陳西果 韓林 茆敏

[摘要]政府債務(wù)問(wèn)題是一個(gè)世界性難題。我國(guó)地方債問(wèn)題的根源在于一定財(cái)稅體制下地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)資金缺口，地方政府無(wú)節(jié)制舉債從而導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷積累，這其中又涉及中央和地方政府以及銀行機(jī)構(gòu)之間紛繁復(fù)雜的利益問(wèn)題。本文引入博弈理論，對(duì)中央政府、地方政府、銀行機(jī)構(gòu)三方行為進(jìn)行博弈分析，并有針對(duì)性地提出相關(guān)政策建議。

[關(guān)鍵詞]地方債 博弈論 可持續(xù)發(fā)展

一、我國(guó)地方債問(wèn)題的由來(lái)及主要表現(xiàn)形式

我國(guó)的地方債問(wèn)題與財(cái)稅體制密切相關(guān)。在建國(guó)后計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制下，不存在地方債問(wèn)題。1978-1993年，采取“分灶吃飯”的財(cái)政包干制度后，極大激發(fā)了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，也給中央財(cái)政帶來(lái)了較大壓力。1994年開(kāi)始的以分稅、分征、分管，同時(shí)建立轉(zhuǎn)移支付制度為核心的分稅制改革，在財(cái)政體制上初步理順了中央和地方的關(guān)系，但中央與地方職能和事權(quán)的劃分還缺乏明確的法律界定、規(guī)范和保障。特別是分稅制改革后，隨著城市化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，地方投資配套資金需求和壓力不斷增加。1997年起，因國(guó)內(nèi)外形勢(shì)和政府改革的需要，中央政府取消了2萬(wàn)多種不同類型的政府收費(fèi)，地方政府收入驟然下降，再加上1997年及2008年的兩次金融危機(jī)，在中央政府的經(jīng)濟(jì)刺激政策下，地方政府基礎(chǔ)設(shè)施投資需要大量的配套資金，三農(nóng)、教育衛(wèi)生醫(yī)療以及社會(huì)保障方面都需要地方政府更大的財(cái)力支撐。地方政府為有效籌措資金，解決資金壓力主要出現(xiàn)以下債務(wù)形式。

（一）平臺(tái)貸款

平臺(tái)的雛形最早可以追溯到改革開(kāi)放初期成立的上海久事公司，它可以說(shuō)是政府投融資體制改革和創(chuàng)新的急先鋒，更是上海城市建設(shè)巨大資金需求倒逼的結(jié)果。平臺(tái)的組織形式不斷演進(jìn)，不少地方政府融資平臺(tái)演變?yōu)楦魇械某鞘薪?jīng)營(yíng)管理委員會(huì)，依托專門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)委員會(huì)，地方政府不斷嘗試新的項(xiàng)目融資方式，探索出由地方政府相關(guān)部門(mén)共同組建投資發(fā)展有限公司開(kāi)展城建設(shè)施建設(shè)，從而提高城市基建項(xiàng)目開(kāi)發(fā)速度和工程質(zhì)量的形式，于是融資平臺(tái)初步顯現(xiàn)。融資平臺(tái)真正實(shí)現(xiàn)發(fā)展是1997年，在亞洲金融危機(jī)爆發(fā)、外需下滑、內(nèi)需不足的背景下，中央政府決定實(shí)施積極財(cái)政政策刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。雖然當(dāng)時(shí)中央政府發(fā)行了1080億元國(guó)債轉(zhuǎn)貸給地方政府，但遠(yuǎn)不能滿足地方政府爆炸式增長(zhǎng)的基礎(chǔ)建設(shè)資金缺口。國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行以此為契機(jī)，推出“打捆貸款”開(kāi)發(fā)性金融，其他國(guó)有商業(yè)銀行也參照此模式，積極開(kāi)展“銀政合作協(xié)議”。2004年后，國(guó)家實(shí)施投資體制改革，取消對(duì)國(guó)有企業(yè)投資的限令，中央政府為了搞活經(jīng)濟(jì)，不斷給地方政府放權(quán)，給國(guó)有企業(yè)放權(quán)，為政府融資平臺(tái)快速發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。地方政府成立融資平臺(tái)公司來(lái)負(fù)責(zé)承接商業(yè)銀行貸款并開(kāi)展城建投資項(xiàng)目，成功繞過(guò)了《貸款通則》中關(guān)于地方政府不具備貸款主體資格這一規(guī)定。

2005年，地方政府融資平臺(tái)在經(jīng)歷快速發(fā)展之后，宏觀調(diào)控大環(huán)境趨緊。2006年4月25日，國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)等五部委聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)宏觀調(diào)控 整頓和規(guī)范各類打捆貸款的通知》，通知要求商業(yè)銀行立即停止一切對(duì)政府的“打捆貸款”和授信活動(dòng)；要求地方政府不得為平臺(tái)貸款提供任何形式的擔(dān)保和變相擔(dān)保。同時(shí)，由于國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行從政策性銀行轉(zhuǎn)型為股份制銀行，為更加公平地參與商業(yè)銀行的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，監(jiān)管部門(mén)于2007年年末叫停了國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行的軟貸款發(fā)放業(yè)務(wù)。然而，隨著美國(guó)金融危機(jī)的爆發(fā)，2008年11月國(guó)務(wù)院出臺(tái)了舉世矚目的兩年4萬(wàn)億元投資計(jì)劃，再一次給了地方融資平臺(tái)一個(gè)快速發(fā)展的契機(jī)。2009年初，中國(guó)人民銀行與中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道”。這是中央政府首次以正式發(fā)文的方式公開(kāi)對(duì)地方政府投融資平臺(tái)表示允許和支持，導(dǎo)致融資平臺(tái)貸款短期內(nèi)驟增，城投債和中期票據(jù)的發(fā)行同樣得到迅速的增長(zhǎng)。商業(yè)銀行紛紛跟進(jìn)，搶著向被視為優(yōu)質(zhì)客戶的地方政府融資平臺(tái)發(fā)放貸款。地方融資平臺(tái)數(shù)量呈現(xiàn)井噴的發(fā)展態(tài)勢(shì)。

（二）平臺(tái)+土地融資（土地財(cái)政）

我國(guó)在土地方面的政策改革，不僅讓地方土地收入成了地方財(cái)政的主要收入來(lái)源，更為土融結(jié)合奠定了基礎(chǔ)。分稅制后，中央政府將土地出讓收入全部留給了地方，地方政府全權(quán)管轄土地出讓收入。1997年的住房改革又給地方政府出讓土地帶來(lái)了更大的積極性。1999年以來(lái)，我國(guó)不斷加大土地有償使用制度改革，2003年推出土地“招拍掛”，使土地有償出讓率大幅提升，城鎮(zhèn)土地使用權(quán)的市場(chǎng)價(jià)格得到有效體現(xiàn)。在土地供應(yīng)方面，法律規(guī)定將城市范圍內(nèi)的土地統(tǒng)一納入儲(chǔ)備庫(kù)，由政府有計(jì)劃地推向市場(chǎng)，政府壟斷了土地一級(jí)市場(chǎng)。另一方面，分稅制改革將城市土地有償使用收入、土地增值稅、房產(chǎn)稅全部劃歸地方政府，與土地、房地產(chǎn)相關(guān)的收入支撐了地方收入的半壁江山。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入和11個(gè)房地產(chǎn)相關(guān)稅種稅收貢獻(xiàn)了地方財(cái)政收入的35.63%，與土地、房地產(chǎn)關(guān)聯(lián)的稅收占地方一般預(yù)算收入接近28%。2003-2015年間土地轉(zhuǎn)讓金與地方一般預(yù)算收入之比平均為49.74%。由此不難看出，在抬高房地產(chǎn)價(jià)格方面，地方政府和開(kāi)發(fā)商具有利益一致性。

政府融資模式在實(shí)踐中的運(yùn)用推動(dòng)了土地與平臺(tái)的融和，逐漸形成了地方政府長(zhǎng)期賴以生存的“土地財(cái)政”：即融資平臺(tái)多以土地抵押進(jìn)行借款，并以未來(lái)土地升值預(yù)期作為還款保障，利用土地為杠桿借債融資模式已逐漸成為地方政府獲取財(cái)政和城鎮(zhèn)化資金的主要來(lái)源。

（三）發(fā)行債券

隨著地方政府債務(wù)日趨膨脹，如何規(guī)范地方政府債務(wù)日益成為中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要焦點(diǎn)問(wèn)題。2010年后，國(guó)家對(duì)平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控不斷加強(qiáng)，各種監(jiān)管意見(jiàn)相繼出臺(tái)。但地方政府債務(wù)仍在持續(xù)高增長(zhǎng)，如為規(guī)避監(jiān)管，城投債發(fā)行規(guī)模從2008年的不足千億元增加至2014年的1.8萬(wàn)多億元，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)快速累積。

為強(qiáng)化對(duì)地方債務(wù)管理的力度，本著“開(kāi)前門(mén)、堵后門(mén)”的管理思路，為地方政府探索一條市場(chǎng)化、可持續(xù)的融資渠道，使地方政府?dāng)[脫對(duì)土地財(cái)政和地方融資平臺(tái)的依賴，新《預(yù)算法》明確將發(fā)行地方政府債券作為地方政府負(fù)債的唯一法定渠道。開(kāi)前門(mén)方面，2015年后地方政府基礎(chǔ)設(shè)施融資主要有以下三個(gè)方式：一是有一定收益的公益性項(xiàng)目將通過(guò)地方政府專項(xiàng)債券（土地專項(xiàng)債、收費(fèi)公路專項(xiàng)債以及實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益與融資自求平衡的專項(xiàng)債券）、PPP等方式解決；二是經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目主要通過(guò)普通企業(yè)債券、資產(chǎn)證券化產(chǎn)品等方式解決；三是無(wú)收益的公益性項(xiàng)目主要通過(guò)地方政府一般債券解決。但目前的債券發(fā)行和管理依然不規(guī)范、信用評(píng)級(jí)和披露不完善、PPP項(xiàng)目流程復(fù)雜、社會(huì)資本缺乏動(dòng)力、債券規(guī)模受限制、專項(xiàng)債券定位不清晰，是否能夠規(guī)范化運(yùn)作尚不可知，要打造中國(guó)版的“市政債”條件尚不完善，開(kāi)好前門(mén)仍然存在許多壁壘。堵后門(mén)方面，從六部委聯(lián)合下發(fā)、全面重申過(guò)往要求的財(cái)預(yù)50號(hào)文，到堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)名義違法違規(guī)融資的財(cái)預(yù)87號(hào)文，堵后門(mén)力度可謂前所未有。但實(shí)踐中以PPP變相融資、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)名義融資、PPP“名股實(shí)債”等現(xiàn)象以及地方政府在擔(dān)保清理整改中的觀望心理依然存在，依托在建項(xiàng)目后續(xù)融資等制度依然存在尋租空間，部分地區(qū)的隱形債務(wù)增長(zhǎng)更是昭示“堵后門(mén)”任重而道遠(yuǎn)。

二、基于三方博弈模型的地方債問(wèn)題分析

近年來(lái)政府雖然加強(qiáng)了對(duì)地方債的管理，但收效卻不甚明顯。究其原因，主要是在我國(guó)地方債不僅是籌集資金的工具，更涉及多方利益糾葛，包括中央政府、地方政府與銀行機(jī)構(gòu)間的博弈。

（一）地方債博弈各參與方的角色分析

1.中央政府。我國(guó)是單一制政體，中央政府通過(guò)人事任免權(quán)對(duì)地方政府進(jìn)行行政上的控制，促使地方政府的工作目標(biāo)與中央保持一致。以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的目標(biāo)提出后，中央政府對(duì)地方官員的考核曾一度以經(jīng)濟(jì)績(jī)效指標(biāo)為主要依據(jù)。同時(shí)，在財(cái)政領(lǐng)域，中央政府控制了中央稅和共享稅的立法權(quán)、制定和頒布稅種的實(shí)施細(xì)則以及地方稅的立法權(quán)與稅種的實(shí)施細(xì)則。也就是說(shuō)中央政府通過(guò)GDP考核等行政措施對(duì)地方政府進(jìn)行控制，以期實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)。

2.地方政府。財(cái)政分權(quán)和激勵(lì)機(jī)制下，地方政府既要支持當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，又要履行相當(dāng)?shù)氖聶?quán)，尤其是在兩次金融危機(jī)背景下的基礎(chǔ)設(shè)施投資投入，使地方政府產(chǎn)生了巨大的資金缺口壓力。由于地方政府沒(méi)有自行決定稅基和稅率的權(quán)力，在中央政府的激勵(lì)機(jī)制下，不可避免地陷入“囚徒困境”。為在競(jìng)爭(zhēng)中獲勝，地方政府不斷增加財(cái)政支出，資金矛盾尖銳，在收支兩方面的雙重?cái)D壓之下出現(xiàn)入不敷出的狀況。在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不健全、治理不完善以及大量“灰色地帶”多重因素下，地方政府有繞過(guò)制度規(guī)定、打破局限的沖動(dòng)，于是有了借助融資平臺(tái)、突破已有預(yù)算約束、對(duì)商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)進(jìn)行干預(yù)、獲取信貸資金的動(dòng)力。

3.銀行機(jī)構(gòu)。我國(guó)銀行業(yè)改革過(guò)程中存在事實(shí)上商業(yè)銀行產(chǎn)權(quán)虛位問(wèn)題，使得銀行機(jī)構(gòu)缺乏風(fēng)險(xiǎn)硬約束，雖然已經(jīng)進(jìn)行了股份制改造，但其市場(chǎng)化改革不徹底，國(guó)有商業(yè)銀行或多或少都沒(méi)有完全脫離行政主導(dǎo)的窠臼。地方政府出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考慮，不可避免地對(duì)商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)進(jìn)行干預(yù)。而從商業(yè)銀行自身經(jīng)營(yíng)角度來(lái)看，同樣具有謀求自身利益最大化的動(dòng)機(jī)，由于地方政府融資平臺(tái)所具有的天然優(yōu)勢(shì)，其信用水平高于一般的非金融企業(yè)，政府往往也會(huì)通過(guò)在貸款銀行存放財(cái)政存款，為其提供優(yōu)異的經(jīng)營(yíng)環(huán)境等方式予以回饋。在地方政府存在大量資金缺口、銀行機(jī)構(gòu)也需要融資平臺(tái)這樣優(yōu)質(zhì)大客戶的情況下，兩者一拍即合。同時(shí)在城市化過(guò)程中，土地市場(chǎng)價(jià)格越高，地方政府利用融資平臺(tái)從商業(yè)銀行抵押可獲得的貸款越多，商業(yè)銀行給政府的貸款越多，其本身獲得的利潤(rùn)就越高，商業(yè)銀行就越會(huì)放出更多的貸款。

（二）三方博弈模型分析

1.模型構(gòu)建。本文引入虛擬博弈參與人“自然”，用以選擇中央政府的行為類型，即是否為地方債進(jìn)行救助，則該博弈的參與人集合為{N，CG，LG，B}，N表示自然，CG表示中央政府，LG表示地方政府，B表示銀行機(jī)構(gòu)。建立“自然（N）—中央政府（CG）—地方政府（LG）—銀行機(jī)構(gòu)（B）”的動(dòng)態(tài)博弈模型，通過(guò)分析各個(gè)博弈方的策略選擇，得出博弈均衡?；诓┺膮⑴c方都是理性人，都以自身利益最大化為目標(biāo)，作出以下基本假設(shè)：

（1）供需各方信息不對(duì)稱，地方政府相對(duì)中央政府而言在公共產(chǎn)品提供和預(yù)算支出等信息上存在不對(duì)稱優(yōu)勢(shì)。

（2）進(jìn)行動(dòng)態(tài)博弈，一方先行動(dòng)，另一方根據(jù)前者的行動(dòng)相機(jī)而動(dòng)，博弈方的行動(dòng)順序是自然選擇中央政府類型，中央政府選擇是否放權(quán)策略，地方政府選擇是否舉債策略，銀行選擇是否放貸策略。該過(guò)程是重復(fù)的循環(huán)博弈，參與方不斷根據(jù)上一次博弈結(jié)果修正下一次博弈策略。

（3）假設(shè)中央政府的類型空間為（救助，不救助），“救助”是指地方債風(fēng)險(xiǎn)會(huì)轉(zhuǎn)嫁給中央，中央政府會(huì)最終兜底，反之則為“不救助”。而該類型由自然進(jìn)行選擇，只有中央政府知道其自身類型，地方政府和銀行機(jī)構(gòu)僅知道其類型的概率分布。假設(shè)當(dāng)?shù)胤絺l(fā)生違約時(shí)，中央政府負(fù)責(zé)兜底，則會(huì)給予銀行救助，由此產(chǎn)生的補(bǔ)貼成本為D；如果中央政府不對(duì)其進(jìn)行兜底，銀行將遭受損失M，地方政府也會(huì)因此信譽(yù)受損，并可能影響后續(xù)的舉債，由此產(chǎn)生的損失為S。

（4）中央政府的選擇策略空間為（放權(quán)，不放權(quán)），“放權(quán)”指中央對(duì)地方財(cái)政的放權(quán)，反之則是“不放權(quán)”。中央政府因?qū)Φ胤秸芾矶扇〉娜耸氯蚊燃?lì)政策以及監(jiān)管而產(chǎn)生的成本為CC，則中央政府通過(guò)“放權(quán)—GDP考核—經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展”這一循環(huán)路徑獲得的整體收益為RC。

（5）地方政府的選擇策略空間為（舉債，不舉債），“舉債”指地方政府為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和職位晉升等利用融資平臺(tái)向銀行借貸，反之為“不舉債”。假設(shè)地方政府因不能償還到期債務(wù)而聲譽(yù)受損產(chǎn)生的損失為S，地方政府選擇舉債發(fā)生成本為CL，包括貸款利息支出、管理費(fèi)用以及規(guī)避政策的尋租成本等，從而因“舉債—充足資金—經(jīng)濟(jì)建設(shè)—GDP提升—官員晉升”這一博弈循環(huán)路徑而獲得的收益為RL。

（6）銀行機(jī)構(gòu)的選擇策略空間為（放貸，不放貸），“放貸”指銀行機(jī)構(gòu)為謀求自身利益選擇對(duì)地方政府發(fā)放貸款，反之則為“不放貸”。假設(shè)其在放貸過(guò)程中因?qū)徟芾矶l(fā)生的成本支出為CB，銀行通過(guò)“放貸—優(yōu)異的經(jīng)營(yíng)環(huán)境和財(cái)政存款—分享土地財(cái)政收益—銀行利益最大化”路徑循環(huán)而產(chǎn)生的收益為RB。

（7）自然選擇承諾救助的概率為p1，反之不救助的概率為p1，；中央政府選擇放權(quán)的概率p2，反之為p2，，地方政府選擇舉債的概率為p3，反之為p3，；銀行機(jī)構(gòu)選擇放貸的概率為p4，反之為p4，，其中p，=1-p，0≤p≤1。根據(jù)以上博弈模型假設(shè)，得出具體博弈過(guò)程如圖1所示。

2.博弈結(jié)果組合分析。通過(guò)分析自然、中央政府、地方政府和銀行機(jī)構(gòu)的不同行為策略選擇得出以上8種博弈結(jié)果，具體可分為兩類期望收益。

首先，在地方政府選擇“不舉債”策略或者銀行選擇“不放貸”策略情況下，不管中央政府類型如何以及選擇何種策略，中央政府、地方政府和銀行機(jī)構(gòu)三方的期望收益均為0，所以：

U2=U3=U4=U6=U7=U8=（0，0，0）

其次，地方政府選擇“舉債”策略、銀行選擇“放貸”策略的情況，根據(jù)中央政府類型的不同具體分為以下兩種博弈結(jié)果：

（1）中央政府承諾“救助”，即地方政府發(fā)生違約由中央政府代為償還貸款，則在整個(gè)博弈中，地方政府獲得凈收益為RL-CL，銀行的凈收益為RB-CB+D，中央政府收益為RC-CC-D。只要各自的預(yù)期收益大于預(yù)期成本，地方政府就會(huì)選擇舉債，銀行就會(huì)選擇放貸。

（2）中央政府承諾“不救助”，即中央政府不代為償還貸款，則地方政府凈收益為RL-CL-S，銀行的凈收益為RB-CB，中央政府收益為RC-CC。同樣，只要各自預(yù)期收益大于預(yù)期成本，地方政府就會(huì)選擇舉債，銀行就會(huì)選擇放貸。

再次，在重復(fù)博弈中，先有中央政府的政策信號(hào)，再有地方政府和銀行機(jī)構(gòu)的決策行為，他們對(duì)中央政府是否救助的信號(hào)有先驗(yàn)概率，并可以根據(jù)博弈結(jié)果對(duì)先驗(yàn)概率進(jìn)行不斷修正，從而形成后驗(yàn)概率并影響他們?cè)谥貜?fù)循環(huán)博弈中對(duì)下一輪博弈最優(yōu)策略的選擇。前文已假設(shè)不同策略的先驗(yàn)概率分布，如中央政府救助的概率P先=p1，不救助的概率P先，=1-p1。那么假設(shè)其對(duì)應(yīng)的后驗(yàn)概率分別為P后=p1，，，P后，=1-p1，，，與此對(duì)應(yīng)，中央政府、地方政府和銀行后驗(yàn)概率分別為p2，，、p3，，、p4，，。后驗(yàn)概率與先驗(yàn)概率之間的關(guān)系應(yīng)符合貝葉斯公式，則在信號(hào)集基礎(chǔ)上形成的后驗(yàn)概率博弈預(yù)期收益集合為：

U1，，=（C1，，，L1，，，B1，，）=（p2，，（RC-CC-D），p1，，*p2，，*p3，，（RL-CL），p1，，*p2，，*p3，，*p4，，（RB+D-CB））

U5，，=（C5，，，L5，，，B5，，）=（p2，，（RC-CC），p1，，*p2，，*p3，，（RL-CL-S），p1，，*p2，，*p3，，*p4，，（RB-CB））

最后，在重復(fù)博弈模型中，中央政府的預(yù)期收益集（已假定中央政府知道其類型，即是否救助）與政府分權(quán)的后驗(yàn)概率p2，，、收益RC成正比，與發(fā)生的成本CC（和給予銀行的補(bǔ)助D）成反比。地方政府和銀行的預(yù)期收益受其觀測(cè)政府行為等信息之后作出后驗(yàn)概率的影響。地方政府的預(yù)期收益與后驗(yàn)概率成正比，與預(yù)期收益RL成正比，與發(fā)生的成本CL（和損失S）成反比；銀行機(jī)構(gòu)的預(yù)期收益與后驗(yàn)概率成正比，與收益RB（中央補(bǔ)貼D）成正比，與貸款發(fā)生的成本CB成反比。

據(jù)此可以看出，決定地方政府、中央政府與銀行機(jī)構(gòu)博弈結(jié)果的重要因素包括地方政府、銀行機(jī)構(gòu)對(duì)中央政府信號(hào)的判斷與收益成本。雖然，隨著市場(chǎng)化改革的進(jìn)行，中央政府趨向于承諾不救助，但由于我國(guó)長(zhǎng)期存在行政干預(yù)、預(yù)算軟約束以及地方政府、銀行不可能倒閉的預(yù)期，強(qiáng)化了地方政府或銀行對(duì)中央政府最終會(huì)兜底的預(yù)期，導(dǎo)致中央政府發(fā)出的不救助信號(hào)失靈。不管中央政府承諾救不救助，地方政府和銀行都會(huì)預(yù)期最終中央政府會(huì)承擔(dān)兜底責(zé)任，這也是地方政府和銀行在循環(huán)博弈中，不斷收集中央政府信號(hào)集得出的結(jié)果。同時(shí)，我國(guó)市場(chǎng)普遍尋租成本較低，只要收益遠(yuǎn)大于成本，就會(huì)產(chǎn)生舉債行為。而在美國(guó)，有地方政府破產(chǎn)法，如果地方政府出現(xiàn)違約等債務(wù)危機(jī)，就會(huì)對(duì)地方政府和銀行機(jī)構(gòu)造成巨大的損失，如信譽(yù)等。此外，地方政府舉債信息不透明，存在信息優(yōu)勢(shì)，中央政府難以有效掌握地方政府的行為信息，也就難以進(jìn)行有效的約束和管理。

三、影響博弈均衡的關(guān)鍵因素分析

綜上所述，地方政府的舉債沖動(dòng)根源在于分權(quán)后巨大的收支缺口，另外我國(guó)既定的考核機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制不健全、尋租空間大、尋租成本低又不斷強(qiáng)化了地方政府舉債的沖動(dòng)。同時(shí)，土地財(cái)政模式下帶來(lái)的巨大利益，又不斷強(qiáng)化了銀行機(jī)構(gòu)的放貸沖動(dòng)。

（一）地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配是其舉債的驅(qū)動(dòng)源

分稅制改革后，中央財(cái)政收入占總財(cái)政收入的比重由1993年的22%提高到1994年的55.7%，之后一直維持在50%左右。而地方政府財(cái)政一直處于入不敷出的狀態(tài)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，地方財(cái)政收支缺口比重在分稅制改革后明顯加大，財(cái)政自給率在60%左右，這一數(shù)字在1981年為168.64%，2009年降為53.41%。由于財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配，兩次經(jīng)濟(jì)危機(jī)產(chǎn)生了巨大的基礎(chǔ)設(shè)施投資配套資金缺口，地方政府出現(xiàn)強(qiáng)大的資金需求缺口，加上既有的政績(jī)考核機(jī)制，很容易誘發(fā)中央與地方之間的非合作博弈，而且地方政府缺乏有效約束，這也強(qiáng)化了地方舉債的沖動(dòng)。

（二）商業(yè)銀行改革不徹底是銀行機(jī)構(gòu)放貸的催化劑

我國(guó)銀行市場(chǎng)化改革并不徹底，金融市場(chǎng)無(wú)法對(duì)金融資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)和收益合理定價(jià)，資本市場(chǎng)優(yōu)化資金配置的功能很難發(fā)揮出來(lái)，導(dǎo)致資本市場(chǎng)失靈，助長(zhǎng)了地方政府的舉債行為；另外由于未完全市場(chǎng)化下競(jìng)爭(zhēng)不足，商業(yè)銀行缺乏主動(dòng)提升管理和經(jīng)營(yíng)績(jī)效的動(dòng)力，對(duì)融資平臺(tái)貸款過(guò)度依賴。而自2015年起發(fā)行的地方政府債券，發(fā)行利率都貼近投標(biāo)利率區(qū)間下限，在同期國(guó)債利率附近，使得地方債的定價(jià)機(jī)制被扭曲，體現(xiàn)不出其信用風(fēng)險(xiǎn)和流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，并且地方債券持有者主要是商業(yè)銀行，地方政府依然對(duì)債券發(fā)行模式干預(yù)過(guò)多，不利于地方債市場(chǎng)的良性發(fā)展，因此地方債的市場(chǎng)化、可持續(xù)之路依然任重道遠(yuǎn)。

（三）預(yù)算軟約束及機(jī)制不健全，增加了地方政府的尋租空間

一是預(yù)算約束性和透明度不足。中央政府對(duì)于地方政府的借債行為并沒(méi)有形成嚴(yán)格意義上的預(yù)算硬約束，加劇了地方政府不負(fù)責(zé)任舉債的行為。而我國(guó)當(dāng)前預(yù)算軟約束以及信息不透明的現(xiàn)狀，為隱形債務(wù)提供了滋長(zhǎng)空間。并且我國(guó)不允許地方政府破產(chǎn)，因此始終存在中央政府兜底的預(yù)期，導(dǎo)致中央政府信號(hào)的失靈，也大大降低了地方政府和銀行對(duì)于到期債務(wù)不能償還可能帶來(lái)?yè)p失的預(yù)期。二是相關(guān)配套措施不完善。我國(guó)地方債相關(guān)配套制度不健全，缺乏市場(chǎng)監(jiān)督，導(dǎo)致地方政府和銀行無(wú)序的行為和預(yù)期。包括在信用評(píng)級(jí)方面，目前我國(guó)對(duì)地方政府的信用評(píng)級(jí)沒(méi)有完全反映在市場(chǎng)定價(jià)中；在違約償還方面，缺乏具體的應(yīng)對(duì)機(jī)制；債券發(fā)行方式和程序不規(guī)范，對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行管理的機(jī)構(gòu)不明確等。相關(guān)的各項(xiàng)財(cái)政、法律等政策均存在權(quán)責(zé)不清或不對(duì)等情況。

（四）土地財(cái)政巨大的杠桿作用，強(qiáng)化了舉債和放貸的預(yù)期效用

以土地做抵押實(shí)現(xiàn)融資平臺(tái)貸款，通過(guò)抬高地價(jià)實(shí)現(xiàn)土地收入和房地產(chǎn)稅收收入最大化，這一過(guò)程循環(huán)往復(fù)，構(gòu)成土地財(cái)政融資模式下的巨大利益。土地財(cái)政巨大的杠桿作用，不僅充分撬動(dòng)了地方政府隱性信用，給舉債注入了原動(dòng)力，也強(qiáng)化了地方政府和銀行各方的預(yù)期收益。但是，應(yīng)該看到，土地和房地產(chǎn)價(jià)格不可能長(zhǎng)期漲下去，土地財(cái)政是不可持續(xù)的。

四、強(qiáng)化地方債風(fēng)險(xiǎn)防控與管理的建議

從積極方面看，地方通過(guò)大規(guī)模融資推動(dòng)城市化建設(shè)，為中國(guó)應(yīng)對(duì)危機(jī)和擴(kuò)大內(nèi)需發(fā)揮了重要的作用。但從長(zhǎng)期看，巨額的地方債尤其是隱形債務(wù)給財(cái)政、金融、社會(huì)都帶來(lái)了不良后果，不僅影響債務(wù)的可持續(xù)性，也成為掣肘改革和發(fā)展的重大阻力，必須引起高度重視。

（一）強(qiáng)化體制機(jī)制建設(shè)，構(gòu)建嚴(yán)格有效的監(jiān)管體系

要引導(dǎo)地方政府和銀行形成正確預(yù)期，包括對(duì)中央政府信號(hào)的后驗(yàn)概率以及收益成本的預(yù)期。因此，中央政府應(yīng)盡早明確自身立場(chǎng)，并出臺(tái)配套措施，不斷強(qiáng)化立場(chǎng)信號(hào)，降低舉債和放貸的預(yù)期效用。通過(guò)將舉債的約束機(jī)制，包括法律規(guī)范、行政監(jiān)管、政府治理和市場(chǎng)約束納入地方政府與中央政府的博弈序列，來(lái)約束地方政府的路徑選擇。盡快建立地方政府債信用評(píng)級(jí)體系和方法，培育信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，明確專門(mén)的相對(duì)獨(dú)立的地方政府債券管理機(jī)構(gòu)。通過(guò)建立健全監(jiān)管體系，加大對(duì)不合理債務(wù)的懲罰力度，降低舉債的潛在收益，減少尋租空間，提高尋租成本。

（二）明晰政府收支責(zé)任，完善地方稅收體系

盡快確立地方稅種設(shè)計(jì)方案，考慮房產(chǎn)稅、物業(yè)稅等地方稅種的可行性路徑和推進(jìn)時(shí)間表，適當(dāng)增加地方政府固定收入來(lái)源，規(guī)范土地出讓金征收行為，減少政府對(duì)隱形債務(wù)的依賴，完善轉(zhuǎn)移支付制度，詳細(xì)有效劃分地方和中央政府之間收入和支出責(zé)任。

（三）提高預(yù)算管理水平，強(qiáng)化信息披露透明度

實(shí)行嚴(yán)格規(guī)范的預(yù)算硬性約束，提高預(yù)算編制精細(xì)化水平，推動(dòng)預(yù)算編制的科學(xué)化、預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范化。盡快暢通信息披露渠道，建立專門(mén)的信息披露渠道，開(kāi)展持續(xù)信息披露，提高信息透明度。加快地方政府職能轉(zhuǎn)變，突出和加強(qiáng)政府社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能，改變以 GDP 為中心的政績(jī)考核機(jī)制和條塊結(jié)合治理模式的慣性，削弱地方政府投融資沖動(dòng)，建立終身問(wèn)責(zé)機(jī)制，完善政府考核和治理機(jī)制。

（四）厘清政府履職邊界，引導(dǎo)地方債市場(chǎng)化運(yùn)作

厘清政府和市場(chǎng)職責(zé)邊界，提高商業(yè)銀行市場(chǎng)化水平。逐步減少政府的行政干預(yù)，實(shí)行財(cái)政存款招投標(biāo)制度，避免財(cái)政存款資金與商業(yè)銀行貸款掛鉤。減少對(duì)地方債發(fā)行利率的行政干擾，讓地方債的發(fā)行利率充分反映其在流動(dòng)性上的弱勢(shì)、資本金占用的特點(diǎn)以及各地方財(cái)政變動(dòng)所反映的信用風(fēng)險(xiǎn)，形成有序競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。引導(dǎo)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型改制，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)作，提高政府投資專業(yè)化水平，減少對(duì)融資平臺(tái)專業(yè)投資市場(chǎng)的依賴。

（作者單位：中國(guó)人民銀行連云港市中心支行，

郵政編碼：222002，電子郵箱：chenxiguo1967@126.com）

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