耿森（上海海事大學(xué)，上海 201306）

環(huán)境影響評價（environmental impact assessment）一般指決策者在做出可能帶來環(huán)境影響的意思決定之前，實現(xiàn)對環(huán)境的現(xiàn)狀進行調(diào)查，再此基礎(chǔ)上提出各種不同的替代方案（alternative）,并就各種方案可能造成的環(huán)境影響進行預(yù)測、評價和比較，從而選擇最合適于環(huán)境的意思決定。而在中國，環(huán)境影響評價體系的建立是一個復(fù)制而又緩慢的過程，在受到美國《國家環(huán)境政策法》中環(huán)境影響評價制度確立的影響后，1973年8月召開的第一次全國環(huán)境保護會議拉開了我國環(huán)境保護事業(yè)的序幕。1979年我國第一部《環(huán)境保護法》（試行）的制定使得我國的環(huán)境影響評價制度走上了法制化的道路，由此2002年10月我國還專門制定了《環(huán)境影響評價法》，在此后的幾年間我國的環(huán)境影響評價法律體系不斷形成，環(huán)境影響評價制度也日漸成熟，幫助政府以及各部門協(xié)調(diào)環(huán)境保護與社會、經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系，通過法律程序?qū)Νh(huán)境資源的開發(fā)與利用行為進行正確的評價與決策。此外，由于最初我國環(huán)境影響評價制度的建立是受到美國的環(huán)境影響評價制度的影響，許多的方面都是向美國借鑒并吸收的經(jīng)驗，而兩國卻在社會形態(tài)、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟水平以及法律體系等各方面的基本國情不盡相同，所以我國的環(huán)境影響評價制度仍存在不具體、可操作性不足等這樣那樣的問題，甚至有人稱之為一部“軟法”，因此，我國應(yīng)該足夠重視我國環(huán)境影響評價制度的完善與確立，使得環(huán)境影響評價制度能更好的發(fā)揮作用。

在2016年7月2日通過修改，并于2016年9月1日起施行的新《環(huán)境影響評價法》中，不難看出國家對于環(huán)境保護方面的重視，其立法宗旨在實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，為預(yù)防因規(guī)劃和建設(shè)項目實施后對環(huán)境造成不良影響，促進經(jīng)濟、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。修改后的《環(huán)境影響評價法》有著許多的亮點，但同時仍存在著許多的問題。

一、簡化了項目環(huán)評的審批條件。

修改了舊法中的第二十五條，刪除了第三十二條，而在新法中明確規(guī)定，環(huán)評行政審批不再作為可行性研究報告審批或項目核準(zhǔn)的前置條件，將環(huán)境影響登記表審批改為備案，不再將水土保持方案的審批作為環(huán)評的前置條件，取消了環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告預(yù)審等。

二、加大未批先建的處罰力度

由于舊法中未對未批先建的項目做出明確的規(guī)定，違法成本較低，所以許多項目都采取先上車后報批的行為，使得環(huán)評不能發(fā)揮有效的作用。而在新法中大大提高了對未批先建項目的處罰力度，第一次對建設(shè)項目未批先建行為的處罰進行了明確的按合同額比例罰款的修改，即“處以建設(shè)項目總投資額百分之一以上到百分之五以下的罰款，并責(zé)令恢復(fù)原狀?！边@一條款的修改無意對企業(yè)產(chǎn)生了強大的震懾力，而恢復(fù)原狀這一條的修改與新環(huán)保法也保持了一致，在處罰力度上也不亞于環(huán)保法中的按日罰款的規(guī)定。

三、強調(diào)了規(guī)劃環(huán)評的重要性

新法中對于第十四條、第十八條、第二十九條的修改都是針對設(shè)計規(guī)劃環(huán)評的內(nèi)容。十四條中增加專項規(guī)劃的編制機關(guān)需要對環(huán)境影響報告書結(jié)論和審查意見的采納情況作出說明，不采納的，應(yīng)當(dāng)說明理由。這一修改將增強規(guī)劃環(huán)評的有效性，規(guī)劃編制機關(guān)必須對環(huán)評結(jié)論和審查意見進行響應(yīng)。而十八條中做出的修改包括規(guī)劃環(huán)評意見需作為項目環(huán)評的重要依據(jù)，且后續(xù)的項目環(huán)評內(nèi)容的審查意見應(yīng)當(dāng)予以簡化，當(dāng)然這也進一步體現(xiàn)出了項目和規(guī)劃之間的有效互動。最后第二十九條中的修改則是對違反本法規(guī)定的規(guī)劃編制機關(guān)的處罰問題，“對于未組織環(huán)境影響評價，或者組織環(huán)境影響評價時弄虛作假或者有失職行為，造成環(huán)境影響評價嚴重失實的，對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，由上級機關(guān)或者監(jiān)察機關(guān)依法給予行政處分?！?/p>

新修改的《環(huán)境影響評價法》其目的在于實現(xiàn)從源頭減少環(huán)境污染的目標(biāo)，當(dāng)然要使環(huán)境影響評價制度更好的發(fā)揮它的作用還需要強化公眾參與，實現(xiàn)“陽光化”、透明化，以社會監(jiān)督防止權(quán)力任性對環(huán)評的干預(yù)；強化法治以形成對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督進一步推動行政體制的改革。

但是新修改的環(huán)評法仍存在著許多的問題，新的環(huán)評法在有些方面與新環(huán)保法相矛盾。全國人大代表吳青今年兩會提出的議案關(guān)注的就是環(huán)評法與新環(huán)保法的沖突，以及環(huán)評法的修改。

吳青在議案中提出，由于新環(huán)保法增設(shè)了“政策環(huán)評”制度，擴大了環(huán)評范圍，而環(huán)評法對環(huán)評范圍的規(guī)定僅局限于與土地利用有關(guān)的方面，以及可能造成不良環(huán)境影響的范圍，二者在環(huán)評范圍問題上產(chǎn)生了明顯沖突。

此外，環(huán)評法與新環(huán)保法在對建設(shè)項目防治污染設(shè)施的規(guī)定上也打起了架。新環(huán)保法明確規(guī)定了建設(shè)項目中防治污染的設(shè)施應(yīng)當(dāng)滿足“三同時”要求：“與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用”，并且應(yīng)當(dāng)符合經(jīng)批準(zhǔn)的環(huán)境影響評價文件的要求，不得擅自拆除或者閑置。

而環(huán)評法僅規(guī)定建設(shè)單位在對建設(shè)項目性質(zhì)、規(guī)模、防治污染設(shè)施等進行重大變動后需要重新報批環(huán)境影響評價，而無需符合此前首次批準(zhǔn)的環(huán)評文件。“(這)變相允許了建設(shè)單位先建后報，與新環(huán)保法有明顯的矛盾沖突?！眳乔嘣谧h案中寫到。

吳青還表示，環(huán)境影響評價報告書的信息是否全文披露，是兩部法律的另一個沖突點。新環(huán)保法規(guī)定，除涉及國家秘密和商業(yè)機密外，應(yīng)當(dāng)全文公開環(huán)境影響評價報告書，而環(huán)評法僅規(guī)定建設(shè)單位在報批環(huán)評報告前應(yīng)舉行聽證會等，對審批機關(guān)是否應(yīng)公開環(huán)評報告全文并無規(guī)定。因此，環(huán)評法在環(huán)評報告公開方面缺乏與環(huán)保法對接的條文。

吳青認為，在近年來政府職能轉(zhuǎn)變的背景下，環(huán)保主管部門更加注重事后監(jiān)管，輕事前審批，除重特大項目環(huán)評前置外，均改為并聯(lián)辦理。另外，環(huán)保部也正在把環(huán)保審批權(quán)下放到下級環(huán)保部門。面臨政府職能轉(zhuǎn)變和行政管理改革的大趨勢，環(huán)評制度和環(huán)評法也亟需調(diào)整、修改，以適應(yīng)現(xiàn)實的需要。

在短短幾十年間，中國的環(huán)境影響評價制度雖然起步較晚，但已經(jīng)取得了巨大的成績，在項目建設(shè)、生態(tài)保護、區(qū)域發(fā)展等各個方面都起著非常重要的作用，成為環(huán)境保護的重要手段。雖然中國的環(huán)境影響評價制度依然存在著許多問題，還不能充分發(fā)揮其應(yīng)有的功能，因此，環(huán)境影響評價應(yīng)當(dāng)堅持正確的價值觀，努力構(gòu)建環(huán)評的公共服務(wù)信息平臺，提高公眾參與度，實現(xiàn)信息的“陽光化”，提高公信力，早日實現(xiàn)我國環(huán)境影響評價制度的進一步完善與發(fā)展。

[1]彭應(yīng)登.《環(huán)境影響評價法》此次修改僅是微調(diào) 大調(diào)已經(jīng)箭在弦上[J].節(jié)能與環(huán)保,2016(08):46-48.

[2]鐘華.新修改《環(huán)境影響評價法》9月1日實施 加大環(huán)評未批先建處罰力度[J].中華紙業(yè),2016,37(17):8-9.

[3]馮嘉.論新《環(huán)境保護法》中重點環(huán)境管理制度實施的力度和效果[J].中國高校社會科學(xué),2016(05):126-144+160.