姚虹宇（中央民族大學(xué)法學(xué)院，北京 100081）

一、中國(guó)的違憲審查制度的相關(guān)規(guī)定

違憲審查制度，是指特定的機(jī)關(guān)以現(xiàn)行憲法為基準(zhǔn)，依據(jù)規(guī)定的方式和程序，對(duì)法律、法規(guī)及行政命令等規(guī)范性文件和特定主體行為是否符合憲法進(jìn)行審查并做出處理的制度。在我國(guó)，按照憲法的規(guī)定，全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)擁有最終的憲法解釋權(quán)。2000年全國(guó)人大通過(guò)并實(shí)施的《立法法》第90條規(guī)定，國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院，最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會(huì)、其國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)組織、公民認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或法律相抵觸的，可以向全國(guó)人大常委會(huì)書(shū)面提出進(jìn)行審查的申請(qǐng)。

從違憲審查的主體來(lái)看，名義上違憲審查都是由全國(guó)人民代表大會(huì)行使，實(shí)際上是其常設(shè)機(jī)構(gòu)，全國(guó)人大常委會(huì)作為承擔(dān)者。其中，2004年全國(guó)人大常委會(huì)成立了法規(guī)審查備案室，將我國(guó)的違憲審查引入了一條入規(guī)范化、可操作化的渠道。

從違憲審查的對(duì)象來(lái)看，2000年10月16日全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)的《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》，明確規(guī)定國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，自治州和自治縣制定的自治條例和單行條例，經(jīng)濟(jì)特區(qū)根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)均列為全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行審查的對(duì)象。至于人大及其常委會(huì)所制定的法律，雖未列入審查之列，但由于憲法規(guī)定全國(guó)人大有權(quán)改變或者撤銷(xiāo)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定，可視為此類(lèi)法律已在全國(guó)人大的審查范圍之內(nèi)。

從違憲審查的申請(qǐng)來(lái)看，其申請(qǐng)方式可以分為審查要求和審查建議。其中國(guó)務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院、省、自治區(qū)、直轄市的人大、中央軍委這五大機(jī)構(gòu)可以向全國(guó)人大常委會(huì)提出“審查要求”，而社會(huì)上的公民、法人、其他社會(huì)組織可以提出“審查建議”。

從違憲審查的方式來(lái)看，我國(guó)監(jiān)督機(jī)關(guān)審查處理違憲案件采用事前審查和事后審查相結(jié)合的方式。中國(guó)憲法規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷(xiāo)與憲法相抵觸的行政法規(guī)、地方性法規(guī)等規(guī)范性文件，這是事后審查的方式；我國(guó)憲法同時(shí)規(guī)定，自治區(qū)等人民代表大會(huì)制定的自治條例和單行條例，要送報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案，批準(zhǔn)后方能生效，這就帶有一種事前審查的性質(zhì)。

二、透視中國(guó)違憲審查制度的缺陷

我國(guó)的以最高權(quán)力機(jī)關(guān)為審查主體的違憲審查制度似乎較為完善，但現(xiàn)實(shí)中其弊端是相當(dāng)明顯的。到目前為止，在我國(guó)還沒(méi)有一條法律、法規(guī)、規(guī)章被審查機(jī)構(gòu)做出違憲的裁決，對(duì)潛在的可能涉嫌違憲的法律法規(guī)也多是通過(guò)立法機(jī)關(guān)的直接修正或司法性的解釋而來(lái)彌補(bǔ)修正。而全國(guó)人大常委會(huì)審查地方性法規(guī)，也沒(méi)有見(jiàn)過(guò)正式的撤銷(xiāo)決定。下面筆者就圍繞我國(guó)違憲審查制度的弊端展開(kāi)論述。

（一）違憲審查主體身居立法與監(jiān)督二職

全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，代表全體人民行使國(guó)家的最高權(quán)力，包括最高立法權(quán)、最高監(jiān)督權(quán)、最高決定權(quán)、最高任免權(quán)。作為最高的民意代表機(jī)構(gòu)，一方面有繁重的立法任務(wù)，負(fù)責(zé)重要法律編撰和實(shí)施，造成無(wú)法及時(shí)、高效地完成違憲審査工作；另一方面全國(guó)人大又兼負(fù)違憲審查的職責(zé)，很難輕易對(duì)自己創(chuàng)制的法律進(jìn)行審査，最終的結(jié)果就是憲審查建議流于形式。雖然兩項(xiàng)權(quán)利同歸于一個(gè)機(jī)關(guān)，但仍然不排除人大制定的法律出現(xiàn)違憲的情況。

（二）缺乏明確的機(jī)構(gòu)和高效的程序

憲法本身的地位也決定了違憲審查需要極高的專(zhuān)業(yè)能力和有效的審查程序。但由于我國(guó)的憲法在立憲審查制度的主體方面只是簡(jiǎn)單賦予了人民代表大會(huì)及其委員會(huì)，相關(guān)程序更是沒(méi)有具體闡釋?zhuān)哼`憲由誰(shuí)帶頭審查，違憲的標(biāo)準(zhǔn)、尺度如何衡量，怎樣進(jìn)行違憲制裁等。缺乏準(zhǔn)確的程序性規(guī)定，大大降低了違憲審查的效率，這也無(wú)怪乎許多應(yīng)由違憲審查途徑解決的問(wèn)題，都通過(guò)了政治途徑來(lái)解決。

（三）被動(dòng)審查為主的審查實(shí)際狀況

《立法法》規(guī)定的我國(guó)立法機(jī)關(guān)的多層次和立法形式的多樣化，使我國(guó)這個(gè)成文法國(guó)家存在大量的規(guī)范性法律文件，因此我們國(guó)家對(duì)違憲審查的大多是接受審查建議和審查建議，而后啟動(dòng)違憲審查程序。在我國(guó)的制度下，能引起違憲審查大多是社會(huì)熱點(diǎn)和公眾聚焦的案件，對(duì)于相關(guān)機(jī)構(gòu)的違憲審查帶來(lái)相關(guān)的輿論壓力，也極易對(duì)其公信力產(chǎn)生影響。所以，加強(qiáng)事前主動(dòng)的違憲審查的積極性，把違憲的法律遏制在創(chuàng)制的階段很有必要。

（四）良性違憲過(guò)多淡化違憲問(wèn)題

“良性違憲”是指，那些表面上違反憲法，實(shí)際上符合社會(huì)歷史發(fā)展趨勢(shì)，推動(dòng)國(guó)家、人類(lèi)進(jìn)步的法律。眾多的良性違憲體現(xiàn)我國(guó)自下而上改革進(jìn)程的可喜之處，但另一方面也產(chǎn)生了不良后果。頻繁的修改甚至全面修訂憲法所產(chǎn)生的憲法易變性，極大動(dòng)搖了憲法的權(quán)威，甚至對(duì)違反憲法的行為采取漠視甚至潛意識(shí)默許的態(tài)度。

三、對(duì)中國(guó)違憲審查制度的建議

鑒于我國(guó)違憲審查制度的現(xiàn)狀，不揣冒昧提出以下幾點(diǎn)建議：

第一，啟動(dòng)主體。除了由全國(guó)、各省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)外，還應(yīng)增加由若干名全國(guó)人大代表或地方各級(jí)人大代表組成的請(qǐng)?jiān)笀F(tuán)來(lái)啟動(dòng)違憲審查機(jī)制；另外，針對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)組織以及公民提出的審查建議，常委工作機(jī)構(gòu)必須予以答復(fù)。

第二，審查方式。除了應(yīng)有的“批準(zhǔn)”和“備案”等事前和事后審查，即抽象的原則審查，還應(yīng)增加對(duì)公民的救濟(jì)性審查。

第三，審查程序。應(yīng)由發(fā)現(xiàn)違憲行為的啟動(dòng)主體向特定機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)，而該機(jī)構(gòu)必須于限定的時(shí)間內(nèi)予以答復(fù)。此外，針對(duì)法規(guī)審查備案室的編制問(wèn)題，還有待改進(jìn)。例如，擴(kuò)大編制人數(shù)，增加專(zhuān)家、學(xué)者的人數(shù)；努力確保其相對(duì)的獨(dú)立性；充分發(fā)揮其在違憲審查制度方面的作用，使其形成“位卑而權(quán)重”的局面。