吳昌杰

（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072）

改革開放四十年是不斷擴大開放的四十年，也是持續(xù)推進改革創(chuàng)新的四十年。四十年以來，我國各級政府推進了許多種類繁多、內(nèi)涵豐富、邏輯深刻的政府創(chuàng)新。政府創(chuàng)新的試驗與擴散是解釋我國四十年改革開放成就的一個重要變量，也將成為實現(xiàn)我國國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略路徑。要推進龐大而復(fù)雜的國家的轉(zhuǎn)型與發(fā)展，授予地方政府自主創(chuàng)新的權(quán)力先行先試，以點帶面、降低風(fēng)險、推廣成功創(chuàng)新是重要的發(fā)展經(jīng)驗。政府創(chuàng)新擴散是重要的研究課題，研究政府創(chuàng)新擴散的一般規(guī)律和內(nèi)在機理對于我們理解國家治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實路徑具有重要理論意義。

一、問題提出

我國政府創(chuàng)新的試驗—擴散過程總是發(fā)端于被賦予特權(quán)的試驗區(qū)域，自貿(mào)區(qū)作為新時期我國政府創(chuàng)新的助推器和深化改革的突破口，在孕育制度創(chuàng)新和供給可復(fù)制創(chuàng)新經(jīng)驗方面承擔(dān)著關(guān)鍵使命。自由貿(mào)易試驗區(qū)是集金融、投資、貿(mào)易、科創(chuàng)、法治、監(jiān)管等領(lǐng)域的集成綜合改革區(qū)，是全面對標國際通行規(guī)則、全面檢驗監(jiān)管能力和風(fēng)險防控能力的壓力檢測區(qū)，是全面提升治理能力、大幅提高行政效能的政府綜合管理能力提升區(qū)。2013年8月國務(wù)院批準設(shè)立我國第一個自貿(mào)區(qū)——中國（上海）自由貿(mào)易實驗區(qū)；2015年3月24日在天津、福建和廣東批準設(shè)立我國第二批自貿(mào)區(qū)；2017年3月15日國務(wù)院批復(fù)設(shè)立第三批自貿(mào)區(qū)，分別在遼寧省、浙江省、河南省、湖北省、重慶市、四川省、陜西省新設(shè)自貿(mào)區(qū)試點，自此1+3+7的自貿(mào)試驗區(qū)試點新格局初步形成。自貿(mào)區(qū)的核心任務(wù)是制度創(chuàng)新，截止到目前為止，自貿(mào)區(qū)已經(jīng)形成三批系統(tǒng)性、集成性的可復(fù)制可推廣的制度創(chuàng)新經(jīng)驗，自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的紅利正在梯級釋放，創(chuàng)新輻射效應(yīng)從首批自貿(mào)區(qū)到第二、三批自貿(mào)區(qū)，再到全國范圍內(nèi)蔓延開來，自貿(mào)區(qū)正在成為政府創(chuàng)新擴散系統(tǒng)新的重要引擎。如何進一步強化自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的擴散，進而形成全國范圍的創(chuàng)新效應(yīng)是相當重要的現(xiàn)實和理論問題。

關(guān)于創(chuàng)新擴散問題，學(xué)界研究的主要議題聚焦于政府創(chuàng)新擴散的機制以及影響創(chuàng)新擴散的因素方面。在政府創(chuàng)新的擴散機制方面，有學(xué)者認為創(chuàng)新擴散的一個重要途徑是中央政府自上而下的政策強制[1]；有學(xué)者認為擴散機制還包括競爭、模仿和強制等情況[2]；而有學(xué)者則更加細致地概括了政府創(chuàng)新擴散的具體機制，包括強制、誘致、學(xué)習(xí)、競爭、模仿和社會化等六種[3]?？偟膩碚f，政府創(chuàng)新擴散機制主要包括縱向和橫向兩種機制，縱向機制主要指的是中央政府的強制命令，而橫向機制主要包括地方政府之間模仿、學(xué)習(xí)和競爭。政府創(chuàng)新擴散的影響因素研究是近些年來學(xué)術(shù)界相關(guān)領(lǐng)域的重要研究課題，產(chǎn)出了眾多有價值的學(xué)術(shù)成果。例如Berry and Berry構(gòu)建了政策創(chuàng)新及擴散的整合性框架，將社會學(xué)習(xí)、經(jīng)濟競爭、政治規(guī)范與公民壓力作為創(chuàng)新擴散的四大驅(qū)動要素[4]。楊代福以網(wǎng)格化管理創(chuàng)新擴散為例對政府創(chuàng)新擴散的影響因素進行了實證研究，得出財政資源、領(lǐng)導(dǎo)講話、中央社會管理創(chuàng)新綜合試點、省級政府的推動、下級政府的引入與城市社區(qū)網(wǎng)格化管理創(chuàng)新擴散顯著正相關(guān)的結(jié)論[5]。馬亮則通過定量研究證明了府際競爭、府際學(xué)習(xí)、上級政府壓力、公眾壓力以及政府資源與能力等方面對于政府創(chuàng)新擴散有顯著影響[6]。朱旭峰和張友浪運用事件史的方法，對于干部人事制度對于地方政府創(chuàng)新擴散的影響進行了實證研究，發(fā)現(xiàn)了地方干部流動對于我國地方政府創(chuàng)新擴散的影響效應(yīng)[7]。趙強以城市網(wǎng)格化管理創(chuàng)新的擴散過程為例，重點探討制度壓力如何影響地方政府公共服務(wù)創(chuàng)新的擴散，從新制度主義理論的視角出發(fā)，提出了強制壓力和同行壓力影響地方政府公共服務(wù)創(chuàng)新擴散的理論假設(shè)[8]。綜合來看，這些學(xué)者從多個方面討論了政府創(chuàng)新的影響因素，在眾多因素中府際關(guān)系是非常重要的一種，尤其在中國特殊的政治體制下，政府間關(guān)系在政府創(chuàng)新擴散中的作用尤其重要。雖然也有學(xué)者研究了府際競爭、府際學(xué)習(xí)、上級壓力等方面，但系統(tǒng)研究府際關(guān)系結(jié)構(gòu)與政府創(chuàng)新擴散關(guān)系的成果并不多。因此，本文試圖以自貿(mào)區(qū)國際貿(mào)易單一窗口創(chuàng)新擴散過程為案例，分析中國特色的府際關(guān)系結(jié)構(gòu)是如何影響政府創(chuàng)新擴散并塑造其獨有特征的。

二、府際關(guān)系結(jié)構(gòu)與創(chuàng)新擴散：中國政治體制下的一個分析框架

研究中國政府創(chuàng)新擴散，不得不注重分析創(chuàng)新擴散所在的社會系統(tǒng)。被認為是創(chuàng)新擴散研究的奠基者的美國創(chuàng)新及傳播學(xué)者羅杰斯將創(chuàng)新擴散定義為一項創(chuàng)新在特定時間內(nèi)通過特定的渠道在社會體系中傳播的過程，他認為擴散在一個社會體系里面進行，這個社會結(jié)構(gòu)不同方面都影響著創(chuàng)新的擴散。這個社會體系也有自己的擴散邊界，我們需要關(guān)注的是這個社會體系如何影響擴散、社會規(guī)則對擴散的影響、意見領(lǐng)袖和創(chuàng)新推廣人員的角色、創(chuàng)新決策的類型、創(chuàng)新的結(jié)果[9]。按照羅杰斯的創(chuàng)新擴散理論推演，政府創(chuàng)新擴散應(yīng)該是創(chuàng)新信息在政府體制內(nèi)通過特定渠道傳播的過程。那么，政府間關(guān)系則會深刻影響政府創(chuàng)新擴散，尤其是在中國中央集權(quán)的單一制體制下，創(chuàng)新擴散具有更強的政府主導(dǎo)性，政府間關(guān)系與創(chuàng)新擴散的聯(lián)系則會更加緊密。因此，理解地方政府創(chuàng)新擴散，必須首先認識我國復(fù)雜的府際關(guān)系結(jié)構(gòu)。

中國的府際關(guān)系結(jié)構(gòu)包括三大部分，包括央地關(guān)系、條塊關(guān)系和橫向政府間關(guān)系。第一種央地關(guān)系是府際關(guān)系的主體部分，不同于聯(lián)邦制國家的央地結(jié)構(gòu)，我國央地關(guān)系從總體上來看具有高度的中央集權(quán)特征。在財稅關(guān)系上，分稅制以及轉(zhuǎn)移支付制度極大增強了地方政府對于中央政府財政的依賴性，提高了中央政府宏觀調(diào)控能力；在人事任免上，中國地方官員晉升主要靠上級領(lǐng)導(dǎo)任命，中央政府和上級政府決定了地方政府官員的績效考評體系，中央和上級政府還有權(quán)問責(zé)和督查地方官員。因此，地方政府及其官員在實際政治生活中極其仰賴與中央政府。第二種條塊結(jié)構(gòu)是中國府際關(guān)系的特色。各級政府把行政區(qū)域切割成一個個的“塊塊”，而政府職能部門從中央一直延續(xù)到基層形成“一竿子插到底”的“條條”，其中“條條”有垂直管理的“條條”，也有條塊結(jié)合的“條條”，因此形成上級條條與下級條條的關(guān)系和上級條條與下級政府的關(guān)系等多個復(fù)雜的條塊關(guān)系。第三種橫向政府間關(guān)系，指的是同級政府之間以及同級部門之間的橫向競爭與合作關(guān)系。由于晉升機會的有限，同級政府為了政績會形成相互競爭、相互模仿學(xué)習(xí)的關(guān)系。

在這樣獨特的政治結(jié)構(gòu)下，府際關(guān)系會深刻影響政府創(chuàng)新擴散?；谏鲜隼斫?，本文從央地關(guān)系、條塊關(guān)系和橫向政府間關(guān)系三個視角，依據(jù)中央壓力與激勵、條塊協(xié)作、同級政府壓力與經(jīng)驗傳遞三個自變量，試圖構(gòu)建一個府際關(guān)系影響政府創(chuàng)新擴散的分析框架。在這個分析框架下，當一項政府創(chuàng)新的成功經(jīng)驗獲得中央政府的認可和贊揚并有必要廣泛推廣時，中央政府可能使用兩種手段去推動該項創(chuàng)新的輻射擴散：（1）行政強制，即是采取行政指令式的方式干預(yù)創(chuàng)新擴散，一般中央會出臺政策、法規(guī)和規(guī)章等文本文件，督促地方政府采納某項創(chuàng)新。這是一種正式強制方式，還有另外一種非正式強制方式，即是領(lǐng)導(dǎo)人通過視察某地方政府工作時通過談話、強調(diào)的方式鼓勵甚至是督促地方政府推行某項政策，這種方式雖然不形成正式文件，不具有法律效應(yīng)，但實際上可能更具強制性效果。（2）激勵機制，即是采用物質(zhì)激勵和政治激勵的方式鼓勵地方政府采納某項創(chuàng)新。地方政府及其官員也是擁有其自身利益的行為主體，在整個政治體制運作過程有表達和實現(xiàn)其利益訴求的需要。中央政府處理好與地方政府的關(guān)系，不僅需要使用行政命令作為“大棒”強制干預(yù)其行為，還需要用“胡蘿卜”調(diào)動其積極性。物質(zhì)激勵主要是中央政府通過轉(zhuǎn)移支付和財政補貼的方式給予地方政府財政支持，幫助其承擔(dān)某項創(chuàng)新的部分成本。政治激勵則主要指的是政治晉升和行政問責(zé)，地方政府在某項政策創(chuàng)新擴散過程中與中央政府保持步調(diào)一致就有可能在績效評估中取得成績獲得晉升機會，反之則有可能因為不作為而被行政問責(zé)。

條塊協(xié)作變量中有兩個影響因素：（3）條條指導(dǎo)或督促，即中央的條條指導(dǎo)或督促地方的條條開展某項創(chuàng)新。在中國條塊關(guān)系結(jié)構(gòu)中，上級條條與下級條條是業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，而在中央垂直管理的部門，上級條條在人財物方面直接管理下級條條，下級條條要對上級條條負責(zé)?？偟膩碚f，中央推動的各項政策都是由國務(wù)院對口負責(zé)的部門來主抓落實，中央的條條會以調(diào)研、視察、會議的方式指導(dǎo)地方條條推進工作。（4）條帶動塊，上級條條與下級塊塊雖然是同級單位，互相不隸屬，但是中央部委掌握著地方政府的項目審批權(quán)，一定程度上掌握著地方政府的“財路”，地方政府經(jīng)常需要通過駐京辦聯(lián)系中央部委要項目要資金，俗稱“跑部錢進”。因此，當中央部委在地方推動某項政府創(chuàng)新擴散的時候，幾乎都會得到地方政府的積極配合。

在橫向政府間關(guān)系方面，主要有兩種影響創(chuàng)新擴散的因素：（5）同級壓力。屬地管理原則下，地方政府官員的政績與其任職和負責(zé)的地方政府發(fā)展密切相關(guān)，率先在轄區(qū)內(nèi)推行某項創(chuàng)新促進轄區(qū)治理優(yōu)化有利于增加該官員在政績建設(shè)方面的優(yōu)勢。因此，某一政府推行了中央主導(dǎo)的創(chuàng)新，對于處于同一平臺、享有同等晉升機會的同級政府主政官員來說是巨大的壓力，會驅(qū)動鄰近的同級政府采納創(chuàng)新。（6）經(jīng)驗學(xué)習(xí)。任何一項改革創(chuàng)新都會造成利益的調(diào)整，也會存在創(chuàng)新成本和改革風(fēng)險。趨利避害的地方政府為了最大程度上降低創(chuàng)新的成本和風(fēng)險，少走彎路，往往會通過調(diào)研、考察的方式學(xué)習(xí)先行先試地區(qū)的成功經(jīng)驗。先行先試地區(qū)的政府為了擴大其創(chuàng)新的溢出效應(yīng)，增加創(chuàng)新成就的影響力，也非常樂意分享和傳播創(chuàng)新的成功經(jīng)驗，這種同級政府的經(jīng)驗傳遞對于創(chuàng)新擴散具有巨大的推動作用。

中央政府可以通過多種干預(yù)手段影響地方政府的創(chuàng)新及擴散,其一是外部強制手段,主要通過行政指令方式影響政策擴散,其二是內(nèi)在激勵手段,可以通過經(jīng)濟激勵和政治激勵影響政策擴散。西方學(xué)者提出的政策擴散理論中,強調(diào)一種強制或垂直式擴散模式,他們大多指出聯(lián)邦分權(quán)式政治結(jié)構(gòu)下行政指令在政策擴散中的重要性。在中國單一制政治結(jié)構(gòu)下,經(jīng)濟激勵和政治激勵也是驅(qū)動政策擴散的兩種重要激勵機制。下面將以中國的廉租住房政策為例,具體剖析在中國政治結(jié)構(gòu)下,中央政府可以通過哪些方式影響政策在地方政府間擴散,以及這些干預(yù)方式如何對政策擴散產(chǎn)生影響。

三、案例研究：自貿(mào)區(qū)國際貿(mào)易單一窗口創(chuàng)新的擴散歷程

新時代以來，自由貿(mào)易試驗區(qū)逐漸成為我國全面深化改革布局中的明星戰(zhàn)略，已經(jīng)形成了成批的可復(fù)制、可推廣的政府創(chuàng)新并在全國范圍內(nèi)擴散。因此，自貿(mào)區(qū)研究也成為政府創(chuàng)新研究領(lǐng)域的重要課題。在這樣的背景下，本文基于代表性以及材料的可及程度，選取國際貿(mào)易單一窗口作為自貿(mào)區(qū)的代表性創(chuàng)新案例，以探究府際關(guān)系與政府創(chuàng)新擴散的內(nèi)在關(guān)系。

2005年聯(lián)合國貿(mào)易便利化與電子商務(wù)中心在第33號建議書《建立單一窗口建議和指南》中指出“單一窗口是一種設(shè)施，它允許參與貿(mào)易和運輸?shù)南嚓P(guān)各方在一個單一接入點提交標準化的信息和單證，以滿足所有與進口、出口和轉(zhuǎn)口相關(guān)的監(jiān)管要求?！眹H貿(mào)易單一窗口能夠?qū)崿F(xiàn)貿(mào)易企業(yè)與政府之間的信息溝通更加快捷與簡便，降低市場交易費用，極大地提高通關(guān)效率，優(yōu)化口岸管理，是與國際通行規(guī)則接軌、促進貿(mào)易便利化的重要創(chuàng)新。建設(shè)國際貿(mào)易“單一窗口”是依照黨中央、國務(wù)院關(guān)于推動新一輪高水平對外開放的部署，更是推進全國通關(guān)一體化的重要任務(wù)。自2015年6月上海試運行國內(nèi)首個國際貿(mào)易單一窗口系統(tǒng)以來，在不到三年的時間內(nèi)幾乎實現(xiàn)了全國范圍內(nèi)創(chuàng)新擴散的全覆蓋。

為了更好地分析我國國際貿(mào)易單一窗口創(chuàng)新擴散的過程，本文采用網(wǎng)絡(luò)抽樣方法獲取相關(guān)數(shù)據(jù)，即在因特網(wǎng)上利用“Baidu”、“Google”兩大中文搜索引擎，搜索關(guān)鍵詞“國際貿(mào)易單一窗口”、“單一窗口”、和中華人民共和國民政部區(qū)劃地名司公布的省、自治區(qū)、直轄市以及相應(yīng)的地級市、自治州(區(qū))或地區(qū)行署名稱進行反復(fù)搜索，稱該過程為網(wǎng)絡(luò)抽樣。以各地國際貿(mào)易單一窗口系統(tǒng)的首次試運行時間確定為該地采納國際貿(mào)易單一窗口創(chuàng)新的時間。鑒于我國國際貿(mào)易單一窗口的創(chuàng)新周期為2年，不適合以“年”為單位來考察其擴散特征。為了更加清晰，本文以1個月為一個周期來進行考察。首先，設(shè)定時間t，將其以每1個月作為一個計算單位，即以2015年6月為起點，記“2015年 6月”為 t=1，“2015年 7月”為t=2。依次類推，所考察的擴散終止時間為2017年12月，對應(yīng)的t=31。然后，將“時間t”作為橫坐標，相應(yīng)時點的總的采納國際貿(mào)易單一窗口的省級行政單位的數(shù)目作為縱坐標，繪制出創(chuàng)新擴散曲線（見圖1），并且以各地首次試運行單一窗口的時間制作創(chuàng)新采納的省份時間表（見表1）。

透過圖1的創(chuàng)新擴散曲線和表1的創(chuàng)新擴散的省份時間表可以看出：首先，創(chuàng)新擴散周期短，擴散速度快。從2015年6月從上海試運行國際貿(mào)易單一窗口1.0系統(tǒng)以來，截止目前已有29個省市采用了國際貿(mào)易單一窗口系統(tǒng)，除港澳臺以外，只有兩個省份的相關(guān)系統(tǒng)還處在在建過程中，幾乎實現(xiàn)了省級政府的全覆蓋。相對于其他創(chuàng)新擴散，兩年半的時間實現(xiàn)全覆蓋可以說明國際貿(mào)易單一窗口的創(chuàng)新擴散的速度相對較快，周期較短。其次，創(chuàng)新擴散的曲線并不是規(guī)則的S曲線。不同于經(jīng)典的創(chuàng)新擴散S曲線的前期平緩、中期增長劇烈、后期增長緩慢的典型特征，圖一中的曲線呈現(xiàn)出前中期較為平緩、后期較為陡峭的特點。總體來說，在三分之二的時間里增長曲線都是相對平滑，只有三分之一的時間增長比較快速，而這三分之一的快速階段也被分割成三部分，分別是2015年6月到2015年10月的5個月、2016年10月到2017年1月和2017年8月，其中以2017年8月的增長速度最為驚人。

圖1：國際貿(mào)易單一窗口創(chuàng)新擴散曲線圖

表1：中央關(guān)于國際貿(mào)易單一窗口的政策文本

然后，沿海省份率先創(chuàng)新，中部次之，西部最后，在時間先后順序上呈現(xiàn)出明顯的東中西階梯差別。如圖1，上海和廣東等沿海省市在2015年年底前就開展了單一窗口的創(chuàng)新試驗，而其中尤以擁有自貿(mào)區(qū)的上海、廣東、天津和福建最為領(lǐng)先。

根據(jù)創(chuàng)新擴散的時空分布，可以將國際貿(mào)易單一窗口的擴散歷程分為三個階段：

第一階段：2015年6月—2015年12月（初始擴散階段）。在這一階段是國際貿(mào)易單一窗口擴散的初始起步階段，在短短的6個月中有8個省市開始探索建立國際貿(mào)易單一窗口，這八個省市分別是上海、廣東、天津、福建、浙江、遼寧、山東和廣西，這些省市都是沿海省份，是第一批國際貿(mào)易單一窗口的創(chuàng)新試點。其中上海、廣東、天津和福建是國際貿(mào)易單一窗口創(chuàng)新的領(lǐng)先者，而該四個省份的自貿(mào)區(qū)則成為國際貿(mào)易單一窗口創(chuàng)新的引擎。這一階段是創(chuàng)新擴散的重要階段，創(chuàng)新主體幾乎囊括了我國沿海對外貿(mào)易的所有重鎮(zhèn)，作為國際貿(mào)易單一窗口創(chuàng)新的首批試驗者，為單一窗口創(chuàng)新經(jīng)驗的積累打下了堅實的基礎(chǔ)。

第二階段：2016年1月—2017年7月（平穩(wěn)擴散階段）。這一階段是相對平穩(wěn)的階段，在長達19個月的時間里只有7個省市采納了國際貿(mào)易單一窗口，擴散效率還不到0.35個/月。這一階段的主要創(chuàng)新采納者是北部和中部的幾個內(nèi)陸省份，在前期創(chuàng)新試點的基礎(chǔ)上擴大了擴散范圍。

第三階段：2017年8月—2017年12月（全國推廣階段）。僅在2017年8月就有12個省市推行國際貿(mào)易單一窗口建設(shè)，擴散速度急劇提高。該階段采納創(chuàng)新的省份數(shù)量激增的原因在于，國際貿(mào)易單一窗口的國家標準出臺并在全國范圍內(nèi)推廣，中央作出要求在年底實現(xiàn)全面建成單一窗口的任務(wù)。山西、吉林、江蘇、安徽、江西、湖南、四川、甘肅、新疆、貴州、云南和西藏共12個中西部省份在國家標準出來以后在同一個月份同時采納單一窗口，顯示相對的滯后性和任務(wù)突擊性。

總的來說，國際貿(mào)易單一窗口的創(chuàng)新擴散曲線呈現(xiàn)出一定程度上的“反S”特征，前期和后期擴散速度較快，中期擴散速度較慢。政府創(chuàng)新擴散是創(chuàng)新擴散系統(tǒng)內(nèi)部行為主體共同作用的結(jié)果，而這種擴散特征在某種程度上正是體現(xiàn)了創(chuàng)新主體之間的互動邏輯。因此，進一步對于創(chuàng)新擴散系統(tǒng)進行深入分析，探究創(chuàng)新擴散系統(tǒng)中創(chuàng)新主體之間的互動邏輯，解析推動創(chuàng)新擴散的動力機制對于我們理解國際貿(mào)易單一窗口獨特的創(chuàng)新擴散特征具有重要意義。

四、府際關(guān)系在中國政府創(chuàng)新擴散體系中的作用機理

（一）中央強制提供創(chuàng)新擴散的驅(qū)動力

中央對于國際貿(mào)易單一窗口建設(shè)的部署始于2013年，十八屆三中全會出臺《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》確定要實現(xiàn)口岸管理信息互換、監(jiān)管互認、執(zhí)法互助的改革思路，為單一窗口建設(shè)奠定改革基調(diào)；2014年12月《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)落實“三互”推進大通關(guān)建設(shè)改革方案的通知》強調(diào)要推進“單一窗口”建設(shè)，推進口岸綜合治理體系和治理能力現(xiàn)代化；2015年4月《國務(wù)院關(guān)于改進口岸工作支持外貿(mào)發(fā)展的若干意見》強調(diào)要加快推廣上海自貿(mào)試驗區(qū)“單一窗口”建設(shè)試點經(jīng)驗；2015年5月《中共中央國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制的若干意見》再次強調(diào)實現(xiàn)口岸管理相關(guān)部門“三互”，加快國際貿(mào)易“單一窗口”建設(shè)，提高貿(mào)易便利化水平；2015年10月單一窗口建設(shè)被寫入“十三五”規(guī)劃；2016年12月國際貿(mào)易單一窗口作為第二批自貿(mào)區(qū)成功經(jīng)驗的重要內(nèi)容向全國范圍內(nèi)推廣；2016年和2017年《政府工作報告》連續(xù)兩年提出要推廣國際貿(mào)易“單一窗口”，實現(xiàn)全國通關(guān)一體化。黨的十八大以來，中央全面深化改革為“單一窗口”建設(shè)創(chuàng)造了良好氛圍、指明了方向。中共中央和國務(wù)院在近幾年時間里出臺的7個重要政策文件中都強調(diào)了推進國際貿(mào)易單一窗口建設(shè)的重要性，可見國際貿(mào)易單一窗口在中央政府的政策議程中的分量。頻繁的政策強調(diào)明顯增強了中央政府對于地方政府開展創(chuàng)新的政治壓力，許多省份紛紛表態(tài)，在2017年年底確保建成國際貿(mào)易單一窗口。2017年6月17日，海關(guān)總署黨組成員、國家口岸管理辦公室主任張廣志在講話中要求確保年底前完成國際貿(mào)易“單一窗口”標準版全國口岸全覆蓋，8月份12個省份同時采用單一窗口標準版，可以看出中央的強制力在創(chuàng)新擴散方面的重要作用。在激勵機制方面，中央為加強全國范圍內(nèi)口岸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大了資金投入力度，規(guī)定地方口岸查驗設(shè)施更新改造費用由中央基建投資基金補貼，也增強了地方政府采納單一窗口的積極性。

（二）條條引路與條塊協(xié)作破除創(chuàng)新擴散的障礙

國際貿(mào)易單一窗口項目屬于口岸通關(guān)管理的內(nèi)容，是海關(guān)總署和國家口岸管理辦公室主要負責(zé)的項目。海關(guān)系統(tǒng)是中央垂直管理的條條，各地方海關(guān)受海關(guān)總署的直接領(lǐng)導(dǎo)，不屬于地方政府的行政序列。口岸管理辦公室系統(tǒng)則屬于條塊結(jié)合的條條，地方口岸管理辦公室屬于地方政府直屬部門，國家口岸管理辦公室與省市級口岸管理辦公室只存在業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。作為中央條條的國家口岸管理辦公室牽頭，聯(lián)合包括公安部出入境管理局、交通運輸部海事局、質(zhì)檢總局通關(guān)司，以及海關(guān)總署相關(guān)司局在內(nèi)的口岸各執(zhí)法單位組建“單一窗口”試點工作組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國際貿(mào)易單一窗口創(chuàng)新的試點與擴散工作。一方面，國家口岸辦定期召開單一窗口試點工作組會議，協(xié)調(diào)各成員單位為單一窗口改革提供支持和協(xié)助，為各口岸推行單一窗口改革破除制度障礙。另一方面，海關(guān)總署以及國家口岸辦領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)常參加各地單一窗口試點啟動儀式或者考察調(diào)研自貿(mào)區(qū)單一口岸建設(shè)工作，審議、論證和批準地方政府單一窗口建設(shè)方案，同時也通過經(jīng)驗推介會的形式將先進經(jīng)驗傳播給地方政府，引導(dǎo)地方口岸建設(shè)單一窗口。

除了引導(dǎo)下級條條推進創(chuàng)新項目，中央條條還通過調(diào)動地方政府積極性、構(gòu)建條塊協(xié)作關(guān)系來助力創(chuàng)新擴散。在單一窗口建設(shè)的初期，中央層面成立了由國家口岸管理辦公室牽頭，口岸各執(zhí)法單位為成員的“單一窗口”試點工作組，主要負責(zé)做好試點建設(shè)的頂層設(shè)計，充分發(fā)揮各單位職能作用，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、聯(lián)系指導(dǎo)地方工作組開展試點建設(shè)工作。而在地方層面，很多地方政府也成立了對應(yīng)的單一窗口推進小組，實現(xiàn)與中央工作組的對接。例如，上海市成立了由上海口岸辦牽頭，上海電子口岸辦、在滬口岸執(zhí)法單位以及上海市政府相關(guān)部門組成的試點推進組，主要負責(zé)提出總體方案建議、協(xié)調(diào)項目推進的具體問題。

值得注意的是，作為中央條條的海關(guān)總署和國家口岸辦公室在整個創(chuàng)新擴散的過程中扮演著創(chuàng)新推廣者的角色，通過組建單一窗口試點工作組協(xié)調(diào)整合資源，通過調(diào)研、視察的方式鼓勵和引導(dǎo)地方政府協(xié)作開展創(chuàng)新，引導(dǎo)和督促地方條條推進創(chuàng)新工作，在促進單一窗口創(chuàng)新擴散方面發(fā)揮了重要作用。

（三）同級壓力與經(jīng)驗學(xué)習(xí)為創(chuàng)新擴散提供成功保證

同級政府之間的競爭壓力有利于創(chuàng)新的擴散。從國際貿(mào)易單一窗口擴散的空間差異表可以得知，上海自貿(mào)區(qū)率先試點國際貿(mào)易單一窗口，廣東、天津和福建緊隨其后，而后江蘇、浙江、遼寧等也相繼開展單一窗口試點。由此可以看出，國際貿(mào)易單一窗口的擴散網(wǎng)絡(luò)與自貿(mào)區(qū)的地理分布大致重合，單一窗口先在自貿(mào)區(qū)系統(tǒng)中擴散之后，才在全國范圍內(nèi)推廣。一項創(chuàng)新的政治價值會隨著時間的流逝和擴散范圍的擴大而逐漸遞減，因此奮勇爭先的地方政府都希望自己在采納中央主導(dǎo)的創(chuàng)新方面占據(jù)先機。這種競爭壓力會在一定程度上提高政府創(chuàng)新的擴散速度。

表2：各省市采納國際貿(mào)易單一窗口創(chuàng)新時間表

地方政府之間的經(jīng)驗學(xué)習(xí)為創(chuàng)新成功擴散提供重要保證。如前所述，向先進地區(qū)學(xué)習(xí)成功經(jīng)驗是后發(fā)地區(qū)降低創(chuàng)新成本和提高創(chuàng)新成功幾率的重要手段。在單一窗口的整個創(chuàng)新擴散過程中，大多數(shù)省份或者自貿(mào)區(qū)都通過不同方式學(xué)習(xí)過上海自貿(mào)區(qū)的先進經(jīng)驗。2014年3月20日，時任湖北省委書記李鴻忠率考察團訪問上海，上海市委書記韓正接見，介紹上海自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗；2015年7月20日-22日，福建省副省長率領(lǐng)由省政府辦公廳、省發(fā)改委、商務(wù)廳、工商局、金融辦、法制辦及福州海關(guān)、廈門海關(guān)、福建檢驗檢疫局、廈門檢驗檢疫局等單位組成的調(diào)研組赴上?？疾煺{(diào)研，學(xué)習(xí)上海自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)經(jīng)驗做法，以推進福建自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)；2016年4月河南省開封市副市長張松文帶領(lǐng)自貿(mào)區(qū)申報團隊趕赴上海自貿(mào)區(qū)學(xué)習(xí)、取經(jīng)，參觀包括國際貿(mào)易單一窗口在內(nèi)的貿(mào)易便利化改革；還有其他省份通過文本和政策學(xué)習(xí)標準化的上海自貿(mào)區(qū)單一窗口創(chuàng)新經(jīng)驗?？偟膩碚f，同級政府之間的經(jīng)驗傳遞與學(xué)習(xí)為單一窗口的順利擴散和成功落地提供了重要保證。

四、結(jié)論與討論

中國的創(chuàng)新擴散具有很強的政府主導(dǎo)烙印，與政府體制和府際關(guān)系有著密切的聯(lián)系。本文以自貿(mào)區(qū)國際貿(mào)易單一窗口創(chuàng)新擴散為案例，試圖構(gòu)建一個府際關(guān)系作用于政府創(chuàng)新擴散的初步分析框架。研究發(fā)現(xiàn)：府際關(guān)系通過央地關(guān)系、條塊關(guān)系和橫向政府間關(guān)系三個方面影響創(chuàng)新擴散，中央的行政強制與激勵、條條的引導(dǎo)與協(xié)調(diào)、同級政府的競爭壓力和經(jīng)驗傳遞是影響中國政府創(chuàng)新擴散的重要因素。然而，本文討論了府際關(guān)系對地方政府擴散創(chuàng)新項目的普遍性影響，可以說是只研究了“同”的一面，沒有揭示府際關(guān)系作用下地方政府在創(chuàng)新擴散過程中行為的差異性。府際關(guān)系結(jié)構(gòu)中多因素的差異導(dǎo)致了地方政府的哪些行為差異？能夠多大程度上解釋地方政府創(chuàng)新擴散行為的差異？其更加細微的內(nèi)在作用機制是什么？這些問題都還有待進一步探究和解答?！?/p>