齊艷鳳

摘要：城鎮(zhèn)化進程中國土資源管理由于土地管理機制不合理，在政府征地利用的過程中，國土資源的浪費情況較為嚴重；在土地建設過程中，實施的征地補償政策資金也下拔緩慢；城鎮(zhèn)居民的失土和再就業(yè)問題也比較突出。本文圍繞城鎮(zhèn)化進程中土地開發(fā)和土地征收兩方面來分析國土資源管理工作存在的問題與對策。

關鍵詞：城鎮(zhèn)化；國土資源管理；土地開發(fā)；土地征收；對策

一、國土資源管理土地開發(fā)中存在的問題

（一）城鎮(zhèn)建設用地的過度開發(fā)

當前許多城市政府熱衷于通過擴大規(guī)劃區(qū)的合法途徑征用更多農(nóng)村土地，用以經(jīng)營開發(fā)城市土地，作為推動城市發(fā)展和建設的重要手段，致使城鎮(zhèn)建設用地擴展過多過快，損害了“三農(nóng)”利益。城鎮(zhèn)化的進展和大規(guī)模城市建設的開展，不可避免地需要擴大城市建設用地面積。由于我國的土地實行公有制，以往將農(nóng)村集體所有的土地征用為城市發(fā)展所需的國有土地較為容易，而且為征用土地而付給失地農(nóng)民的補償又偏低，這就為加快城市建設進程提供了比土地私有制國家有利的條件。

（二）缺乏著眼于城鎮(zhèn)發(fā)展的整體利益和長遠利益的考慮

由于基層政府出讓土地的根本目標在于獲得豐厚的財政收益，這種目標往往具有近期性和短視性。反映在土地出讓過程中，鎮(zhèn)政府往往一味追求經(jīng)濟利益最大化而偏離其理應遵循的公共利益原則，往往采取降低土地成本吸引外資的短期行為，使得公共利益處于無人保護的狀況。這導致城鎮(zhèn)土地開發(fā)機制幾乎處于雙重扭曲狀態(tài)：既難以借助于市場機制對非農(nóng)建設占地行為加以約束，也缺乏真正體現(xiàn)公共利益的政策干預手段。

二、國土資源管理土地開發(fā)的對策

（一）規(guī)劃先行，適度超前

土地利用規(guī)劃是城鎮(zhèn)發(fā)展的藍圖，關系到基礎設施建設、功能分區(qū)、生態(tài)環(huán)境保護等城鎮(zhèn)主骨架的形成，是城鎮(zhèn)形成和發(fā)展的基礎性工作，必須先行，并具有一定的超前性。但是這種超前性必須建立在科學的基礎上，要依據(jù)當?shù)氐淖匀坏乩憝h(huán)境、資源狀況（土地資源、水資源、礦產(chǎn)資源、人才資源）、市場環(huán)境、生態(tài)環(huán)境與發(fā)展前景，經(jīng)過反復論證、多方案比較確定，不能盲目攀比，也不能有主觀隨意性。

（二）因城制宜，因時制宜

城鎮(zhèn)土地必須根據(jù)本地的實際情況確定開發(fā)方向、重點和開發(fā)模式。任何城鎮(zhèn)的形成與發(fā)展，都有其自身的地理環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展的依據(jù)。各個城鎮(zhèn)土地開發(fā)也不能照抄某種模式，否則就會導致浪費和趨同化，就會失去個性與特色。一座城鎮(zhèn)沒有了個性與特色就沒有了生命力，就會失去發(fā)展機遇。

（三）統(tǒng)籌安排、系統(tǒng)謀劃

土地是城鎮(zhèn)一切建設的載體，土地開發(fā)與城鎮(zhèn)各項建設事業(yè)發(fā)展息息相關。如基礎設施建設需要占用土地，又改善了投資環(huán)境；投資環(huán)境的改善拉動投資的增長，又會進一步增加土地占用，形成連鎖反應。經(jīng)濟的發(fā)展提高了居民收入水平，要求有更好的工作和生活環(huán)境，而這又對城鎮(zhèn)土地開發(fā)提出了更高要求。

三、國土資源管理中的征地問題

（一）農(nóng)村集體土地所有權主體不明晰

我國農(nóng)村土地制度的核心是集體所有。在集體所有制下，“誰”真正擁有土地實際上是不明晰的。農(nóng)民對土地擁有名義的成員權，但處分權屬于村組織或鄉(xiāng)組織。農(nóng)民的承包權直接反映了農(nóng)民對土地的占有與支配，但這種占有與支配是有限的。農(nóng)民身處集體之中擁有土地承包經(jīng)營權，如果因農(nóng)村勞動力流動從集體中分離，其土地權在無法轉讓的情況下，只好無常放棄。在制度缺失背景下，農(nóng)民“人走權失”，“退出權”被剝奪，土地權益無法得到有效保證。

（二）土地征收補償?shù)臉藴什粔蚩茖W合理

目前，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》的有關規(guī)定，“征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費”，“征收耕地的土地補償費，應為該地被征收前三年年均產(chǎn)值的6～10倍”，“而安置補助費最高不得超過被征收前三年年均產(chǎn)值的十五倍”，“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年年均產(chǎn)值的三十倍”。若當前農(nóng)村土地每畝種普通的經(jīng)濟作物的年產(chǎn)值為1000元左右，根據(jù)征地補償安置的辦法，土地補償和安置補助費最高標準也不過3萬元，明顯低于市場價值，難以保證農(nóng)民原有生活水平的保持與改善。

四、國土資源管理土地征收的對策

（一）明確土地所有權

將土地農(nóng)民集體所有界定為農(nóng)民按份共有，農(nóng)村集體經(jīng)濟的每一個成員都擁有按份分割農(nóng)地所有權的權利，農(nóng)民按份共有的農(nóng)地權利可以合法繼承或轉讓、抵押、贈送，進而明晰人地關系。農(nóng)民按份共有制的規(guī)范操作可以是實行股份合作制，農(nóng)民可以憑借股權參與土地決策與限制“公權”對“私權”的侵害。土地股份制將集體土地所有權的占有權、支配權、收益權處置權進一步分開。這樣，就改變了集體土地不便于流動的產(chǎn)權制度，土地流轉市場將進一步發(fā)育，有利于資源的最佳配置，提高土地利用效益。

（二）提高土地征收的支付價格

當前土地征收補償標準普遍偏低，因此，要真正圍護農(nóng)民的合法權益，必須細化土地征收補償項目，適當擴大補償范圍。在制定和確定土地征收補償時，必須綜合考慮被征收土地的自然條件、區(qū)位條件、環(huán)境條件等因素，對被征收土地公平分等定級，制定合理的土地價格評估方法，可以參照經(jīng)營性農(nóng)地轉用市場價格，合理確定土地征收補償范圍和補償標準。

（三）完善征地農(nóng)民的保障體系

在當前情況下，失地農(nóng)民的社會保障體系應建立在短期內(nèi)可以維持他們的基本生活保障，而在長期內(nèi)又可持續(xù)發(fā)展的新型體系。（1）建立征地農(nóng)民的社會養(yǎng)老保險。對于征地農(nóng)民應根據(jù)年齡不同采取不同的養(yǎng)老形式。（2）建立適當水平的最低生活保障。（3）建立醫(yī)療保險制度。對于失地農(nóng)民，應建立多形式、多層次的醫(yī)療保障制度。一是為失地農(nóng)民建立相應的社會醫(yī)療救助制度，政府與民間結合，強化多元投入機制，引導社區(qū)經(jīng)濟、企業(yè)、慈善機構及個人等方面的捐助，充實失地農(nóng)民醫(yī)療救助基金。二是在有條件的地方建立新型合作醫(yī)療保障制度。三是商業(yè)保險，可以為失地農(nóng)民投保團體大病保險等。

五、結束語

在實施城鎮(zhèn)化建設的過程中，只有使土地資源利用合理化、規(guī)范化，保障國土資源整體的管控在一個科學化的環(huán)境中實施，才能最終達到國土資源利用的可持續(xù)發(fā)展的目的。

參考文獻：

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