摘 要：社區(qū)居家養(yǎng)老服務是解決中國老齡化問題日益嚴重的重要舉措之一。海寧市政府根據(jù)現(xiàn)實需求，大力推進城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務，充分發(fā)揮社會組織力量，積極探索城鄉(xiāng)居家養(yǎng)老服務模式，為建成“老有所養(yǎng)、老有所樂”的居家養(yǎng)老格局探索有效經(jīng)驗。

關(guān)鍵詞：社會組織 居家養(yǎng)老服務

中圖分類號：F069 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2018）10（b）-178-03

1 研究綜述

國內(nèi)外學者從不同視角對社會組織參與養(yǎng)老服務領域進行了理論研究。從福利多元主義視角進行的研究主張社會服務主體多元化，以分權(quán)和參與為中心思想，強調(diào)政府權(quán)力分散化和社會福利民營化。從政府與社會組織合作的視角來看，Jennifer和Derick提出，對政府—社會組織合作的考察不僅要關(guān)注服務問題，而且要包括公平問題。最具代表性的是薩拉蒙，他指出政府與社會組織的伙伴關(guān)系模式是政府廣泛依賴私人非營利部門實現(xiàn)公共目標的一種模式。

我國學者對社會組織在養(yǎng)老服務的優(yōu)勢和角色有較為一致的認識，但有些人認為，政府與社會組織兩者之間還處于一種主從關(guān)系，而這種關(guān)系使得社會組織參與養(yǎng)老服務具有較濃的行政色彩。程鵬輝進一步提出民間組織參與居家養(yǎng)老服務會不斷適應新的社會變化，由“弱勢參與”到“均勢合作”，再到形成“強勢主導”的關(guān)系，逐漸減輕對政府的依賴性，提高其獨立性。

而現(xiàn)有研究的一個基本共識是，政府向社會組織購買公共服務成為兩者合作的主要模式。黃俊輝從南京市鼓樓區(qū)政府向社會組織購買居家養(yǎng)老服務這一典型案例，剖析了“政府購買服務”這種治理工具的發(fā)生邏輯及其面臨的挑戰(zhàn)。李長遠則把我國政府購買居家養(yǎng)老服務實踐劃分為依附性非競爭、獨立性非競爭和獨立性競爭三種模式。還有學者也從各地的實踐中探索了社會組織參與居家養(yǎng)老服務的不同運作模式。綜上所述，現(xiàn)有文獻對社會組織參與養(yǎng)老問題的關(guān)注及所取得的研究成果為本文的研究思路奠定了良好的基礎。然而，我們也發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)對于社會組織參與居家養(yǎng)老服務的研究均是以政府為主體的研究，對社會組織正逐漸成為一個獨立的主體并參與到居家養(yǎng)老服務供給的事實缺乏足夠的重視，對其中所蘊含的創(chuàng)新價值缺乏充分的挖掘，制約了社會組織參與養(yǎng)老服務研究的廣度和深度。

本研究借鑒國內(nèi)外社會組織參與公共服務的理論研究，并結(jié)合對社會組織參與居家養(yǎng)老服務的典型案例進行“深描”，通過對比不同模式及其組織形式的基本特征、效用，揭示其內(nèi)在的運作機理，以期豐富和深化社會組織參與提供公共服務的理論，為我國居家養(yǎng)老政策的制訂提供理論依據(jù)。本研究關(guān)注社會組織參與居家養(yǎng)老服務有效供給的關(guān)鍵性議題，并且根據(jù)海寧市C鎮(zhèn)社會組織參與城鄉(xiāng)居家養(yǎng)老服情況進一步提出優(yōu)化社會組織參與城鄉(xiāng)居家養(yǎng)老服務的管理路徑選擇。

2 F組織參與城鄉(xiāng)居家養(yǎng)老服務的基本情況

根據(jù)《浙江省民政廳關(guān)于印發(fā)<浙江省農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老服務照料中心規(guī)范化建設指導意見>的通知》和《關(guān)于開展社區(qū)居家養(yǎng)老服務照料中心等級評定的通知》兩個文件，基本上可以看出浙江省城、鄉(xiāng)居家養(yǎng)老服務照料中心提供的服務內(nèi)容是一致的，主要包括生活服務、保健康復、娛樂文化及輔助服務等內(nèi)容。目前為止，海寧市社會組織以項目化運作的方式參與居家養(yǎng)老服務。C鎮(zhèn)作為居家養(yǎng)老服務的大鎮(zhèn)之一，目前采取政府購買服務的形式，以城市、農(nóng)村居家養(yǎng)老服務中心為平臺，以項目招投標形式，引進社會力量參與地方居家養(yǎng)老服務。

從2017年12月起，C鄉(xiāng)鎮(zhèn)以政府購買服務的形式引進F社會組織參與居家養(yǎng)老服務，F(xiàn)社會組織以項目化形式為C鎮(zhèn)20個村、8個社區(qū)開展居家養(yǎng)老服務。該項目為長安鎮(zhèn)老人提供居家養(yǎng)老服務，主要包括：健康管理、生活照料、專業(yè)看護等。社會組織通過組織志愿者上門關(guān)愛、助餐服務、助醫(yī)服務、文體活動等為城鄉(xiāng)社區(qū)老年人提供服務。各居家養(yǎng)老服務中心所在社區(qū)與F社會組織聯(lián)動，在居家養(yǎng)老中心開展針對本社區(qū)和村老年人提供項目服務內(nèi)容。C鎮(zhèn)人民政府按照購買合同分批撥付項目資金為F社會組織提供報酬，以便其組織相應人力、提供項目服務。

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，F(xiàn)社會組織提供的居家養(yǎng)老服務中真正受老年群體關(guān)注的主要是就餐、理發(fā)、醫(yī)療保健及娛樂文化。盡管F在居家養(yǎng)老服務點都按照項目要求，在城鄉(xiāng)居家養(yǎng)老服務中心（或社區(qū)）開展服務。但在服務供給上卻存在明顯差異。在農(nóng)村地區(qū)，社會組織提供居家養(yǎng)老服務的內(nèi)容主要是送餐、理發(fā)、醫(yī)療保健和娛樂文化等服務，尤其是送餐服務，其中以留守、獨居老人居多，在價廉、方便、有伴等因素的作用下，他們會選擇讓社會組織送餐。

但是他們在享受此類服務過程中，由于服務次數(shù)限制和服務效率的低下，此類服務受歡迎程度也逐漸降低。在城市社區(qū)，社會組織提供的類似于就餐、理發(fā)、醫(yī)療保健等服務執(zhí)行效果不佳，緣于城市老人經(jīng)濟條件較為富裕，且城市社區(qū)周邊的生活設施齊全，老年人更愿意在家（或餐廳）就餐，選擇偏愛的理發(fā)店理發(fā)，或者去一些社區(qū)醫(yī)院、大型醫(yī)院就診。社會組織在城市居家養(yǎng)老服務中發(fā)揮實效較明顯的是文化娛樂，通過社會組織，社區(qū)居委會通知，老年群體可以選擇在活動室中打乒乓球、下象棋或者排練舞蹈等。C鎮(zhèn)提供的居家養(yǎng)老服務是基礎型的，以至于在城鄉(xiāng)區(qū)域之間發(fā)生了較明顯差異。在城市社區(qū)居住的老年群體，其服務需求較高，所以城市社區(qū)老年群體更愿意光顧社會組織開展的其他社會服務。相對而言，農(nóng)村地區(qū)的老年人群（尤其是一些孤寡留守的老年人群）服務需求較低，且在周邊較高層次的社會服務難以觸及或不便觸及時，如價格、路程等因素，社會組織提供的基礎型養(yǎng)老服務此時恰好能夠應合了他們的實際生活需求，為此，他們有較強的意愿在此享受普惠性的服務。

綜上可知，由于社會組織提供的養(yǎng)老服務供給與農(nóng)村實際需求契合度較為一致，以至于在農(nóng)村地區(qū)，居家養(yǎng)老服務提供效度更為明顯一些。反之，在城市社區(qū)，由于社會組織的服務供給與老人需求契合度不高，以至于服務效果不夠明顯。

3 社會組織參與居家養(yǎng)老服務的困境分析

F社會組織針對C鎮(zhèn)1300名老年提供居家養(yǎng)老，項目執(zhí)行的一年內(nèi)，參加居家養(yǎng)老服務的老年人，享受到了基礎性的養(yǎng)老服務。并且為農(nóng)村老年人的晚年增添了幸福感。

但是，在項目執(zhí)行期間，F(xiàn)社會組織在提供居家養(yǎng)老服務方面，也面臨著不少困難和挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，F(xiàn)社會組織作為一個外嵌入式社會組織，申請購買了C鎮(zhèn)的居家養(yǎng)老服務，在項目管理和執(zhí)行上缺少本土化優(yōu)勢，項目執(zhí)行團隊與項目受益對象需要花費一定的時間和經(jīng)歷去認識彼此。第二，項目資源覆蓋不全面，分配不合理。F社會組織開展的項目活動常出現(xiàn)經(jīng)常參加的人員不斷重復參與，而不能參與項目活動的老人，則在項目期間很少甚至不參與活動，這不僅導致項目資源不能合理分配，同時使得部分服務對象的需求在不記名的方式下被忽略。第三，項目相關(guān)方角色定位不清晰。項目執(zhí)行單位、主管單位（政府部門）、受益主體（老人、社區(qū)、居家養(yǎng)老服務中心）在項目執(zhí)行期間呈現(xiàn)對彼此角色不清晰的現(xiàn)象，政府對社會組織參與居家養(yǎng)老服務項目只是存在資金撥付的角色，對其執(zhí)行內(nèi)容和效果以及項目資金的使用情況沒有及時跟進和監(jiān)管，社會組織通過與老人所在社居委、村居委與老人取得聯(lián)系，但是在服務對象眼中“此類服務是居委會、村委會提供，而社會組織從業(yè)人員只是社區(qū)活動中的志愿者”。

F社會組織在參與當?shù)鼐蛹茵B(yǎng)老服務過程，為什么會出現(xiàn)此類困境呢？這不僅與社會組織參與社會治理的發(fā)展階段有關(guān)，更與“由上而下”多元主體參與社會治理的政策執(zhí)行緊密相關(guān)。

（1）績效影響。政府政績的體現(xiàn)源于社會組織的居家養(yǎng)老服務有效提供上。社會組織能夠為城鄉(xiāng)居家養(yǎng)老服務人群提供有效服務，在一定程度上能夠為地方政府特別是民政部門展現(xiàn)政績，提升政府的公信力和為民服務的公共形象。我國居家養(yǎng)老服務的發(fā)展是在政府主導的績效影響下得以推動。在服務推進過程中，政府特別注重績效產(chǎn)出，卻忽視服務機構(gòu)的管理評估。導致“頭重腳輕”現(xiàn)象產(chǎn)生。重視引入社會力量參與居家養(yǎng)老服務，卻弱化政府在項目管理中的評估跟進作用，以任務完成式來解決政府績效提升問題。

（2）基層政權(quán)在政社聯(lián)動機制的角色定位錯位。F社會組織作為社會力量參與到城市居家養(yǎng)老服務中，主要依靠社區(qū)居委會中聯(lián)系的老黨員和志愿者，依托社區(qū)志愿服務平臺“號召”社區(qū)老人參與或接受養(yǎng)老服務。社區(qū)老人參與F社會組織舉辦的活動，也大多認為此類服務活動是社區(qū)居委會開展，并且對此類活動擁有很大的信任感。相對城市居家養(yǎng)老服務而言，農(nóng)村居家養(yǎng)老服務形式和服務內(nèi)容與城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務略有不同。主要表現(xiàn)在：農(nóng)村居家養(yǎng)老服務主要以上門服務的形式為主，因為農(nóng)村老人之間距離相隔較遠，農(nóng)村老年人文化層次相對較低，無法較好參與到社會組織從業(yè)人員組織的興趣類活動。

（3）參與購買服務競爭主體的單一性。在城鄉(xiāng)居家養(yǎng)老服務的供給上，F(xiàn)社會組織通過參與競爭性的公益創(chuàng)投項目，獲得政府資源，發(fā)揮他們的行業(yè)優(yōu)勢，承接與企業(yè)主營業(yè)務相關(guān)的服務，以此來填補政府部門無法提供的專業(yè)服務，調(diào)研F組織是一家民辦非企業(yè)的非營利組織。它的生存發(fā)展緊密依靠政府提供的資金支持，政府在購買居家養(yǎng)老服務時，以項目購買形式支付項目服務費用、項目人員成本和項目管理費用，這在一定程度上保證了F社會組織的生存和發(fā)展。

4 社會組織參與城鄉(xiāng)居家養(yǎng)老服務的路徑探析

為了切實解決全社會的養(yǎng)老問題，國家調(diào)整了解決養(yǎng)老問題的思路策略，建立以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的多層次養(yǎng)老服務體系，而居家養(yǎng)老成為解決養(yǎng)老問題的主要方法。隨著家庭養(yǎng)老壓力逐漸增大，社會組織參與居家養(yǎng)老服務力度逐漸增強。探索社會組織參與城鄉(xiāng)居家養(yǎng)老服務路徑刻不容緩。根據(jù)F社會組織參與C鎮(zhèn)城鄉(xiāng)居家養(yǎng)老服務的項目執(zhí)行為樣本，筆者認為可以從社會組織角度探索其參與居家養(yǎng)老服務的路徑。

（1）服務內(nèi)容方面。優(yōu)化城鄉(xiāng)居家養(yǎng)老服務內(nèi)容，探索服務不同類型老年人群的優(yōu)化模式。以“互聯(lián)網(wǎng)+”形式開展居家養(yǎng)老服務。依托互聯(lián)網(wǎng)平臺解決老年人的生活照料服務。如針對社區(qū)高齡老人開展呼叫服務，以“互聯(lián)網(wǎng)+”形式建立老人、子女及其社會組織之間的緊密聯(lián)系。

（2）服務管理方面。監(jiān)督機制方面、資源在監(jiān)督機制方面：需要建立政府為主體、第三方專業(yè)組織評估的有效監(jiān)督運營模式。不僅表現(xiàn)在項目財務管理監(jiān)督，也包括服務內(nèi)容和服務指標等方面的監(jiān)督，從而建立多方主體共同監(jiān)督機制。

（3）服務定位方面。明確城鄉(xiāng)居家養(yǎng)老服務照料中心定位，實現(xiàn)精準、實效供給服務。相對而言，在城區(qū)，由于普遍存在較為豐富的餐飲、醫(yī)療、文化活動場所等生活服務休閑類的社會資源供給，且城市社區(qū)的老年人群具有較高的經(jīng)濟支付能力，因此，其需求性相對較高，但目前城市社區(qū)的居家養(yǎng)老服務照料中心服務供給仍多是基礎型，這與城市社區(qū)老年人的實際服務需求難以匹配，以至于城市區(qū)域的社區(qū)居家養(yǎng)老服務照料中心實際運行狀況大大折扣。但在農(nóng)村地區(qū)，由于既有的社會資源供給相對有限，且農(nóng)村地區(qū)的老年人實際經(jīng)濟支付能力要低于城市地區(qū)，因此，農(nóng)村地區(qū)的社區(qū)居家養(yǎng)老服務照料中心提供的基礎型服務供給，能夠較多的受老年人群青睞，讓服務供給與實際需求形成較好匹配。

因此，要優(yōu)化C鎮(zhèn)整體范圍內(nèi)的社居家服務照料中心的運行效果，必然要面對具體社會環(huán)境，如城市和農(nóng)村，地理位置，結(jié)合具體社會環(huán)境下的實際需求，重新定位社區(qū)、農(nóng)村居家養(yǎng)老服務照料中心的具體位置，有針對性地提供相應養(yǎng)老服務，從而才能夠?qū)崿F(xiàn)供給的有效性和服務的精準性。否則，容易出現(xiàn)資源的錯位和浪費。實現(xiàn)運營主體的專業(yè)化，強化居家養(yǎng)老服務供給的專業(yè)性，是社會組織參與居家養(yǎng)老服務的關(guān)鍵所在。

（4）服務模式方面。在海寧市農(nóng)村地區(qū)，能夠到居家養(yǎng)老服務中心參加項目活動的老年人很少。而城市社區(qū)老年人更愿意參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心的一些專業(yè)化活動。目前，普遍的社會聲音是通過引入社會組織來實現(xiàn)居家養(yǎng)老服務供給的專業(yè)化，并且C鎮(zhèn)正是通過此類方式開展執(zhí)行。

但是，正如養(yǎng)老問題演變一般，提供此類居家養(yǎng)老服務的社會組織是近年來才逐漸孕育成長的，要通過社會組織來實現(xiàn)居家養(yǎng)老服務供給的專業(yè)化，首先要解決的是培育專業(yè)化社會組織這一問題。要培育專業(yè)化社會組織涉及到運營模式問題，為此，可供選擇實踐的路徑是，通過依托于該類組織的試點，總結(jié)專業(yè)化運營模式，再實現(xiàn)社會化拓展，從而才能夠培育出批量化的社會組織?；蛘邔扔械倪\用主體進行專業(yè)化培訓，實現(xiàn)既有主體的專業(yè)化。

因此，要實現(xiàn)社會組織參與居家養(yǎng)老服務的專業(yè)化，切實需要解決運營模式的專業(yè)化問題，從而才能夠?qū)崿F(xiàn)服務供給的專業(yè)化。

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①課題來源：浙江財經(jīng)大學東方學院院級課題：《海寧社會組織參與居家養(yǎng)老服務研究》（2017dfy008）。

作者簡介：石卷苗（1989-），女，漢族，安徽安慶人，助教，碩士研究生，主要從事項目管理，社會組織方面的研究。