劉明　賈寧

改革開放以來，我國國有土地使用制度經(jīng)歷了從無償、無限期到有償有限期的變革。從此，一舉打破了土地長期無償、無限期、無流動的“三無”和單一行政劃撥制度，實行行政劃撥和有償出讓使用土地的“雙軌制”。

一、嚴(yán)格執(zhí)法，加強(qiáng)管理，制止國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中的違法行為

現(xiàn)實生活中國有土地轉(zhuǎn)讓存在的問題，不管是大是小，是多是少，概括起來，均屬非法轉(zhuǎn)讓。因此，解決問題的關(guān)鍵在于嚴(yán)格執(zhí)法。各級政府的土地管理、房產(chǎn)管理、規(guī)劃、稅務(wù)以及司法等部門應(yīng)對存在的問題引起高度重視，采取有力措施規(guī)范房地產(chǎn)市場行為。這里要著重抓好以下幾方面的工作：

一是土地管理部門、房產(chǎn)管理部門要嚴(yán)格把好登記關(guān)，監(jiān)督國有土地使用權(quán)的當(dāng)事人依法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，及時糾正違法轉(zhuǎn)讓行為；

二是嚴(yán)格實行土地用途管制，對擅自改變土地使用用途的違法轉(zhuǎn)讓，土地管理部門要堅決予以制止查處，以維護(hù)城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的實施，城市規(guī)劃部門也應(yīng)協(xié)調(diào)管理，處理好城市規(guī)劃和土地管理的關(guān)系，共同辦好建設(shè)項目的規(guī)劃及用地手續(xù)；

三是對私自轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)；牟取暴利的單位或個人，土地管理部門應(yīng)視其情節(jié)輕重，給予警告、罰款、沒收非法收入直至注銷產(chǎn)權(quán)證書，收回土地使用權(quán)等相應(yīng)的處罰：

四是土地管理部門及國有資產(chǎn)管理部門應(yīng)加強(qiáng)對企業(yè)使用權(quán)的管理，尤其是加強(qiáng)企業(yè)改革中的土地資源管理，科學(xué)評估地價，加強(qiáng)土地資產(chǎn)營運監(jiān)督；

五是對通過劃撥方式取得的土地作用權(quán)法律不允許轉(zhuǎn)讓而進(jìn)行轉(zhuǎn)讓或未按規(guī)定的條件補(bǔ)交或抵交出讓金而進(jìn)行轉(zhuǎn)讓的，土地執(zhí)法部門應(yīng)依法予以沒收違法所得及直至收回土地使用權(quán)。對觸犯刑律的，應(yīng)追究其刑事責(zé)任。

二、擴(kuò)大土地使用權(quán)出讓范圍，增強(qiáng)市場競爭機(jī)制

現(xiàn)今，鞍山市建設(shè)用地在提供上還是實行“雙軌制”并進(jìn)，即是以行政劃撥和出讓方式提供土地給用地單位。而其中按行政劃撥方式進(jìn)行供地還占較大比例，大量無償限期使用土地阻礙了全市地產(chǎn)市場的進(jìn)一步發(fā)展，不利于地產(chǎn)市場的全方位培育。因此，筆者認(rèn)為，要進(jìn)一步推進(jìn)土地使用制度改革，擴(kuò)大市場，建立一個以市場經(jīng)濟(jì)配置土地資源的有效手段，就必須擴(kuò)大土地使用權(quán)出讓比例。應(yīng)該對除法律規(guī)定可以劃撥用地外，其他建設(shè)用地一律實行出讓方式供地。這既可體現(xiàn)土地這一特殊商品的經(jīng)濟(jì)價值，又可避免土地投機(jī)行為。要積極引導(dǎo)原劃撥土地的入市，鼓勵其合法流轉(zhuǎn)。凡屬劃撥土地轉(zhuǎn)為經(jīng)營性用地及舊城改造的國有土地都要實行有償使用，納入有償出讓和轉(zhuǎn)讓的軌道。并積極試行土地使用權(quán)年租制。通過逐步提高土地使用權(quán)出讓比例，以適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的需要，保障全市地產(chǎn)市場的不斷壯大和健康發(fā)展。

為了保證國有土地使用權(quán)真正做好有償轉(zhuǎn)讓，而且做到物有所值恰到好處，不低償和高賣，這里有兩個問題要切實解決。

一是要堅決推行土地使用權(quán)招標(biāo)和拍賣制度。凡市、縣轄區(qū)內(nèi)的國有存量土地（包括歷史用地、劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、工業(yè)用地改變?yōu)樯套∮玫氐模?；農(nóng)村集體土地經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國有土地后的招標(biāo)拍賣出讓以及法院判決需拍賣用于清償債務(wù)的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓均需實行公開招標(biāo)、拍賣出讓。市轄區(qū)內(nèi)經(jīng)營性房地產(chǎn)項目用地的，更需通過招標(biāo)、拍賣方式出讓。這是建立公開、公平、公正的地產(chǎn)市場秩序，充分實現(xiàn)“由市場確定地價，由市場確定開發(fā)單位”，更好盤活城鎮(zhèn)國有存量土地，促進(jìn)我市經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)發(fā)展需要。為此，要堅決貫徹執(zhí)行省和我市城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)公開招標(biāo)拍賣暫行辦法。

二是要進(jìn)一步加強(qiáng)地價管理，搞好地價評估。土地價格的確定是地產(chǎn)市場交易的核心，是土地作為資產(chǎn)，具有商品價值的主要體現(xiàn)，是地產(chǎn)市場運作中不可缺少的重要一環(huán)。當(dāng)前，鞍山市地價管理還有待完善，喊價叫價買賣土地的現(xiàn)象還經(jīng)常出現(xiàn)，甚至一些低價轉(zhuǎn)讓土地，導(dǎo)致國有土地資源大量流失，嚴(yán)重阻礙了地產(chǎn)市場的規(guī)范和政府實行宏觀調(diào)控手段。筆者認(rèn)為，首先要在基準(zhǔn)地價基礎(chǔ)上，評估宗地地價，保證地價評估的準(zhǔn)確性和合理性。其次市國土部門要加強(qiáng)地價評估隊伍的建設(shè)，抓好估價人員和估價機(jī)構(gòu)的資格認(rèn)證工作，使地價評估隊伍評估出的地價具有合法性、權(quán)威性和科學(xué)性。

三、健全配套現(xiàn)行土地轉(zhuǎn)讓的法律法規(guī)

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，我國已出臺了許多有關(guān)國有土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓的法律法規(guī)。這些法律法規(guī)，為房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展提供了有力的法律保障，標(biāo)志著我國國有土地使用制度的改革進(jìn)入了一個新的發(fā)展階段。但現(xiàn)行有關(guān)土地轉(zhuǎn)讓的法律法規(guī)健全配套還不夠。有的不能適應(yīng)實際，不夠具體、不夠全面，致使有的土地轉(zhuǎn)讓行為無所適從；有些土地法律法規(guī)過于簡單，難以操作；有些土地法規(guī)缺乏明確的法律責(zé)任的規(guī)定。比如，法律責(zé)任問題?！冻鞘袊型恋厥褂脙r格管理暫行辦法》第17條規(guī)定，對違反國家土地使用權(quán)價格法規(guī)政策等，可由價格檢查機(jī)構(gòu)依法查處。但到底該如何查處，應(yīng)負(fù)什么法律責(zé)任沒有明確的規(guī)定，使當(dāng)事人產(chǎn)生“違法不犯罪”的觀念，價格執(zhí)行機(jī)構(gòu)也難以操作。對此，筆者認(rèn)為，應(yīng)該從立法上加以完善：（1）為更有效地打擊土地犯罪行為，應(yīng)加快做好新《刑法》第228條的司法解釋工作，對“情節(jié)嚴(yán)重”，“情節(jié)特別嚴(yán)重”的界定明確化，具體應(yīng)該從違法轉(zhuǎn)讓哪些土地，違法或違規(guī)轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的金額多少，造成社會影響多大，對正常市場秩序擾亂的程度多大或造成后果多嚴(yán)重等方面進(jìn)行界定。（2）加快其他方面的配套法規(guī)的修訂及制定工作。比如抓地價等方面的配套立法，為了防止國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓價格的不合理上漲，建立制定地價管理規(guī)定，國有土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓市場管理規(guī)定等等，明確規(guī)定國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓價格的構(gòu)成及對價格進(jìn)行調(diào)整的法規(guī)措施，如制定最高限價，增加土地供給，制定公布標(biāo)準(zhǔn)地價，甚至規(guī)定適當(dāng)凍結(jié)地價，規(guī)定對明確的投機(jī)行為及違反價格法規(guī)行為給予罰款或采取其他嚴(yán)厲制裁措施等。（3）建議增加公證等監(jiān)督機(jī)制的法律規(guī)定，把公證列入土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的必經(jīng)程序。

國有土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓工作，是一件政策性很強(qiáng)的工作，也是一項涉及土地所有者和使用者的合法權(quán)益的工作，只要通過普及法律知識，增強(qiáng)全社會公民對土地管理法律、法規(guī)意識，加強(qiáng)管理，嚴(yán)格執(zhí)法，不斷健全土地轉(zhuǎn)讓的法律法規(guī)，避免和糾正違法行為，使國有土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓制度得到完善。