于海涌

摘要：對于住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后的自動續(xù)期問題，我國《物權(quán)法》的規(guī)定不夠具體明確，引起了廣泛爭議，亟待后續(xù)予以解決。國家所有權(quán)作為社會主義條件下一種所有權(quán)形式，是國家對國有財產(chǎn)的占有、使用、收益和處分的權(quán)利，本質(zhì)上是全民所有權(quán)在法律上的表現(xiàn)。分析表明，續(xù)期問題應(yīng)充分考慮廢除私有制的初衷，建立土地公有制的基本理念，以及如何發(fā)揮土地公有制的優(yōu)越性問題。土地公有制是通過土地改革、人民公社化和國有化等方式建立的，從根本上說其用途是為了滿足全體人民的物質(zhì)文化的需要，為全社會造福，這才是我們建立社會主義土地公有制的基本理念。本文認為，考慮到市場經(jīng)濟的交易規(guī)則和土地公有制的基本理念之間的平衡，筆者主張應(yīng)當對住宅建設(shè)用地推行廉價續(xù)期，以體現(xiàn)社會主義公有制的福祉。對于中國公民，如其住宅沒有超過當?shù)氐钠骄》棵娣e，原則上應(yīng)當以戶為單位進行廉價續(xù)期；對于超過當?shù)仄骄》棵娣e的部分，則應(yīng)當按照市場價格繳納土地出讓金。

關(guān)鍵詞：住宅建設(shè)用地 自動續(xù)期 土地公有制 國有土地

《物權(quán)法》第149條第1款規(guī)定，“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期”。該規(guī)定一方面因為明確規(guī)定了自動續(xù)期而使業(yè)主如釋重負，另一方面又遺留了大量懸而未決的問題，例如續(xù)期的條件、續(xù)期的期限，尤其是續(xù)期是否要進行收費以及如何收費，這些疑問均無法從物權(quán)法的現(xiàn)行立法規(guī)定中得出明確的結(jié)論。與土地私有制國家相比，我國的建設(shè)用地使用權(quán)制度具有更為突出的地位與意義。有學(xué)者直言，建設(shè)用地使用權(quán)在本質(zhì)上是“傳統(tǒng)公有制與市場經(jīng)濟對接的制度工具，是土地物權(quán)化的制度工具，是公有制下土地得以分散利用的制度工具”。在此背景下，建設(shè)用地使用權(quán)的確定性與穩(wěn)定性尤為重要。本文將首先對法律法規(guī)中與住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期相關(guān)的規(guī)定進行整理，歸納自動續(xù)期的遺留問題，然后從中國當代地權(quán)制度的嬗變切入，分析現(xiàn)行土地公有制的演變過程，最后從公有制的基本理念出發(fā)，結(jié)合我國的實際情況，對續(xù)期問題提出立法構(gòu)想。

一、自動續(xù)期問題的產(chǎn)生

調(diào)整住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題的規(guī)范性法律文件，目前主要有國務(wù)院1990年出臺的《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》、全國人大常委會1994年通過的《城市房地產(chǎn)管理法》（2007年修訂）以及全國人大2007年通過的《物權(quán)法》等。我們將以《物權(quán)法》的出臺為分界線，對這些法律法規(guī)中關(guān)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題的規(guī)定逐一進行考察。

（一）《物權(quán)法》出臺前的方案：有償續(xù)期

《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第41條規(guī)定：“土地使用權(quán)期滿，土地使用者可以申請續(xù)期。需要續(xù)期的，應(yīng)當依照本條例第二章的規(guī)定重新簽訂合同，支付土地使用權(quán)出讓金，并辦理登記”。《城市房地產(chǎn)管理法》第22條規(guī)定：“土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當至遲于屆滿前一年申請續(xù)期，除根據(jù)社會公共利益需要收回該幅土地的，應(yīng)當予以批準。經(jīng)批準準予續(xù)期的，應(yīng)當重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，依照規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金。土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者雖申請續(xù)期但依照前款規(guī)定未獲批準的，土地使用權(quán)由國家無償收回”。由此可見，在《物權(quán)法》出臺之前，根據(jù)《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》和《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定，土地使用權(quán)期限屆滿的，第一必須提前辦理審批手續(xù)，第二必須重新訂立合同，第三必須支付出讓金。此外，對于土地上的建筑物和其他附著物，《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第40條還進一步明確規(guī)定，地上的建筑物和其他附著物，其所有權(quán)均由國家無償取得。

（二）《物權(quán)法》審議中的方案：舉棋不定

《物權(quán)法》歷經(jīng)七稿錘煉，最終才得以出臺。在最初的審議稿中，并沒有區(qū)分住宅與非住宅，而是統(tǒng)一規(guī)定了在期限屆滿前一年申請續(xù)期，并按照合同的約定或國家的規(guī)定支付出讓金。在第四次審議稿中才第一次規(guī)定了住宅用地的自動續(xù)期問題。但該審議稿明確規(guī)定了建設(shè)用地使用權(quán)人負有支付土地使用費的義務(wù)，且由國務(wù)院制定續(xù)期的期限、收費的標準和辦法。第六審議稿保留了自動續(xù)期的規(guī)定，但刪去了收費等問題的規(guī)定。對于這個變化，全國人大法工委的解釋是，《物權(quán)法》制定時仍欠缺充足的依據(jù)對建設(shè)用地使用權(quán)人的義務(wù)作出規(guī)定，是否收費等問題仍需結(jié)合日后國家財政狀況等因素加以研究；況且，《物權(quán)法》不進行規(guī)定，并不影響國務(wù)院制定相關(guān)規(guī)定。由此可見，在《物權(quán)法》的立法過程中，立法機關(guān)對續(xù)期收費問題的態(tài)度動搖不定，從而故意安排了立法的空白地帶。

（三）《物權(quán)法》的方案：自動續(xù)期，但留有困惑

《物權(quán)法》第149條第1款規(guī)定，“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期”。在民商事合同中，自動續(xù)期通常是指合同約定的期限屆滿以后，在下一個期限內(nèi)仍然有效，雙方繼續(xù)依照原合同享有權(quán)利和承擔義務(wù)。自動續(xù)期的法律效果，主要在于雙方互相負有以原合同條款再次締約之義務(wù)，從而節(jié)省談判的成本。但是《物權(quán)法》所規(guī)定的自動續(xù)期，所指向的是住宅建設(shè)用地使用權(quán)本身，而不是住宅建設(shè)用地使用權(quán)的出讓合同，因而自動續(xù)期并不當然表明合同雙方當事人仍然需要承擔原合同項下的權(quán)利和義務(wù)；此外，在城市土地屬于國家所有的前提下，取得住宅建設(shè)用地使用權(quán)必須經(jīng)過行政審批程序，而且住宅建設(shè)用地使用權(quán)人與政府之間訂立的土地使用權(quán)出讓合同，也不能簡單地定性為民事主體之間訂立的民事合同或商事合同。立法上的故意留白，是立法機關(guān)經(jīng)過斟酌之后所采取的權(quán)宜之策，但在實施的過程中，理所當然地給我們帶來不少困惑。

第一，自動續(xù)期是否應(yīng)符合一定的條件？表面上講，既然屬于自動續(xù)期，自然不應(yīng)當要求任何條件上的限制，但這一規(guī)定仍然引申出一系列頗有爭議的觀點：1.無條件說。有學(xué)者認為，自動續(xù)期不應(yīng)有任何條件限制，既無需支付費用，也無需重新登記，房屋所有人即可合法使用土地。2.有條件說。有觀點指出，自動續(xù)期的適用應(yīng)當具備一定條件，如建設(shè)用地使用權(quán)的用途是否發(fā)生變更、在權(quán)利續(xù)存期間內(nèi)是否發(fā)生了某些影響土地利用的法律問題或出現(xiàn)適用情勢變更的情形等。如果自動續(xù)期是有條件的，這個問題還可以進一步引申。既然續(xù)期并非當然是無償?shù)?，那么自動續(xù)期是否需要考慮住宅建設(shè)使用權(quán)人的意愿。換言之，盡管推行的是自動續(xù)期制度，但住宅建設(shè)使用權(quán)人是否可以拒絕續(xù)期。我們可以合理地設(shè)想，現(xiàn)實生活中有可能存在權(quán)利人不愿意續(xù)期的情況，而自動續(xù)期并未考慮權(quán)利人的意愿，不利于其基于自身利益的考量作出選擇。

第二，續(xù)期是否應(yīng)當收費？對于續(xù)期的收費問題，是一個涉及廣大人民群眾切身利益的敏感問題和焦點問題。目前存在待定說、無償說、有償說三種觀點：1.待定說。贊同待定說的學(xué)者，主要從《物權(quán)法》的立法規(guī)范出發(fā)，其解釋也多為援引全國人大法工委的著作予以說明。2.無償說。有學(xué)者學(xué)者指出，國家土地所有權(quán)是在“國家統(tǒng)一所有、人民均享地利”法律思想指導(dǎo)下建立的，政府反復(fù)取得土地出讓金的做法不符合社會主義理想，因而不應(yīng)當再次收費。3.有償說。有學(xué)者從憲法的角度出發(fā)，認為無償續(xù)期與憲法中國家土地所有權(quán)的規(guī)定相沖突，與平等保護私有財產(chǎn)原則相違背，且混淆了憲法上的所有權(quán)與使用權(quán)。

第三，續(xù)期的年限和次數(shù)問題。在自動續(xù)期規(guī)則下，住宅建設(shè)用地使用權(quán)所能延續(xù)的年限、次數(shù)等問題也無法得到直接的解答，對此學(xué)者之間的觀點也是眾說紛紜，并無定論。1.有學(xué)者指出，為了落實國有土地屬于全民所有，對于住宅建設(shè)用地使用權(quán)，可以無償續(xù)期一次，期限依然為70年。2.有學(xué)者認為，基于房屋所有權(quán)的重要性與特殊性，以及改革開放以來的社會與法律實踐，應(yīng)當不斷延展住宅建設(shè)用地使用權(quán)。3.有學(xué)者認為，應(yīng)當將續(xù)期期限與建筑物相掛鉤，一般應(yīng)以建筑物的安全使用年限為上限，提前倒塌的則以原設(shè)計壽命為上限；在住宅建設(shè)用地使用權(quán)最高年限內(nèi)續(xù)期的，次數(shù)上限為兩次，超過最高年限續(xù)期的，以一次為宜。

二、以土地公有制的演變歷史為分析進路

對自動續(xù)期如何處理方不失其妥當性，必然會面臨在既有法律框架下的利益衡量問題。僅僅采用文義解釋，顯然并不足以解決制度缺位所引起的一系列重大問題。通常認為，所謂的法律漏洞，是指法律違反計劃之不圓滿性。但是，如果立法者對某一問題故意不進行立法規(guī)制，這將構(gòu)成“有意義的沉默”，這與一般意義上的法律漏洞存在明顯的差異，因此也就難以根據(jù)漏洞填補的方法予以解決?！瓣P(guān)于某項問題，自立法政策言，應(yīng)設(shè)規(guī)定而未設(shè)規(guī)定”的情形，屬于立法政策上的非固有漏洞，應(yīng)當屬于立法論的問題，而不是解釋論的問題。因此住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期問題，需要有相應(yīng)立法權(quán)限的國家機關(guān)進行后續(xù)立法予以解決。

法律制度的設(shè)計，并非僅僅是立法技術(shù)問題，往往涉及到?jīng)_突各方的利益進行協(xié)調(diào)和選擇，此中往往需要立法機關(guān)進行利益衡量和價值判斷。如何處理住宅建設(shè)用地的自動續(xù)期問題，存在多元的價值取向。對于住宅建設(shè)用地的自動續(xù)期問題，究竟更應(yīng)當注重于維護住宅所有權(quán)人的居住利益，還是維護國家的土地出讓金收益？在各種利益的交錯沖突中，立法者實際上在扮演公共政策選擇的角色。面對眾說紛紜的制度設(shè)計，立法者如何果斷地一錘定音，這是對立法機關(guān)的睿智的考驗。

分析思路的選取，對法律漏洞的填補尤為重要，往往會影響制度設(shè)計的形成。研究住宅建設(shè)用地的收費問題，離不開對土地公有制演變歷史的反思。中國土地公有制的變遷，有其內(nèi)在的邏輯。用歷史的視角考察土地公有制的理念和目的，一方面，歷史的考察有助于在時間維度內(nèi)還原促進土地權(quán)利發(fā)生變化的潛在因素，為我們分析收費問題提供基點和參照；另一方面，歷史的考察可以檢驗當初建立土地公有制的立法目的是否已實現(xiàn)，評價其施行的社會效果。簡言之，法律制度的建立和發(fā)展具有延續(xù)性，從歷史的嬗變中我們可以尋找出法律背后的潛在因素，從而為我們在當下社會環(huán)境中的制度選擇提供理性思維的依據(jù)。如果從中國土地公有制的歷史沿革切入，首先梳理出當代土地公有制演變的來龍去脈，然后揭示出土地公有制背后的基本理念和立法目的，最后也許為我們未來的立法設(shè)計可以提供一些有益的啟示。

三、中國土地公有制的建立歷史和基本理念

（一）中國土地公有制的建立歷史：土地改革、人民公社化、國有化

1.土地改革

偉大的中國共產(chǎn)黨自1921年成立以來，一直對土地問題予以高度重視，1921年中共一大通過的《中國共產(chǎn)黨綱領(lǐng)》第2條第3款規(guī)定：“消滅資本家所有制，沒收機器、土地、廠房和半成品等生產(chǎn)資料，歸社會公有?！泵珴蓶|同志早在1926年就指出，中國的問題關(guān)鍵就是農(nóng)民問題。中國共產(chǎn)黨在轉(zhuǎn)戰(zhàn)農(nóng)村時期，以“打土豪、分田地”為口號發(fā)動農(nóng)民進行革命，建立農(nóng)村革命根據(jù)地?？箲?zhàn)勝利后，《中國土地法大綱》確立了“耕者有其田”的地位。土地改革運動席卷解放區(qū)，獲得土地的農(nóng)民成為擁護解放戰(zhàn)爭的中堅力量。新中國成立后，在《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》指導(dǎo)下，土地改革運動得到進一步推進。1950年中央人民政府委員會頒布《中華人民共和國土地改革法》，確立了“農(nóng)民的土地所有制”，并規(guī)范了土改問題。直至1953年，除部分少數(shù)民族地區(qū)外，中國大陸普遍完成土改。1954年，新中國第一部《憲法》出臺，其第8條承認了農(nóng)民的土地所有權(quán)。“耕者有其田”源于農(nóng)業(yè)社會千百來年的愿景，作為中國現(xiàn)代革命的目標重新提出，其背后的政治意義并不是“重農(nóng)抑商”，而是通過動員農(nóng)民發(fā)起革命，實現(xiàn)國家的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。自1949年中華人民共和國建國以來，隨著土地改革的完成，國家推行的是農(nóng)民土地所有制。

2.人民公社化

在社會主義建設(shè)時期，因為受到意識形態(tài)的影響以及對計劃經(jīng)濟下規(guī)模效應(yīng)的追求，土地權(quán)利以公有為方向聚攏，合作化運動登上了歷史舞臺。第一階段，初級農(nóng)業(yè)合作化。1953年起，國家大力推動初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的發(fā)展。這一時期，除小塊自留地外，農(nóng)民在保留土地所有權(quán)的前提下，將使用權(quán)讓渡給合作社統(tǒng)一行使；第二階段，高級農(nóng)業(yè)合作化。1955年，國家提出要將初級社逐漸改造成高級社。依據(jù)1956年出臺的規(guī)定，高級社將社員除墳地、房屋地基外的私人土地，無償轉(zhuǎn)為合作社集體所有；第三階段，人民公社化。1958年人民公社化運動開始，至當年12月，參加人民公社的農(nóng)戶占總農(nóng)戶數(shù)的99.1%。社員的自留地、房基等生活資料都為全社共有，由公社統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)生產(chǎn)活動，普遍實行供給制。地權(quán)高度集中在人民公社中，并由國家通過計劃管控土地的流動與利用。與此同時，“大躍進”運動在各地掀起，隨后為了扭轉(zhuǎn)“大躍進”造成嚴重的經(jīng)濟困難局面，中央政府重新分配權(quán)利，明確人民公社是以生產(chǎn)大隊為基礎(chǔ)的三級集體所有制。“文革”之后，百廢待興。隨著十一屆三中全會的召開，中央政府充分認識到在農(nóng)村推行聯(lián)產(chǎn)承包責任制的重要性，并鼓勵其在全國范圍推廣。1982年頒布的《憲法》實行政社分離，恢復(fù)了鄉(xiāng)級行政區(qū)劃；1993年公布的《憲法修正案》將合作經(jīng)濟主要形式改為“農(nóng)村中的家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責任制”。至此，人民公社在全國大部分地區(qū)已基本絕跡。1982年《憲法》第10條規(guī)定：農(nóng)村和城市郊區(qū)土地，除了法律規(guī)定為國有的以外，屬于集體所有。至于農(nóng)民對土地的利用，則通過《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》以及《物權(quán)法》等逐步落實，建立起以土地承包經(jīng)營權(quán)滿足農(nóng)民的經(jīng)營需要、以宅基地使用權(quán)滿足農(nóng)民的住房需要的權(quán)利體系。

3.國有化

20世紀30年代城市公有土地約占60%以上，私有土地則不超過40%，其中公有土地主要包括行政區(qū)、官營企業(yè)、交通與文化設(shè)施的基地等，而私有土地的擁有者主要包括資本家、軍閥、地主、城市個體勞動者等。@建國初期，除了繼承舊中國的國有土地以及沒收官僚、買辦資產(chǎn)階級資本外，中央政府基本維持城市土地權(quán)利狀況。1953年“三大改造”開始，土地作為最重要的生產(chǎn)資料之一，其所有權(quán)由私人向國家讓渡的方式主要分為三種：第一，通過全行業(yè)公私合營對資本主義工商業(yè)進行改造，合營期間資本家可以領(lǐng)取定息，期滿后所涉土地的所有權(quán)作為生產(chǎn)資料歸國家“統(tǒng)一管理，統(tǒng)一使用”。第二，受到人民公社運動的影響，手工業(yè)合作組織逐步向國營轉(zhuǎn)型，相應(yīng)的土地所有權(quán)同樣也隨之轉(zhuǎn)為國有。第三，對城市私人出租房產(chǎn)進行改造，方式主要包括國家經(jīng)租、公私合營等；至于對私人占有的城市空地、街基等，應(yīng)“經(jīng)過適當?shù)霓k法一律收歸國有”。1967年中央相關(guān)行政部門將前述街基的內(nèi)涵進一步擴大解釋為“包括城鎮(zhèn)上建有房屋的私有宅基地”。這就進一步推動了私有土地的國有化進程。1982年《憲法》第10條規(guī)定“城市的土地屬于國家所有”。據(jù)1982年全國226個城市統(tǒng)計，在城市中由集體和個人所有的土地面積占城市建成區(qū)總土地面積的4.5%左右。當時的城市中，“屬于集體所有的城市土地，主要是城市中的個體勞動者在組織成為合作社時將其作業(yè)場所入股變?yōu)楹献魃绲淖鳂I(yè)場所所占用的土地。屬于個人所有的城市土地，主要是個人自住房屋及當時在社會主義改造起點以下的個人出租房屋的宅基地”。實際上，國家通過憲法的規(guī)定，直接對這部分在城市中集體和個人所有的土地實行了國有化。對此，憲法修改委員會認為，城市土地所有權(quán)的安排，“對于保證國家的社會主義經(jīng)濟建設(shè)……具有重大的意義”。

回顧歷史，我們可以清晰地看到，中國土地權(quán)利的演變有兩條主線，一為新民主主義革命時期，以分配土地所有權(quán)，發(fā)動并成功完成了革命；二為在建設(shè)社會主義時期，通過土地改革、人民公社化和國有化等方式，逐步廢除了土地私有制，在農(nóng)村和城市完成了社會主義公有制。這兩條主線反映了當代中國土地權(quán)利發(fā)生的變革，并最終建立了社會主義公有制。

（二）建立土地公有制的理念

之所以要將土地所有權(quán)收歸公有，是因為相對于私有制而言，土地公有制更為合理，能避免土地私有造成的弊端，讓人民享受到更大的福祉。我國實行社會主義的土地所有權(quán)制度，即土地國家所有權(quán)和集體所有權(quán)制度，這是一種嶄新的社會主義性質(zhì)的土地所有權(quán)制度，也是我國現(xiàn)階段最重要的土地所有權(quán)制度。一般認為，國家所有權(quán)作為社會主義條件下一種所有權(quán)形式，是國家對國有財產(chǎn)的占有、使用、收益和處分的權(quán)利，本質(zhì)上是全民所有權(quán)在法律上的表現(xiàn)。國家所有權(quán)之所以叫全民所有權(quán)，是因為一切國有財產(chǎn)屬于以國家為代表的全體人民所有。正因為如此，它不同于歷史上任何國家財產(chǎn)。國有財產(chǎn)的用途從根本上說是滿足全體人民的物質(zhì)文化的需要，為全社會造福。這才是我們建立社會主義土地公有制的基本理念。換言之，土地公有制，旨在發(fā)揮社會主義公有制的優(yōu)越性，它貫穿于新民主主義革命階段和社會主義建設(shè)階段，這種社會主義公有制的優(yōu)越性理念決定了廣大人民群眾對社會主義土地公有制的認同感。在土地問題上，國家作為城市土地所有權(quán)的主體，其所有權(quán)的行使應(yīng)忠實地代表人民的整體利益。我國《憲法》確立了公有制為社會主義經(jīng)濟制度的基礎(chǔ)，《物權(quán)法》上也重申了這一規(guī)定，因此公有制的基本理念應(yīng)當在土地政策法規(guī)的實施過程中得到有效的貫徹。簡言之，土地公有制的建立，其目標應(yīng)使得廣大人民群眾的安居工程中得到廣泛的保障，讓廣大人民群眾切實獲得社會主義公有制的福祉，這才能夠充分體現(xiàn)土地公有制的基本理念。

（三）住宅建設(shè)用地續(xù)期應(yīng)當體現(xiàn)土地公有制的基本理念

公有制是中國土地制度的基石，為了確保土地公有制理念的延續(xù)性和法律制度的協(xié)調(diào)一致，住宅建設(shè)用地的續(xù)期問題應(yīng)當符合公有制的基本理念。當前我國農(nóng)村的宅基地使用權(quán)，就是一種帶有社會福利性質(zhì)的權(quán)利，由集體成員無償取得，無償使用，這充分體現(xiàn)了農(nóng)村土地集體所有權(quán)的優(yōu)越性。對于城市的住宅建設(shè)用地的續(xù)期問題，當然也應(yīng)當站在公有制理念的立場上進行分析，以便將國家土地所有權(quán)的公有制理念在城市得到貫徹執(zhí)行。住宅建設(shè)用地的期限屆滿以后，對于續(xù)期問題，國家在履行其管理職能的同時，應(yīng)切實落實公有制的基本理念，積極創(chuàng)造條件滿足廣大人民群眾的基本住房需求，這不僅是公有制的應(yīng)有之義，而且也是對土地作為公共物品基本屬性的正視，同時也體現(xiàn)了公民基本權(quán)利的訴求與國家政治義務(wù)的承擔。國家在制定關(guān)于土地續(xù)期收費的法律政策時，既要考慮市場經(jīng)濟進行等價交換的交易規(guī)則，同時必須兼顧社會主義土地公有制的基本理念。總而言之，處理住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期問題，離不開我國社會主義公有制建立的歷史，更離不開我國土地權(quán)利變遷背后社會主義公有制的基本理念。

四、讓歷史告訴未來：住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題的立法展望

回顧歷史，我們知道土地公有制的建立是通過土地改革、人民公社化和國有化等方式完成的，且其中蘊含著發(fā)揮社會主義公有制優(yōu)越性的基本理念，因此住宅建設(shè)用地續(xù)期問題的處理，不能純粹按照市場經(jīng)濟的邏輯進行。由于住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期問題關(guān)系到國計民生，很難簡單地通過司法解釋來進行漏洞補充，這應(yīng)當由國家立法機關(guān)未來通過立法解釋或者修訂法律予以解決。對于這個復(fù)雜的問題，未來的立法應(yīng)當如何設(shè)計？考慮到市場經(jīng)濟的交易規(guī)則和土地公有制的基本理念之間的平衡，筆者主張應(yīng)當以廉價續(xù)期為基本精神，具體而言可以進行如下粗淺的制度設(shè)計：

第一，中國公民在當?shù)仄骄》棵娣e的標準內(nèi)，應(yīng)當實行廉價續(xù)期。中華人民共和國公民的住宅建設(shè)用地使用權(quán)，以戶為單位，如其住宅沒有超過當?shù)仄骄》棵娣e，則住宅建設(shè)用地使用權(quán)的期限屆滿后，應(yīng)當自動廉價續(xù)期，甚至無償續(xù)期。廉價或無償續(xù)期是落實土地公有制的基本理念，履行政府社會保障職能的必要舉措，但鑒于土地資源的稀缺性，無償續(xù)期的適用應(yīng)當具有一定范圍。家庭是社會的基本單位，有婚姻關(guān)系、血緣關(guān)系的家庭成員通常居住在一起，且在經(jīng)濟上聯(lián)系緊密，因而以戶為單位對住房面積進行統(tǒng)計具有現(xiàn)實合理性。同時，因為現(xiàn)階段我國存在區(qū)域發(fā)展不平衡的現(xiàn)象，以當?shù)仄骄》棵娣e作為標準，能有效反映各地的實際情況，更為公平。

第二，中國公民的住宅建設(shè)用地如果超過了當?shù)仄骄》棵娣e的標準，對于超過部分應(yīng)按照市場價格實行有償續(xù)期。中華人民共和國公民的住宅建設(shè)用地使用權(quán)，以戶為單位，如其住宅已經(jīng)超過當?shù)仄骄》棵娣e，對于超過當?shù)仄骄》棵娣e部分的建設(shè)用地使用權(quán)，在使用權(quán)的期限屆滿后自動續(xù)期，但應(yīng)當依法重新繳納土地出讓金。一方面，自動續(xù)期是《物權(quán)法》的規(guī)定，能大量節(jié)省續(xù)期成本，因而即便是超出保障范圍的業(yè)主，也應(yīng)當適用自動續(xù)期規(guī)則。另一方面，家庭住房面積超過當?shù)仄骄降?，說明其占用了更多的公共資源，且可能存在一戶多房等現(xiàn)象，為了促進資源優(yōu)化配置的實現(xiàn)，以及基于籌集財政資金的需要，超出部分應(yīng)當重新支付出讓金。

第三，對于外國人和無國籍人則一律按照市場價格實行有償續(xù)期。外國人、無國籍人的住宅建設(shè)用地使用權(quán)，在其使用權(quán)的期限屆滿后自動續(xù)期，但應(yīng)當依法重新繳納土地出讓金。住宅建設(shè)用地使用權(quán)的廉價續(xù)期，是中國政府為中國公民提供的優(yōu)惠，具有福利性、保障性，以便體現(xiàn)社會主義公有制的優(yōu)越性。對于不具有中國國籍的住宅建設(shè)用地使用權(quán)人，自然不能享有，因而一律適用有償續(xù)期規(guī)則。