時(shí)曾以此比喻中國高校艱難的漸進(jìn)式發(fā)展道路。在民辦高等教育體制機(jī)制40年的探索路上,專科起步、資金掣肘和缺乏監(jiān)管的命運(yùn),使得它始終只能作為公辦高校的補(bǔ)充。
時(shí)至今日,民辦高校的支持政策有了改善。教育部于今年4月20日發(fā)布的《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例(修訂草案)(征求意見稿)》(下稱《征求意見稿》),對(duì)營利性和非營利性民辦教育的“分類管理”作出細(xì)致的統(tǒng)籌,尤其在非營利性民辦學(xué)校的資金扶持上有了傾斜,增加了政府補(bǔ)貼生均經(jīng)費(fèi)、劃撥供應(yīng)土地和分擔(dān)教職工社會(huì)保障的規(guī)定。
但民辦高校仍很弱小。教育部公布的《2016年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示,全國2 596所普通高等學(xué)校中,民辦高校有742所(含獨(dú)立學(xué)院266所,指由實(shí)施本科以上學(xué)歷教育的普通高等學(xué)校與國家機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織或者個(gè)人合作,教育部負(fù)責(zé)審批,利用非國家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)舉辦的學(xué)校),占比不到3成。全國各類高等教育在學(xué)總規(guī)模達(dá)到3 699萬人,民辦高校在校生,包括碩士研究生、本科、高職(??疲┘s634.06萬人,占17%。
自改革開放初期民辦高校復(fù)蘇至今,僅有5所民辦高校在2011年獲得研究生招生資格,它們是北京城市學(xué)院、河北傳媒學(xué)院、陜西西京學(xué)院、黑龍江東方學(xué)院、吉林華僑外國語學(xué)院,而且它們所獲的是專業(yè)型碩士招生資格,用于培養(yǎng)“應(yīng)用型”人才,這有別于以學(xué)術(shù)研究為導(dǎo)向、偏重理論和研究的學(xué)術(shù)型碩士。634.06萬民辦高校在校生中,本科生391.52萬人,高職(專科)生242.46萬人,碩士研究生僅715人。
“從整體辦學(xué)實(shí)力來看,民辦高校要想超越公辦高校,還是相當(dāng)困難?!闭憬髮W(xué)民辦教育研究中心主任吳華分析。
為什么?
摸著石頭過河
18年前投身民辦教育的浙江樹人大學(xué)校長、中國民辦高等教育研究院院長徐緒卿,對(duì)記者談及經(jīng)驗(yàn)時(shí)說:“對(duì)辦民辦高校,大家總是搖搖晃晃,艱難、緩慢發(fā)展?!?/p>
作為浙江省民辦高校的“先行者”,浙江樹人大學(xué)的故事始于1984年。那年夏天,浙江省政協(xié)組織了一批委員在莫干山學(xué)習(xí)。期間,恰逢高考招生季。有委員提出,浙江省高校少,小孩讀大學(xué)太難,招考分?jǐn)?shù)那么高。于是,當(dāng)場有人提議,“我看我們辦一所民辦大學(xué)怎么樣?”
1984年10月11日,由浙江省政協(xié)牽頭,向省政府提交了《關(guān)于請(qǐng)求批準(zhǔn)武林大學(xué)建校方案的報(bào)告》。同年12月5日,浙江省政府下發(fā)《關(guān)于籌建武林大學(xué)的批復(fù)》。次年,“武林大學(xué)”正式改名為“浙江樹人大學(xué)”。
籌建之初,浙江省政府拔了10萬元的開辦補(bǔ)助費(fèi),每生每年收取不到300元的學(xué)費(fèi),杯水車薪。辦學(xué)的場地是借了杭州電子科技大學(xué)的半層樓,輾轉(zhuǎn)數(shù)處,直到1991年,都是租場地辦學(xué)。
這所“依靠各民主黨派和社會(huì)力量籌建”“先辦??啤薄皩W(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)自籌”的民辦大學(xué),缺資金、缺土地、缺師資。后來,在港澳臺(tái)企業(yè)家等社會(huì)各界的捐助下,學(xué)校才逐漸積累辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、修了新校舍、建立專兼職教師隊(duì)伍。但是,學(xué)校一直沒有摘掉“籌”字,處于缺乏國家政策認(rèn)可的尷尬地帶。
至上世紀(jì)90年代初期,鄧小平的“南方談話”后,高校對(duì)社會(huì)力量更為開放。1993年《民辦高等學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》出臺(tái)(下稱1993年的《規(guī)定》,已于2010年廢止),民辦高校被正式納入高等教育體系,有了合法身份。
“文件一下來,當(dāng)時(shí)大概有六七個(gè)學(xué)校送上去審批,最后獲批成立的有4所。這也是改革開放后,最早獲得教育部承認(rèn)的4所民辦高校,特征是在校名的前面都冠以‘民辦兩個(gè)字?!毙炀w卿介紹,浙江樹人大學(xué)是其中之一,彼時(shí)已經(jīng)辦學(xué)近10年,終于獲得國家批準(zhǔn)的大專文憑頒發(fā)資格。時(shí)至今日,它已經(jīng)是一所擁有880位教師和1.6萬名學(xué)生的民辦本科高校。
浙江樹人大學(xué)的發(fā)展,是改革開放后民辦高校曲折歷程的縮影。“民辦大學(xué)是中國幾代知識(shí)分子的情結(jié)?!倍睾突饡?huì)執(zhí)行理事長兼秘書長陳越光感嘆,他回憶曾與季羨林、湯一介等學(xué)者有過不下幾十次的交流,“季羨林很完整地表達(dá)過他的想法,他說中國教育的傳統(tǒng)從來都是兩條腿,就是官學(xué)和私學(xué),書院就是中國民辦教育的傳統(tǒng)。”
早在北洋政府時(shí)期,私立大學(xué)就大舉興辦。按那時(shí)的政策,若試辦3年后擁有正式校舍和5萬元基金,便可成為國家立案的正規(guī)私立大學(xué)。1949年,全國共有私立高等學(xué)校69所,后于50年代初全部轉(zhuǎn)為公立學(xué)校。此后近30年間,中國沒有再出現(xiàn)民辦高等教育機(jī)構(gòu)。
始于高考恢復(fù)和改革開放前后,民辦教育再度萌動(dòng)?!吨袊叩冉逃诽岬?,1977年恢復(fù)高考后,北京、上海等一些大城市出現(xiàn)了文化補(bǔ)習(xí)班,即國內(nèi)民辦高等教育的雛形。相關(guān)的立法體系起步于1982年。彼時(shí),修訂版《中華人民共和國憲法》規(guī)定:國家鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織、國家企業(yè)事業(yè)組織和其他社會(huì)力量依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè)。
民辦高校步入正軌還是得益于1993年的《規(guī)定》。此文件明確了民辦高等學(xué)校設(shè)置的門檻和流程,等于正式打開了大門。據(jù)此,民辦高校未達(dá)到設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)的,可申請(qǐng)籌辦,由省級(jí)政府審批,獲批后即可招生,但不具備發(fā)放文憑的資格。達(dá)到設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)的,則可以申請(qǐng)建校,省級(jí)政府審核同意后,最由國家教委(教育部前身)審批。
“1993年的《規(guī)定》出臺(tái),的確帶動(dòng)了很多人的想象和向往。”徐緒卿說。但文件并未對(duì)民辦高校的長遠(yuǎn)發(fā)展擬定明確的戰(zhàn)略規(guī)劃,國內(nèi)也缺乏成功的樣板,試水者均需“摸著石頭過河”。
美國非營利私立大學(xué)的背后,依靠基金會(huì)吸納社會(huì)捐贈(zèng)辦學(xué)、“外行治理”為主的董事會(huì)作為校園最高權(quán)力機(jī)構(gòu),以及“先辦學(xué),后社會(huì)認(rèn)可”等各項(xiàng)機(jī)制,在當(dāng)時(shí)的國內(nèi)并無推廣的社會(huì)基礎(chǔ)。本以為即將到來的民辦高校之春,進(jìn)入了長達(dá)四年的“冬眠期”。
身份歧視
萌芽中的民辦高校硬件缺乏,軟件上更難對(duì)標(biāo)一流的創(chuàng)新型、研究型大學(xué)?!昂芏鄬W(xué)校僅靠自身,是缺乏辦校條件的。政府如果不支持,學(xué)校連土地都沒有辦法解決?!毙炀w卿回憶。
那個(gè)年代的民辦高校,“打游擊”式辦學(xué)似乎是常有的事。成立于1983年的培黎職業(yè)大學(xué),直到21世紀(jì)初期還在北京市海淀區(qū)分布有五六個(gè)教學(xué)點(diǎn),有停工的工廠、干休所、在空地上蓋的臨時(shí)性建筑以及香山腳下紅軍公園的一塊地皮。
1997年,國家提出了“科教興國”戰(zhàn)略,政府加大了教育改革與發(fā)展的力度。同年頒布的《社會(huì)力量辦學(xué)條例》(下稱《條例》),明確了社會(huì)力量辦學(xué)事業(yè)是“社會(huì)主義教育事業(yè)的組成部分”,將之納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。這是1949年后第一個(gè)規(guī)范民辦教育的行政法規(guī),標(biāo)志著中國民辦教育進(jìn)入了依法辦學(xué)、依法管理、依法行政的新階段。
雖然《條例》在第六章“保障與扶持”中,從“學(xué)校建設(shè)用地”“教師、學(xué)生與公辦學(xué)校平等待遇”等問題出發(fā),扶持和鼓勵(lì)民辦高等教育,但不乏教育觀察者表示,政策落到實(shí)處的寥寥無幾。僅在土地的劃撥上問題上,相比于公辦高校,民辦高校往往拿不到好的地塊。
不僅如此,《條例》里的另一句話剎住了民間辦學(xué)的熱情:“國家嚴(yán)格控制社會(huì)力量舉辦高等學(xué)?!??!翱刂啤钡淖蠲黠@體現(xiàn),在于國家對(duì)民辦高校的嚴(yán)格審批限制。在中國辦一所民辦大學(xué),一直以來需要嚴(yán)格遵循一條自下而上的既定路線——從??频奖究疲俚酱T士點(diǎn)。1993年的規(guī)定就已經(jīng)提出,國家鼓勵(lì)設(shè)置專科層次的民辦高等學(xué)校。如果要“跳級(jí)”開辦本科院校,其門檻甚高。
根據(jù)全國政協(xié)委員、北京城市學(xué)院院長劉林的觀察,多數(shù)民辦高校只能先被批準(zhǔn)辦??疲辛?0年辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)、7屆畢業(yè)生之后才能申請(qǐng)本科辦學(xué)?!艾F(xiàn)行規(guī)定對(duì)民辦本科辦學(xué)有著辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)、辦學(xué)歷史的要求?!?/p>
此外,硬件投入對(duì)資方和辦學(xué)者來說也有巨大風(fēng)險(xiǎn)。一位熟悉全國高校設(shè)置評(píng)議的專家分析:一方面,教育基礎(chǔ)設(shè)施相應(yīng)的資本投入規(guī)模較大;另一方面,教育需要長周期的招生,從而達(dá)到穩(wěn)定招生和辦學(xué)?!澳侨绻慌趺崔k?”
在政策層面,民辦學(xué)校的發(fā)展方向模糊。加之身份瓶頸、公共財(cái)政短板和教師保障漏洞,大多數(shù)民辦高校也主動(dòng)將成本低、耗時(shí)短、見效快的職業(yè)教育作為發(fā)展路徑。根據(jù)2013年刊登在《出國與就業(yè)》的《美國私立大學(xué)與公立大學(xué)之比較》,國內(nèi)民辦大學(xué)類型單一,如96%的文理學(xué)院和67%的專門學(xué)院均屬于民辦性質(zhì)。
美國的體系截然不同。美國斯坦福大學(xué)1894年的首批招生就只招了博士生?!霸诿绹?,私立學(xué)校辦學(xué)事先不需經(jīng)過教育理事會(huì)(功能類同中國地方教育局),僅在工商部門注冊(cè)就可成立。在辦學(xué)上不限層次、不限形式,學(xué)校辦學(xué)水平由專門社會(huì)中介組織來評(píng)鑒,也就是說主要需得到社會(huì)認(rèn)可?!眲⒘终J(rèn)為,辦學(xué)資質(zhì)開放給美國私立學(xué)校帶來廣闊的發(fā)展空間。
在重視聲譽(yù)和傳統(tǒng)的高等教育界,中國最優(yōu)質(zhì)的教育資源還是集中在公辦高校?!懊褶k高校生均政府補(bǔ)貼,僅有公辦學(xué)校的十分之一?!眳侨A根據(jù)《全國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》等教育財(cái)政數(shù)據(jù)測(cè)算,2014年全國公共財(cái)政教育支出(包括教育事業(yè)費(fèi)、基建經(jīng)費(fèi)和教育費(fèi)附加)為22 576.01億元,其中民辦學(xué)校的公共財(cái)政預(yù)算撥款為326億元,占比僅為1.44%。
西湖大學(xué)“反其道而行之”,或?qū)⒊蔀橹袊就恋谝凰苯荧@得研究生招生權(quán)的民辦高校。在劉林看來,這是高等教育審批制度改革的有力信號(hào),“適當(dāng)將設(shè)置起點(diǎn)往上移,使多層次起點(diǎn)成為可能。高校獲批逐漸從重大樓轉(zhuǎn)向重大師,回歸了辦學(xué)育人的本質(zhì)?!?/p>
2016年新修訂的《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》明文規(guī)定了“民辦學(xué)校的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)參照同級(jí)同類公辦學(xué)校的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行”。一位不愿透露姓名的民辦大學(xué)校長則多次表達(dá),“應(yīng)該放寬辦學(xué)審批,先辦起來再接受檢查和監(jiān)督。哪怕辦不好被關(guān)門也行,不能不讓辦。不然什么都辦不起來?!?/p>
“政策導(dǎo)向”
多位專家將中國高校發(fā)展形容為“政策導(dǎo)向”。21世紀(jì)教育研究院副院長、新教育基金會(huì)理事熊丙奇介紹,國內(nèi)從招生權(quán)、專業(yè)設(shè)置權(quán)、課程設(shè)置自主權(quán),再到學(xué)位授予權(quán),都由政府主導(dǎo)。
“中國的民辦大學(xué)招多少生、招什么樣的生源,一定程度上取決于政策。”劉林認(rèn)為,這種政府導(dǎo)向的格局以及民辦教育在政策上的“先天不足”,決定了民辦教育和公辦教育不可能實(shí)現(xiàn)公平競爭。政府始終在兩對(duì)矛盾中搖擺:一是公辦、民辦之間是什么關(guān)系;二是對(duì)民辦該規(guī)范還是該扶植。
政策的大門時(shí)松時(shí)緊,與不同時(shí)期對(duì)于民辦高校的定位有關(guān)。1999年,中國政府決定擴(kuò)大高校招生規(guī)模,高等教育由精英化向大眾化邁進(jìn)。此時(shí),民辦高校獲得了更大的發(fā)展空間。
“人滿為患”,這是20世紀(jì)末期高校擴(kuò)招下大學(xué)里的真實(shí)寫照,也是民辦高校數(shù)量飛速增長的契機(jī)。普通本??普猩?998年增長47.4%,而在1999年之前幾年,增長率未超過10%。獨(dú)立學(xué)院的最初萌芽也是在1999年,一些普通公辦高校嘗試?yán)米陨砥放坪透挥嘟虒W(xué)資源去吸引民間資本投入,形成“二級(jí)學(xué)院”(獨(dú)立學(xué)院的前身),改善了以專科為主的民辦學(xué)校結(jié)構(gòu)。
“公辦體制內(nèi)的資源飽和,只能到體制外發(fā)展。”徐緒卿講述起當(dāng)時(shí)民辦高校復(fù)蘇,“國家很難籌集如此大的資金加大投入去建新學(xué)校,只能依靠一部分社會(huì)力量。”
截至2000年4月,具有頒發(fā)國家承認(rèn)的學(xué)歷文憑資格的民辦普通高校增至55所。各類民辦高等教育機(jī)構(gòu)從1991年的450所增長至2000年的1 321所,近乎增加了2倍。記者從多位民辦教育研究學(xué)者處了解到,當(dāng)時(shí)最多一年可以發(fā)展40所至50所。為鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入,2003年9月,《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》實(shí)施(下稱《民促法》),允許民辦學(xué)校取得“合理回報(bào)”。
民辦高校這一時(shí)期在規(guī)模、在校生數(shù)、經(jīng)費(fèi)投入等方面擴(kuò)張勢(shì)頭迅猛,但僅2006年一年就頻頻曝出爭議事件:陜西的西安歐亞學(xué)院“高就業(yè)率”造假事件;個(gè)別民辦高校相繼發(fā)生因?qū)W籍、學(xué)歷、收費(fèi)等問題而引發(fā)的學(xué)生群體事件等。這導(dǎo)致有關(guān)部門在2006年底和2007年初連續(xù)發(fā)文表示加強(qiáng)政府對(duì)民辦高校的“督導(dǎo)”。
多位民辦教育觀察者表示,“合理回報(bào)”規(guī)定激發(fā)的逐利傾向是民辦高校亂象的重要誘因。2003年正式實(shí)施的《民促法》在允許民辦高校獲取回報(bào)的同時(shí)并未規(guī)定回報(bào)區(qū)間,有一些投資者理解為對(duì)高校營利的放開。而依靠學(xué)費(fèi)增收空間有限,政府補(bǔ)貼又微乎其微,也促使不少辦學(xué)者通過各種渠道變相營利。
營利困境
有業(yè)內(nèi)人士坦言,中國尚缺乏為公益目標(biāo)辦學(xué)的投資者,即使是自稱非營利性質(zhì)的辦學(xué)者,現(xiàn)實(shí)中多數(shù)還是有著營利動(dòng)機(jī)。在劉林看來,這一方面使得政府不敢扶植,慈善機(jī)構(gòu)不敢投入,怕資金被挪用;另一方面,興辦非營利性質(zhì)的一流高校前途渺茫,甚至相當(dāng)大一部分追求教育理想的人,最后成了企業(yè)家。
“這正是國內(nèi)民辦高校資金來源的短板?!眲⒘终J(rèn)為,應(yīng)該借鑒國外經(jīng)驗(yàn),建立自己的籌款體系,形成良性循環(huán)。從依靠舉辦者轉(zhuǎn)向依靠社會(huì)和市場,籌集更多資源,提高學(xué)校的社會(huì)效益。
記者了解到,大多數(shù)民辦高校還是“以學(xué)養(yǎng)學(xué)”,學(xué)費(fèi)占學(xué)校收入的比例可達(dá)70%至80%。除此之外,國內(nèi)民辦高校的其他資金來源,如政府資助、社會(huì)捐贈(zèng)、學(xué)校自身的產(chǎn)業(yè)開發(fā)、提供社會(huì)服務(wù)產(chǎn)品等,均難成主流。依賴學(xué)費(fèi)的發(fā)展模式,暴露了民辦高校的財(cái)務(wù)運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn):一旦其生源市場萎縮,學(xué)雜費(fèi)收入下降,將直接威脅到學(xué)校的正常運(yùn)作及可持續(xù)發(fā)展。
目前中國民辦高校中,職業(yè)應(yīng)用型的占絕大多數(shù),但無論是中國還是美國,“在目前看來,一流的大學(xué)一定是研究型大學(xué)?!眲⒘终f。但辦學(xué)投入巨大的研究型大學(xué),無一是營利性的。
中國至今未見一所堪稱“一流”的民辦高校,一些辦學(xué)者表示“有心無力”。“民辦大學(xué)要超公立大學(xué)非常困難,只能說是艱難生存吧?!毙聳|方董事長俞敏洪曾于2013年成為耿丹學(xué)院理事長,2016年秋辭去理事長的職位,放棄了耿丹學(xué)院。他在2017年接受記者專訪時(shí)承認(rèn),中國的民辦大學(xué)在辦學(xué)質(zhì)量、監(jiān)管方式等方面存在諸多問題。
長期以來,以“非營利”之名行“營利”之實(shí)的民辦教育環(huán)境,使得不少民辦學(xué)校同時(shí)占足了政策優(yōu)惠和市場利益,但也阻止了更大規(guī)模的社會(huì)資本進(jìn)入。
2016年11月新修訂《民促法》發(fā)布,標(biāo)志著營利和非營利民辦學(xué)?!胺诸惞芾怼睍r(shí)代正式到來。法律明確了非營利性民辦學(xué)校的舉辦者不得取得辦學(xué)收益,學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余全部用于辦學(xué);營利性民辦學(xué)校的舉辦者可以取得辦學(xué)收益,但需要遵循企業(yè)的規(guī)則來運(yùn)營。
2018年3月26日,中國新華教育(02779.HK)正式在香港證券交易所掛牌,其主要資產(chǎn)涵蓋新華學(xué)院和新華學(xué)校兩所民辦學(xué)校。
在此之前,共有4家主營高等教育的企業(yè)相繼于2017年在港股上市,分別是宇華教育(06169.HK)、民生教育(01569.HK)、新高教集團(tuán)(02001.HK)和中教控股(00839.HK)。由于新華教育旗下兩所學(xué)校還未到分類登記(選擇成為營利性學(xué)?;蚍菭I利性學(xué)校)的最后時(shí)限,招股書顯示新華教育暫未決定兩所學(xué)校的營利性質(zhì)。這些企業(yè)旗下高校走上了資本市場籌集資金,最終將接受市場的監(jiān)督,并依法和投資人分享回報(bào)。
在此之外,非營利分類之下,堅(jiān)持大學(xué)公益性的辦學(xué)者,也有機(jī)會(huì)在法律框架下尋求一條不同以往的新路,在制度、人才和資金等關(guān)鍵因素上取得突破。
雖然政策逐漸清晰,但徐緒卿認(rèn)為《民促法》尚不能解決所有問題。什么才是好的大學(xué)?在吳華看來,是按照自身本來面貌去辦的大學(xué):“好的大學(xué)就是盡量減少學(xué)術(shù)以外干擾的大學(xué)。政府推動(dòng)高等教育最有效的政策就是放權(quán)。”