（福建省淡水水產(chǎn)研究所福建福州350002）

一、引言

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中用相當(dāng)大的篇幅對(duì)加快生態(tài)文明體制改革、建設(shè)美麗中國做出部署。福建省作為全國第一個(gè)生態(tài)文明先行示范區(qū)，同時(shí)也是自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)省份之一，其從2014年開始開展試點(diǎn)工作至今已經(jīng)取得了初步成效，并體現(xiàn)出不少區(qū)域性特點(diǎn)。但由于各地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)情況各異，特別是自然資源的類型眾多，且受到參與部門多、涉及范圍廣等各方面因素的影響，使得我國自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)仍處于摸索階段。因此，本文在分析我國自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)整體概況的基礎(chǔ)上，結(jié)合福建省的省情，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)工作的現(xiàn)狀及要素分析、福建省領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)現(xiàn)狀及其主要特點(diǎn)等方面進(jìn)行了詳細(xì)分析，并據(jù)以促進(jìn)福建省的生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)工作。自然資源資產(chǎn)是指那些產(chǎn)權(quán)明晰、能為人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來各種效用且以自然資源形式存在的稀缺性的物質(zhì)形態(tài)的資源，是一種資源性資產(chǎn)。隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，自然資源短缺、生態(tài)環(huán)境污染等問題也日趨突出。為了更好地推進(jìn)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，在對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的政績進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，不僅要評(píng)價(jià)其任職期間所管轄區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)責(zé)任方面的履行情況，還應(yīng)將當(dāng)?shù)刈匀毁Y源的保護(hù)、管理和開發(fā)利用以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)情況也納入考核的范疇，并將其作為離任審計(jì)考察的重點(diǎn)內(nèi)容之一?；诖?，本文認(rèn)為，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是指按照現(xiàn)行的法律法規(guī)和準(zhǔn)則，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部在整個(gè)擬考核的任職期間所負(fù)責(zé)區(qū)域的自然資源管理和保護(hù)的情況進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)和鑒定的過程。

二、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)工作的現(xiàn)狀及要素分析

（一）領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)開展的現(xiàn)狀

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2017年初，除香港和澳門兩個(gè)特別行政區(qū)之外，我國已經(jīng)有20個(gè)省市先后開展了領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)工作，其中包括北京、山東、湖北和廣西4個(gè)全面開展試點(diǎn)工作的省市。而尚未開展試點(diǎn)工作的共有11個(gè)省市，分別為上海、重慶、西藏、寧夏、河北、遼寧、海南、黑龍江、河南、甘肅和臺(tái)灣。除了四個(gè)全面開展試點(diǎn)的省市之外，各省市在選擇試點(diǎn)區(qū)域時(shí)，主要挑選那些經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)較好、體制機(jī)制較為完善且富有地方特色的地區(qū)。比較典型的如內(nèi)蒙古的呼倫貝爾（大草原），四川綿陽（中國硅谷），江蘇連云港（中國水晶之都）等，都是選擇所在區(qū)域具有特色的自然資源資產(chǎn)作為離任審計(jì)的主要對(duì)象。各試點(diǎn)省市所選擇的自然資源資產(chǎn)審計(jì)類型均主要以各地區(qū)的特色自然資源為審核對(duì)象，如山東和福建因其地處沿海，因而主要以海洋資源的審計(jì)為主；而內(nèi)蒙古和四川地處內(nèi)陸，土地和森林資源具有特色，因而其主要以土地資源和森林資源審計(jì)為主；至于北京市，因其受霧霾和沙塵暴等天氣影響嚴(yán)重，因而其主要以大氣污染防治審計(jì)為主；還有一些區(qū)域則將部分重要的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)列為審計(jì)內(nèi)容，如福建省的武夷山“雙世遺”等。目前，我國的政府審計(jì)主要側(cè)重于審核專項(xiàng)資金的使用和管理情況，以及是否建立具有較強(qiáng)針對(duì)性的審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)及其體系等問題。但在領(lǐng)導(dǎo)干部的自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)這一新的特色審計(jì)領(lǐng)域，其關(guān)注點(diǎn)不應(yīng)僅僅局限于上述一般內(nèi)容，還應(yīng)包括該項(xiàng)特殊審計(jì)的具體程序和過程，以及各個(gè)部分之間如何實(shí)現(xiàn)聯(lián)合審計(jì)和責(zé)任如何界定等。正是因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)干部的自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)具有自身的特色，因而目前該項(xiàng)工作尚處于起步階段。

（二）領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的要素分析

根據(jù)目前我國自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)的情況，可概括出該項(xiàng)審計(jì)的主要要素如下：

從審計(jì)主體（即由誰來審計(jì)）來看，主要包括“一元主體”和“多元主體”兩種不同的觀點(diǎn)。其中“一元主體”觀認(rèn)為：在人民將自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)和使用權(quán)交給各級(jí)政府之后，即賦予其使用和經(jīng)營管理自然資源資產(chǎn)的權(quán)利，同時(shí)也相應(yīng)地承擔(dān)起各種資源資產(chǎn)的保護(hù)、節(jié)約使用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的義務(wù)，在此情形下只有政府審計(jì)機(jī)關(guān)可承擔(dān)審計(jì)主體的責(zé)任。而“多元主體”觀則認(rèn)為：審計(jì)主體是多元的，具體可采取政府審計(jì)、社會(huì)審計(jì)或者二者相結(jié)合的方式進(jìn)行，其中政府審計(jì)應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，但政府也可以委托會(huì)計(jì)師事務(wù)所等審計(jì)中介機(jī)構(gòu)參與自然資源資產(chǎn)審計(jì)，相關(guān)的審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)互相配合、互相監(jiān)督，以確保審計(jì)過程和結(jié)論的公平公正。

從審計(jì)客體（即被審計(jì)單位）來看，建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)需要各級(jí)政府、事業(yè)單位、人民團(tuán)體的共同參與并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，因而這些主體及其領(lǐng)導(dǎo)干部是自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的主要對(duì)象并應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的主要責(zé)任。各級(jí)政府的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部作為審計(jì)對(duì)象是由我國的政治體制和行政體制以及自然資源的所有權(quán)屬性決定的；此外，還有一些黨政領(lǐng)導(dǎo)干部行使自然資源資產(chǎn)的經(jīng)營管理權(quán)則主要依托國家設(shè)立的國有資源型企業(yè)或國有事業(yè)單位，因而這些國有資源型企事業(yè)單位的負(fù)責(zé)人也應(yīng)作為自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的對(duì)象。

從審計(jì)內(nèi)容來看，主要包括被審計(jì)單位自然資源資產(chǎn)三個(gè)方面的內(nèi)容：一是關(guān)于自然資源資產(chǎn)的合規(guī)性審計(jì)；二是關(guān)于自然資源資產(chǎn)的使用、管理和保護(hù)情況審計(jì)；三是自然資源資產(chǎn)的績效審計(jì)。

從審計(jì)方法來看，一方面需要重點(diǎn)通過編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，從中獲取必要的自然資源資產(chǎn)投入產(chǎn)出信息，并結(jié)合必要的大數(shù)據(jù)信息等進(jìn)行比較分析；另一方面通過組織領(lǐng)導(dǎo)干部參加進(jìn)修培訓(xùn)，開展自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)分析。

三、福建省領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)現(xiàn)狀及其主要特點(diǎn)

（一）福建省實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)的現(xiàn)狀

福建省最初的試點(diǎn)僅限于省會(huì)福州市、寧德的福鼎市和南平的武夷山市等地，見下表。

福建省雖然試點(diǎn)的地區(qū)不多，但這3個(gè)試點(diǎn)區(qū)域涵蓋了森林、海洋、水、礦產(chǎn)和世界自然遺產(chǎn)與世界文化遺產(chǎn)等大部分福建具有特色的自然資源，具有典型代表性。同時(shí)，福建省是全國首個(gè)生態(tài)文明先行示范省份，其在自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面特色明顯，且其相關(guān)的審計(jì)基礎(chǔ)較好、審計(jì)體系較為健全，對(duì)其先期開展審計(jì)試點(diǎn)工作，有望為福建省的其他地區(qū)乃至于全國其他省份的試點(diǎn)工作提供必要的參考和借鑒。此外，福建省的試點(diǎn)工作有重點(diǎn)有專項(xiàng)，兼容并蓄，收放有度，尤其是開展了寧德福鼎市的專項(xiàng)審計(jì)試點(diǎn)區(qū)，這樣的工作方式方法也得到了國家的充分重視。2015年，福建省在先期試點(diǎn)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)面，重點(diǎn)在黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目中安排了自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)15項(xiàng)，包括福州市的馬尾區(qū)和臺(tái)江區(qū)，廈門市湖里區(qū)，泉州市安溪縣、鯉城區(qū)等。2016年，全省9地市的審計(jì)局全部開展了自然資源資產(chǎn)專項(xiàng)審計(jì)試點(diǎn)。2017年開始全面落實(shí)和深化試點(diǎn)工作。

福建省最先開展自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)三地區(qū)的主要情況表

（二）福建省領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)工作的主要特點(diǎn)

1.將生態(tài)文明建設(shè)和自然資源資產(chǎn)的使用及保護(hù)情況作為離任審計(jì)的主要內(nèi)容。2014年以來，福建省在根據(jù)國家統(tǒng)一部署開展自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)相關(guān)工作的同時(shí)，緊緊地將試點(diǎn)工作與生態(tài)文明建設(shè)緊密地結(jié)合起來，以實(shí)現(xiàn)二者之間的協(xié)同并進(jìn)。2016年6月，中央審議通過了《國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)（福建）實(shí)施方案》。福建省成為全國首個(gè)生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)，旨在為國家生態(tài)文明體制改革探路，并為完善生態(tài)文明制度建設(shè)提供經(jīng)驗(yàn)。而實(shí)際上早在2014年，福建省就結(jié)合自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)開展了生態(tài)文明建設(shè)先行示范區(qū)建設(shè)方面的探索，將85個(gè)縣（市、區(qū)）按國土功能進(jìn)行規(guī)劃，取消了過去那種主要根據(jù)GDP進(jìn)行區(qū)域和干部考核的模式，轉(zhuǎn)而主要將水質(zhì)水量、大氣質(zhì)量、污染防治和自然資源的增減變化情況等作為主要內(nèi)容，列為新的考核標(biāo)準(zhǔn)。隨后，全省各地都十分注意將生態(tài)文明建設(shè)與自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作協(xié)同考慮。如在2017年8月漳州市召開的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)進(jìn)點(diǎn)座談會(huì)上，就明確提出要持續(xù)探索“生態(tài)+”模式，努力打通從“綠水青山”到“金山銀山”的轉(zhuǎn)換通道，力求通過自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)以提升生態(tài)文明建設(shè)水平。福建省作為國家生態(tài)文明建設(shè)的先行試驗(yàn)區(qū)，包括自然資源資產(chǎn)的使用和保護(hù)方面的情況必將納入生態(tài)文明建設(shè)的范疇，并作為領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)的主要內(nèi)容之一。具體包括是否遵守相關(guān)的法律法規(guī)、自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金的使用和有關(guān)生態(tài)建設(shè)目標(biāo)的完成情況等，其結(jié)果將被作為領(lǐng)導(dǎo)干部獎(jiǎng)懲升遷的主要依據(jù)之一，從而有利于建立和完善終身追究責(zé)任制度，逐步地形成以自然資源和生態(tài)環(huán)境的承受力為基礎(chǔ)，遵守自然規(guī)律，以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的生態(tài)文明建設(shè)新格局。福建省生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)所強(qiáng)調(diào)的聚焦重點(diǎn)和難點(diǎn)，突出必要性、可行性和可操作性，鼓勵(lì)先試先行和發(fā)揮地方首創(chuàng)精神的做法，是與自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的試點(diǎn)要求相一致的，二者相輔相成、相互促進(jìn)。

2.重點(diǎn)開展森林資源、水資源、海域資源和“雙世遺”資源審計(jì)。福建省具有較為突出的自然資源稟賦優(yōu)勢(shì)和特色，在其陸域國土資源方面，素有“八山一水一分田”之稱，其中山地和丘陵占全省面積的80%以上，森林資源十分豐富，森林覆蓋率高達(dá)65.95%，長期居全國各省份的首位，素有南方“綠色寶庫”之稱。同時(shí)，福建省東臨臺(tái)灣海峽，因受到亞熱帶海洋性季風(fēng)氣候的影響，降水豐沛，是我國水資源蘊(yùn)藏量較為豐富的省份之一，人均水資源占有量遠(yuǎn)高于全國平均水平。在海洋資源方面，福建省的陸地海岸線長達(dá)3 752公里，居全國沿海省份前列；其海岸線的曲折率高達(dá)1∶7.01，也居全國前列。福建省擁有十分豐富的海洋生物資源、港灣資源、灘涂資源、濱海礦產(chǎn)資源和能源資源等，因此海域資源審計(jì)也成為福建省自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的重要組成部分，其審計(jì)內(nèi)容包括相關(guān)的項(xiàng)目開發(fā)和使用是否符合主體功能區(qū)規(guī)劃的要求，海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)及污染情況，海域工程性補(bǔ)償及生態(tài)修復(fù)工程進(jìn)展情況，海洋專項(xiàng)資金使用的合法、合規(guī)和合理性，以及海域面積、海島數(shù)量的變化情況等。當(dāng)前福建省主要開展海域資源離任審計(jì)的地區(qū)有福州羅源縣、廈門市、莆田秀嶼區(qū)和泉州石獅市。此外，由于福建北部的武夷山是世界自然遺產(chǎn)與世界文化遺產(chǎn)（以下簡稱“雙世遺”），為了持續(xù)推進(jìn)“雙世遺”這一特殊資源資產(chǎn)的保護(hù)和開發(fā)，同時(shí)也為了更好地爭(zhēng)取上級(jí)財(cái)政生態(tài)補(bǔ)償資金的支持，福建省還開展了“雙世遺”資源的離任審計(jì)試點(diǎn)工作。

3.發(fā)揮專項(xiàng)審計(jì)試點(diǎn)區(qū)的先鋒和示范作用。福建省在開展自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)的過程中，十分注重結(jié)合全省不同區(qū)域的主體功能區(qū)定位，重點(diǎn)根據(jù)各地的生態(tài)環(huán)境和自然資源開發(fā)利用的狀況，要求各地在選擇具體的試點(diǎn)縣市時(shí)，重點(diǎn)選擇所轄的一個(gè)縣（市、區(qū)）作為開展自然資源資產(chǎn)離任專項(xiàng)審計(jì)的試點(diǎn)對(duì)象，并在選定的試點(diǎn)縣(市、區(qū))選擇1至2個(gè)對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)有重大影響的自然資源資產(chǎn)作為專項(xiàng)審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容，突出地域特色，關(guān)注資源與環(huán)境等重點(diǎn)領(lǐng)域，力爭(zhēng)能夠做深做透。如針對(duì)福建省的沿海地區(qū)，重點(diǎn)關(guān)注海洋資源和水資源，而針對(duì)閩西北山區(qū)則更多地關(guān)注其森林資源和礦產(chǎn)資源，武夷山則專門針對(duì)其“雙世遺”資源。基于上述各方面因素的綜合考慮，福建省開展專項(xiàng)審計(jì)的試點(diǎn)，無論是最初的福州市、寧德的福鼎市和南平的武夷山市，還是隨后的三明市、廈門的湖里區(qū)、泉州的鯉城區(qū)和安溪縣，這些試點(diǎn)區(qū)涵蓋了福建省具有優(yōu)勢(shì)和特色的森林、水、海域和“雙世遺”等主要自然資源，具有較為突出的典型性和代表性。

除此之外，福建省各試點(diǎn)區(qū)域在具體試點(diǎn)中敢于創(chuàng)新。如三明市和泉州市率先開展了環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)，共為近100家次企業(yè)提供了風(fēng)險(xiǎn)保障金約1.6億元，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，福建省人民政府出臺(tái)了《關(guān)于推行環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度的意見》，決定從2017年開始在全省環(huán)境污染高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域推行環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度；同時(shí)，還通過將領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與生態(tài)文明建設(shè)、自然資源資產(chǎn)保護(hù)等審計(jì)內(nèi)容相結(jié)合，具體實(shí)踐中還十分注意收集那些相關(guān)的數(shù)據(jù)，旨在更加全面客觀地評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間對(duì)當(dāng)?shù)刈匀毁Y源資產(chǎn)的保護(hù)、利用和監(jiān)管職責(zé)的履行情況，同時(shí)也是為了更好地共享審計(jì)成果和充分地利用審計(jì)資源；此外，為了獲得必要的第一手資料和提高審計(jì)證據(jù)的可信度，在審計(jì)試點(diǎn)過程中還開展了為數(shù)不少的實(shí)地調(diào)查，專業(yè)的審計(jì)核查人員與自然資源監(jiān)管機(jī)構(gòu)的資源與環(huán)境專家組成聯(lián)合的調(diào)查小組，直接到自然資源資產(chǎn)所在地進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查取樣，并對(duì)樣本進(jìn)行全面具體的分析檢測(cè)，以明確審計(jì)對(duì)象所在區(qū)域是否出現(xiàn)自然資源的無序開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境污染等方面的情況。上述這些都是目前福建省開展自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)的主要特點(diǎn)。

四、結(jié)論

近年來，尤其是在黨的十八大報(bào)告中將生態(tài)文明建設(shè)作為與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)并列的“五位一體”的中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化理論體系重要組成部分。福建省地處我國東南沿海，由于自然和氣候等因素的綜合影響，其森林資源、海洋資源、水資源等自然資源豐富且具有自身的特色，同時(shí)福建省還有武夷山世界自然遺產(chǎn)與世界文化遺產(chǎn)等特殊的資源，為其開展自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)工作創(chuàng)造了必要的條件。正因?yàn)槿绱?，福建省被列為自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的試點(diǎn)省份，從2014年開始開展審計(jì)試點(diǎn)的相關(guān)工作，是最早開展試點(diǎn)的省份之一。習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)：“我們要牢固樹立社會(huì)主義生態(tài)文明觀，推動(dòng)形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局，為保護(hù)生態(tài)環(huán)境作出我們這代人的努力！”因此，福建要積極開展調(diào)研、組織學(xué)習(xí)培訓(xùn)和實(shí)地考察等一系列試點(diǎn)工作，并緊緊圍繞中央提出的“2016年為試點(diǎn)擴(kuò)大和深化年，2017年為全面開展試點(diǎn)審計(jì)年，從2018年開始建立經(jīng)常性審計(jì)制度”的目標(biāo)而開展相關(guān)的各項(xiàng)工作，積極響應(yīng)“領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)”的要求，并結(jié)合福建省的地方特色探索資源與環(huán)境審計(jì)的具體方法。