張楠

【摘要】

為進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)公共資源交易市場(chǎng)的監(jiān)督管理，切實(shí)打造規(guī)范、有序、高效、透明的公共資源交易平臺(tái)，國(guó)家發(fā)改委、工信部、財(cái)政部等16個(gè)部門(mén)共同簽署了《公共資源交易信息共享備忘錄》，并對(duì)共享公共資源交易信息的內(nèi)容、共享方式等作出了明確的規(guī)定。但截至目前，全國(guó)公共資源交易平臺(tái)信息共享仍未全面完成。為此，本文特以A市為例而就全國(guó)公共資源交易信息共享“一張網(wǎng)”提出幾點(diǎn)建議。

【關(guān)鍵詞】

公共資源交易平臺(tái) 信息共享 建議

近日，某省一則政府采購(gòu)項(xiàng)目招標(biāo)公告中的供應(yīng)商資格條件引起了筆者的注意。其關(guān)于供應(yīng)商資質(zhì)要求中的第五條規(guī)定：供應(yīng)商必須符合以下情形之一：（1）開(kāi)標(biāo)日前兩年內(nèi)未被A市及其所轄縣（市）公共資源交易監(jiān)督管理局記不良行為記錄或記不良行為記錄累計(jì)未滿(mǎn)10分的；（2）最近一次被A市及其所轄縣（市）公共資源交易監(jiān)督管理局記不良行為記錄累計(jì)記分達(dá)10分（含10分）到15分且公布日距開(kāi)標(biāo)日超過(guò)6個(gè)月的；（3）最近一次被A市及其所轄縣（市）公共資源交易監(jiān)督管理局記不良行為記錄累計(jì)記分達(dá)15分（含15分）到20分且公布日距開(kāi)標(biāo)日超過(guò)12個(gè)月的；（4）最近一次被A市及其所轄縣（市）公共資源交易監(jiān)督管理局記不良行為記錄累計(jì)記分達(dá)20分（含20分）及以上且公布日距開(kāi)標(biāo)日超過(guò)24個(gè)月的。

而事實(shí)上，之所以要設(shè)置上述資格條件的限制，主要是對(duì)《A市公共資源交易市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體不良行為處理辦法》（2016年8月由A市公共資源交易監(jiān)督管理局制定發(fā)布）的響應(yīng)。因?yàn)樗粌H定義了競(jìng)爭(zhēng)主體不良行為的范圍和處罰方法，而且還要求“市、縣（市）公共資源交易監(jiān)督管理局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“監(jiān)管機(jī)構(gòu)”）按照職責(zé)權(quán)限負(fù)責(zé)建立本層級(jí)競(jìng)爭(zhēng)主體信用信息檔案，并對(duì)不良行為信息記錄與披露進(jìn)行監(jiān)督和管理?！倍c此同時(shí)，該辦法的第十一條還特別強(qiáng)調(diào)“不良行為記錄是競(jìng)爭(zhēng)主體信用評(píng)定的重要內(nèi)容。各級(jí)公共資源交易中心應(yīng)在公共資源交易活動(dòng)中加強(qiáng)信用評(píng)定結(jié)果的運(yùn)用。招標(biāo)人在發(fā)布招標(biāo)公告、制定資格預(yù)審文件和招標(biāo)文件中，可以將競(jìng)爭(zhēng)主體信用評(píng)定情況列為資格條件”。

盡管在各類(lèi)招投標(biāo)活動(dòng)中將競(jìng)爭(zhēng)主體的不良行為記錄當(dāng)作信用評(píng)定依據(jù)的做法較為常見(jiàn)，但只要我們仔細(xì)審閱上述資質(zhì)條件所要求的四種情形就不難發(fā)現(xiàn)：最終能夠納入供應(yīng)商資格判斷的不良記錄只是來(lái)自于A市及其所轄縣（市）的公共資源交易監(jiān)督管理局。很顯然，如此單一的不良記錄來(lái)源必將帶來(lái)信息不對(duì)稱(chēng)及差別對(duì)待的問(wèn)題。

首先，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體可能的不良記錄眾多。而A市及其所轄縣（市）公共資源交易監(jiān)督管理局的職責(zé)只是負(fù)責(zé)對(duì)本層級(jí)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體進(jìn)行監(jiān)管，這樣就必然難以囊括全部參與投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)主體的不良記錄。其次，公共資源交易監(jiān)督管理局只能監(jiān)督和記錄某些競(jìng)爭(zhēng)主體在公共資源交易市場(chǎng)上的行為表現(xiàn)，并由此來(lái)判斷其是否可靠。而這樣所獲得的信息不但是不全面的，而且必然會(huì)帶來(lái)信息不對(duì)稱(chēng)的問(wèn)題。如此一來(lái)，那些早已被其它省市公共資源交易監(jiān)督管理局或公共資源交易平臺(tái)記錄不良行為的供應(yīng)商仍有可能成功地參與招標(biāo)，其結(jié)果只能是這些已進(jìn)入外地“黑名單”的企業(yè)可輕易通過(guò)“轉(zhuǎn)移陣地”的方式來(lái)規(guī)避懲罰。

而從另一方面來(lái)看，上述條款之規(guī)定實(shí)際上差別對(duì)待了歷史業(yè)務(wù)領(lǐng)域不同的供應(yīng)商。根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》之規(guī)定，“對(duì)供應(yīng)商采取不同的資格審查或者評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)”屬于“以不合理的條件對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇”。盡管上述的資質(zhì)條件并沒(méi)有明顯地差別對(duì)待來(lái)自不同地域的競(jìng)爭(zhēng)主體，但其在實(shí)質(zhì)上卻是放寬了對(duì)未曾參加過(guò)A市及其所轄市（縣）公共資源交易供應(yīng)商的信用要求，屬于“事實(shí)上”的差別待遇。

1 原因分析

那么，A市為何要設(shè)定地域限制如此明顯的資質(zhì)要求呢？因?yàn)閺膶?shí)際來(lái)看，在現(xiàn)階段全國(guó)公共資源交易平臺(tái)的信息尚未完全實(shí)現(xiàn)共享的情況下，這也實(shí)屬無(wú)奈之舉。一方面，A市公共資源交易中心與本省及全國(guó)公共資源交易平臺(tái)尚未實(shí)現(xiàn)信息共享；而在另一方面，由于各省市對(duì)不良記錄的認(rèn)定及處罰方法也不盡相同，即便獲取了其他省市的相關(guān)信息，也難以有效實(shí)現(xiàn)信息的對(duì)接與利用。

通過(guò)與某省公共資源交易平臺(tái)網(wǎng)站的記錄相比較，我們可以清晰地發(fā)現(xiàn)：截止到目前，不僅A市公共資源監(jiān)督管理局的不良行為記錄數(shù)量明顯較多，而且一些競(jìng)爭(zhēng)主體仍處于A市公共資源監(jiān)督管理局的處罰期限內(nèi)。而與此相對(duì)應(yīng)的是，由于某省與全國(guó)公共資源交易平臺(tái)尚未實(shí)現(xiàn)信息共享與對(duì)接，全國(guó)公共資源交易平臺(tái)所涵蓋的某省企業(yè)信息量反而數(shù)量偏少，因而難以對(duì)A市競(jìng)爭(zhēng)主體做出更為有效的篩選。如此看來(lái)，對(duì)于A市來(lái)說(shuō)，采用A市公共資源監(jiān)督管理局的不良行為記錄作為政府采購(gòu)資格審查的信用依據(jù)自屬情理之中。

2 全國(guó)概況

自2011年“建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺(tái)”決策提上日程以來(lái)，我國(guó)公共資源交易平臺(tái)的整合工作取得了很大的進(jìn)展。目前全國(guó)及各省市公共資源交易平臺(tái)的架構(gòu)已經(jīng)基本完成，各省市也基本實(shí)現(xiàn)了公共資源交易的電子化。但各層級(jí)平臺(tái)的信息共享還沒(méi)有得到完全實(shí)現(xiàn)。而在現(xiàn)階段，制約信息共享的主要問(wèn)題體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

首先是全國(guó)各省市信息資源的縱向整合進(jìn)度仍存在著較大的差別。部分省份不但沒(méi)有與全國(guó)公共資源交易平臺(tái)共享信息，而且就連其省內(nèi)各層級(jí)交易平臺(tái)的信息共享甚至也未能實(shí)現(xiàn)。例如上述某省的公共資源交易平臺(tái)就沒(méi)有整合A市平臺(tái)的不良記錄。而另一些省份（或直轄市）的公共資源交易平臺(tái)，例如河北省公共資源交易平臺(tái)，不但已實(shí)現(xiàn)了與全國(guó)和河北省下屬市縣公共資源交易平臺(tái)的對(duì)接，而且還與河北省財(cái)政廳完成了數(shù)據(jù)對(duì)接和信息共享。

其次是一些省份的橫向信息整合尚在進(jìn)程之中。據(jù)2016年發(fā)布的《公共資源交易平臺(tái)管理暫行辦法》中第八條之規(guī)定“依法必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)、國(guó)有土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購(gòu)等應(yīng)當(dāng)納入公共資源交易平臺(tái)”。但在目前，并不是所有省份的公共資源交易平臺(tái)都橫向整合了這些交易平臺(tái)。例如B省就明確表示，目前該省產(chǎn)權(quán)交易業(yè)務(wù)尚不具備整合條件，但交易信息納入省交易中心發(fā)布。

最后但也是最亟待解決的一點(diǎn)就是全國(guó)各省市對(duì)供應(yīng)商資信信息的記錄方法并不相同。以不良記錄為例，盡管全國(guó)多個(gè)省市都出臺(tái)了不良行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及其處罰方法，但其認(rèn)定的范圍不僅各有不同，而且其處罰方法與結(jié)果披露時(shí)間也存在差異。這樣一來(lái)，即使全國(guó)各省市的不良記錄信息能夠共享，但對(duì)其信息的及時(shí)對(duì)接與有效利用也會(huì)變得頗為不易。與此同理，即便各省自己的供應(yīng)商庫(kù)能夠以數(shù)據(jù)形式組合，但因其記錄的內(nèi)容以及存儲(chǔ)格式的差異，加之信息的覆蓋冗余等也會(huì)導(dǎo)致相關(guān)工作人員查閱和獲取信息的效率大為降低。

截至目前，全國(guó)公共資源交易平臺(tái)“交易誠(chéng)信”一欄所公布的信息只來(lái)自于為數(shù)不多的幾個(gè)公共資源交易平臺(tái)。而在這其中，“黑名單”與“違法違規(guī)”欄目的記錄則來(lái)自于總共不到十個(gè)公共資源交易平臺(tái)。至于“獎(jiǎng)勵(lì)信息”一欄的全部信息則都來(lái)自一個(gè)公共資源交易平臺(tái)。而究其根本原因，不僅是因?yàn)楦魇∈衅脚_(tái)信息共享的工作進(jìn)度不同，而且也有記錄方法不同與標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置各異阻礙了信息整合的因素。

3 對(duì)策建議

綜上所述，徹底解決我國(guó)公共資源交易平臺(tái)的信息共享問(wèn)題還需進(jìn)一步加快速度和加大力度。為此，特建議：

首先，應(yīng)當(dāng)清晰公共資源交易平臺(tái)的定位，以便規(guī)范平臺(tái)的運(yùn)行。筆者在查閱相關(guān)資料時(shí)發(fā)現(xiàn)，全國(guó)各省市公共資源交易平臺(tái)的名稱(chēng)和設(shè)置方法各有不同。有些省份設(shè)置一個(gè)全省統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)，而有些省或直轄市下屬的每個(gè)市、縣或區(qū)都單獨(dú)設(shè)立了公共資源交易平臺(tái)。與此同時(shí)，公共資源交易平臺(tái)的名稱(chēng)也是不盡相同，如公共資源交易信息網(wǎng)、公共資源交易中心、公共資源交易服務(wù)系統(tǒng)，名稱(chēng)的不同可能意味著功能的差別。這樣不僅造成了公共交易平臺(tái)定位的含糊不清，而且還容易引起公眾的誤解。此外，在全國(guó)公共資源交易平臺(tái)上列示的一些省市交易平臺(tái)網(wǎng)站出現(xiàn)過(guò)其網(wǎng)站未備案、無(wú)法訪問(wèn)等現(xiàn)象。清晰明確的定位和穩(wěn)定規(guī)范的運(yùn)行是實(shí)施信息共享的前提與基礎(chǔ)，如果使用者不能便捷高效地獲取平臺(tái)信息，那么建立統(tǒng)一規(guī)范平臺(tái)的初衷必將無(wú)從實(shí)現(xiàn)。

其次，各省市應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一對(duì)市場(chǎng)主體的信息記錄方法以及對(duì)其市場(chǎng)行為的獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)，以利促進(jìn)信息的有效對(duì)接。另外，要想形成全國(guó)范圍內(nèi)的市場(chǎng)主體庫(kù)，就要對(duì)參與過(guò)我國(guó)公共資源交易的市場(chǎng)主體相同的市場(chǎng)行為給予相同的獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰。只有堅(jiān)持統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，招標(biāo)人才能獲取投標(biāo)人全面而客觀的信息，從而有效地避免信息不對(duì)稱(chēng)的問(wèn)題。此外，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施還有利于降低糾紛與沖突的概率。

最后，應(yīng)盡快完善全國(guó)各地交易平臺(tái)信息資源的橫向與縱向整合。各省市交易平臺(tái)首先是必須實(shí)現(xiàn)全省“一張網(wǎng)”，其次是全國(guó)公共資源交易平臺(tái)應(yīng)該最大限度地匯集全國(guó)公共資源交易主體、專(zhuān)家、信用、監(jiān)管等信息。在橫向上，各地方應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《公共資源交易平臺(tái)管理暫行辦法》的規(guī)定，將依法必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)、國(guó)有土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購(gòu)等納入公共資源交易平臺(tái)。與此同時(shí)，各省市還應(yīng)當(dāng)聯(lián)系實(shí)際，廣集民智，有選擇地推進(jìn)其他各類(lèi)公共資源交易納入統(tǒng)一平臺(tái)。在縱向上，各省或直轄市應(yīng)當(dāng)積極將平臺(tái)打造為數(shù)據(jù)樞紐，向下對(duì)接各市、縣或區(qū)平臺(tái)，向上對(duì)接全國(guó)公共資源交易平臺(tái)，最大限度內(nèi)實(shí)現(xiàn)全國(guó)公共資源交易平臺(tái)信息的共享。

總之，目前我國(guó)各地公共資源交易平臺(tái)的發(fā)展尚不平衡，信息資源的整合進(jìn)度也快慢不一。這不僅需要全國(guó)各級(jí)公共資源交易平臺(tái)的工作人員積極主動(dòng)地加強(qiáng)溝通與聯(lián)系，廣泛地交流信息，共同應(yīng)對(duì)復(fù)雜棘手的問(wèn)題，而且同時(shí)還須認(rèn)真請(qǐng)教專(zhuān)家，廣集民智民意，在多方的共同努力下創(chuàng)新突破難題，力爭(zhēng)盡快實(shí)現(xiàn)全國(guó)公共資源交易平臺(tái)信息的共享。

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