齊艷鳳
摘要:城鎮(zhèn)化進程中國土資源管理由于土地管理機制不合理,在政府征地利用的過程中,國土資源的浪費情況較為嚴重;在土地建設過程中,實施的征地補償政策資金也下拔緩慢;城鎮(zhèn)居民的失土和再就業(yè)問題也比較突出。本文圍繞城鎮(zhèn)化進程中土地開發(fā)和土地征收兩方面來分析國土資源管理工作存在的問題與對策。
關鍵詞:城鎮(zhèn)化;國土資源管理;土地開發(fā);土地征收;對策
一、國土資源管理土地開發(fā)中存在的問題
(一)城鎮(zhèn)建設用地的過度開發(fā)
當前許多城市政府熱衷于通過擴大規(guī)劃區(qū)的合法途徑征用更多農(nóng)村土地,用以經(jīng)營開發(fā)城市土地,作為推動城市發(fā)展和建設的重要手段,致使城鎮(zhèn)建設用地擴展過多過快,損害了“三農(nóng)”利益。城鎮(zhèn)化的進展和大規(guī)模城市建設的開展,不可避免地需要擴大城市建設用地面積。由于我國的土地實行公有制,以往將農(nóng)村集體所有的土地征用為城市發(fā)展所需的國有土地較為容易,而且為征用土地而付給失地農(nóng)民的補償又偏低,這就為加快城市建設進程提供了比土地私有制國家有利的條件。
(二)缺乏著眼于城鎮(zhèn)發(fā)展的整體利益和長遠利益的考慮
由于基層政府出讓土地的根本目標在于獲得豐厚的財政收益,這種目標往往具有近期性和短視性。反映在土地出讓過程中,鎮(zhèn)政府往往一味追求經(jīng)濟利益最大化而偏離其理應遵循的公共利益原則,往往采取降低土地成本吸引外資的短期行為,使得公共利益處于無人保護的狀況。這導致城鎮(zhèn)土地開發(fā)機制幾乎處于雙重扭曲狀態(tài):既難以借助于市場機制對非農(nóng)建設占地行為加以約束,也缺乏真正體現(xiàn)公共利益的政策干預手段。
二、國土資源管理土地開發(fā)的對策
(一)規(guī)劃先行,適度超前
土地利用規(guī)劃是城鎮(zhèn)發(fā)展的藍圖,關系到基礎設施建設、功能分區(qū)、生態(tài)環(huán)境保護等城鎮(zhèn)主骨架的形成,是城鎮(zhèn)形成和發(fā)展的基礎性工作,必須先行,并具有一定的超前性。但是這種超前性必須建立在科學的基礎上,要依據(jù)當?shù)氐淖匀坏乩憝h(huán)境、資源狀況(土地資源、水資源、礦產(chǎn)資源、人才資源)、市場環(huán)境、生態(tài)環(huán)境與發(fā)展前景,經(jīng)過反復論證、多方案比較確定,不能盲目攀比,也不能有主觀隨意性。
(二)因城制宜,因時制宜
城鎮(zhèn)土地必須根據(jù)本地的實際情況確定開發(fā)方向、重點和開發(fā)模式。任何城鎮(zhèn)的形成與發(fā)展,都有其自身的地理環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展的依據(jù)。各個城鎮(zhèn)土地開發(fā)也不能照抄某種模式,否則就會導致浪費和趨同化,就會失去個性與特色。一座城鎮(zhèn)沒有了個性與特色就沒有了生命力,就會失去發(fā)展機遇。
(三)統(tǒng)籌安排、系統(tǒng)謀劃
土地是城鎮(zhèn)一切建設的載體,土地開發(fā)與城鎮(zhèn)各項建設事業(yè)發(fā)展息息相關。如基礎設施建設需要占用土地,又改善了投資環(huán)境;投資環(huán)境的改善拉動投資的增長,又會進一步增加土地占用,形成連鎖反應。經(jīng)濟的發(fā)展提高了居民收入水平,要求有更好的工作和生活環(huán)境,而這又對城鎮(zhèn)土地開發(fā)提出了更高要求。
三、國土資源管理中的征地問題
(一)農(nóng)村集體土地所有權主體不明晰
我國農(nóng)村土地制度的核心是集體所有。在集體所有制下,“誰”真正擁有土地實際上是不明晰的。農(nóng)民對土地擁有名義的成員權,但處分權屬于村組織或鄉(xiāng)組織。農(nóng)民的承包權直接反映了農(nóng)民對土地的占有與支配,但這種占有與支配是有限的。農(nóng)民身處集體之中擁有土地承包經(jīng)營權,如果因農(nóng)村勞動力流動從集體中分離,其土地權在無法轉讓的情況下,只好無常放棄。在制度缺失背景下,農(nóng)民“人走權失”,“退出權”被剝奪,土地權益無法得到有效保證。
(二)土地征收補償?shù)臉藴什粔蚩茖W合理
目前,根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》的有關規(guī)定,“征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費”,“征收耕地的土地補償費,應為該地被征收前三年年均產(chǎn)值的6~10倍”,“而安置補助費最高不得超過被征收前三年年均產(chǎn)值的十五倍”,“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年年均產(chǎn)值的三十倍”。若當前農(nóng)村土地每畝種普通的經(jīng)濟作物的年產(chǎn)值為1000元左右,根據(jù)征地補償安置的辦法,土地補償和安置補助費最高標準也不過3萬元,明顯低于市場價值,難以保證農(nóng)民原有生活水平的保持與改善。
四、國土資源管理土地征收的對策
(一)明確土地所有權
將土地農(nóng)民集體所有界定為農(nóng)民按份共有,農(nóng)村集體經(jīng)濟的每一個成員都擁有按份分割農(nóng)地所有權的權利,農(nóng)民按份共有的農(nóng)地權利可以合法繼承或轉讓、抵押、贈送,進而明晰人地關系。農(nóng)民按份共有制的規(guī)范操作可以是實行股份合作制,農(nóng)民可以憑借股權參與土地決策與限制“公權”對“私權”的侵害。土地股份制將集體土地所有權的占有權、支配權、收益權處置權進一步分開。這樣,就改變了集體土地不便于流動的產(chǎn)權制度,土地流轉市場將進一步發(fā)育,有利于資源的最佳配置,提高土地利用效益。
(二)提高土地征收的支付價格
當前土地征收補償標準普遍偏低,因此,要真正圍護農(nóng)民的合法權益,必須細化土地征收補償項目,適當擴大補償范圍。在制定和確定土地征收補償時,必須綜合考慮被征收土地的自然條件、區(qū)位條件、環(huán)境條件等因素,對被征收土地公平分等定級,制定合理的土地價格評估方法,可以參照經(jīng)營性農(nóng)地轉用市場價格,合理確定土地征收補償范圍和補償標準。
(三)完善征地農(nóng)民的保障體系
在當前情況下,失地農(nóng)民的社會保障體系應建立在短期內(nèi)可以維持他們的基本生活保障,而在長期內(nèi)又可持續(xù)發(fā)展的新型體系。(1)建立征地農(nóng)民的社會養(yǎng)老保險。對于征地農(nóng)民應根據(jù)年齡不同采取不同的養(yǎng)老形式。(2)建立適當水平的最低生活保障。(3)建立醫(yī)療保險制度。對于失地農(nóng)民,應建立多形式、多層次的醫(yī)療保障制度。一是為失地農(nóng)民建立相應的社會醫(yī)療救助制度,政府與民間結合,強化多元投入機制,引導社區(qū)經(jīng)濟、企業(yè)、慈善機構及個人等方面的捐助,充實失地農(nóng)民醫(yī)療救助基金。二是在有條件的地方建立新型合作醫(yī)療保障制度。三是商業(yè)保險,可以為失地農(nóng)民投保團體大病保險等。
五、結束語
在實施城鎮(zhèn)化建設的過程中,只有使土地資源利用合理化、規(guī)范化,保障國土資源整體的管控在一個科學化的環(huán)境中實施,才能最終達到國土資源利用的可持續(xù)發(fā)展的目的。
參考文獻:
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