呂超 婁義鵬

摘 要：巡察制度是十八大以來(lái)中央巡視監(jiān)督向基層縱深推進(jìn)的重要舉措，作為延伸監(jiān)督觸角、凈化政治生態(tài)的有力抓手，巡察工作意義重大。但巡察監(jiān)督還處在摸索前進(jìn)之中，當(dāng)前的巡察實(shí)踐在制度構(gòu)建、組織體系、工作機(jī)制、成果運(yùn)用等方面仍存在缺失或不足，制約了巡察工作的開展，影響了巡察工作的實(shí)效。應(yīng)當(dāng)通過(guò)完善責(zé)任體制、加強(qiáng)制度和組織建設(shè)、努力拓展新思維、健全成果運(yùn)用機(jī)制等方式進(jìn)一步提升巡察工作實(shí)效，促進(jìn)新時(shí)期巡察工作的發(fā)展和完善。

關(guān)鍵詞：巡察工作；實(shí)踐；提升；制約

中圖分類號(hào)：D262.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-9170（2018）04-0014-08

中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)巡視、巡察監(jiān)督制度的產(chǎn)生是在汲取中國(guó)古代廉政文化營(yíng)養(yǎng)的基礎(chǔ)上，將馬克思主義政黨監(jiān)督理論與我國(guó)黨的發(fā)展和建設(shè)實(shí)際緊密融合，是馬克思主義政黨監(jiān)督理論在中國(guó)的又一重要成果。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》的規(guī)定，巡察是指黨的市（地、州、盟）和縣（市、區(qū)、旗）委員會(huì)按照黨內(nèi)各項(xiàng)法規(guī)的規(guī)定，借鑒巡視監(jiān)督的工作方式及經(jīng)驗(yàn)，建立巡察制度，設(shè)立巡察機(jī)構(gòu)，對(duì)所管理的黨組織進(jìn)行巡行視察的監(jiān)督制度。①

一、巡察工作懲治和預(yù)防腐敗效能分析

習(xí)近平同志在十九大報(bào)告中指出：“巡視利劍作用彰顯，實(shí)現(xiàn)中央和省級(jí)黨委巡視全覆蓋。堅(jiān)持反腐敗無(wú)禁區(qū)、全覆蓋、零容忍，堅(jiān)定不移‘打虎‘拍蠅‘獵狐，不敢腐的目標(biāo)初步實(shí)現(xiàn)，不能腐的籠子越扎越牢，不想腐的堤壩正在構(gòu)筑，反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性態(tài)勢(shì)已經(jīng)形成并鞏固發(fā)展。”[1]巡視監(jiān)督是經(jīng)過(guò)反復(fù)實(shí)踐證明并行之有效的黨內(nèi)監(jiān)督制度，是全面從嚴(yán)治黨的重要制度保障。巡察制度實(shí)質(zhì)上是由巡視監(jiān)督制度啟發(fā)、衍生而來(lái)，是巡視監(jiān)督制度在市（地、州、盟）和縣（市、區(qū)、旗）的延伸和補(bǔ)充。黨的工作最堅(jiān)實(shí)的力量在基層，最突出的問(wèn)題和矛盾也在基層，而基層組織正是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)。因此，建立市（地、州、盟）和縣（市、區(qū)、旗）黨委巡察制度，填補(bǔ)了省級(jí)以下巡視監(jiān)督的空白，讓黨內(nèi)監(jiān)督無(wú)死角，是健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要內(nèi)容。從巡察監(jiān)督的實(shí)踐來(lái)看，形成巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)新格局，對(duì)全面從嚴(yán)治黨向基層延伸打通“最后一公里”起到了重要作用。因此，黨的十九大站在政治和全局的高度，對(duì)深化巡視巡察作出重大部署：“在市縣黨委建立巡察制度，加大整治群眾身邊腐敗問(wèn)題力度”，“建立巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的監(jiān)督網(wǎng)”。

截至2017年5月底，31個(gè)省區(qū)市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)均部署開展巡察工作，15個(gè)副省級(jí)城市全部建立巡察制度，336個(gè)市（地、州、盟）、2483個(gè)縣（市、區(qū)、旗）開展巡察工作。共巡察黨組織14.4萬(wàn)個(gè)，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委2.3萬(wàn)個(gè)、占全國(guó)總數(shù)57.9%，村（社區(qū)）黨支部8.2萬(wàn)個(gè)、占全國(guó)總數(shù)12%。黨的十八大以來(lái)，市縣巡察向被巡察黨組織反饋問(wèn)題33.2萬(wàn)個(gè)，提出需立行立改問(wèn)題9.2萬(wàn)條，移交被巡察黨組織所管理干部問(wèn)題線索6.5萬(wàn)個(gè)，向市縣黨委相關(guān)職能部門提出意見(jiàn)建議6.1萬(wàn)個(gè)。[2]巡察監(jiān)督利劍作用初顯成效，全國(guó)協(xié)調(diào)發(fā)展、同步規(guī)范、互為補(bǔ)充的巡視巡察監(jiān)督立體網(wǎng)絡(luò)格局已經(jīng)初步形成。

在巡察監(jiān)督定位上，各地立足于政治巡察，將基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)班子特別是“一把手”作為巡察重點(diǎn)，圍繞加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)這個(gè)根本，重點(diǎn)發(fā)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失、全面從嚴(yán)治黨不力等問(wèn)題[3]；緊盯違反八項(xiàng)規(guī)定、“四風(fēng)”以及選人用人上的不正之風(fēng)；嚴(yán)查對(duì)“五位一體”“四個(gè)全面”的貫徹落實(shí)情況；督促“關(guān)鍵少數(shù)”的主體責(zé)任；突出將政治腐敗與經(jīng)濟(jì)腐敗并重的巡察方向。在組織上，通過(guò)成立巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組或辦公室、建立巡察人才庫(kù)、出臺(tái)巡察工作實(shí)施辦法等方式組建巡察機(jī)構(gòu)，探索建立巡察制度，增強(qiáng)了巡察工作的規(guī)范性。在方式上，在借鑒巡視監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地實(shí)際探索巡察新措施。在方式方法上，除了常規(guī)的受理信訪舉報(bào)、設(shè)立電子信箱、走訪調(diào)研、個(gè)別談話、座談等形式外，還進(jìn)行了巡察新方式探索，采取了常規(guī)巡察、交叉巡察、專項(xiàng)巡察等方式，著力發(fā)現(xiàn)深層次問(wèn)題。在導(dǎo)向上，各地逐步將巡察工作向解決群眾反映最強(qiáng)烈、矛盾最突出的問(wèn)題聚焦，突出問(wèn)題導(dǎo)向。除了緊盯政治、組織、群眾、工作、生活紀(jì)律外，還將侵害群眾利益、民生熱點(diǎn)、基層“微腐敗”、扶貧攻堅(jiān)等內(nèi)容納入巡察監(jiān)督內(nèi)容。各地主要圍繞土地出讓、財(cái)政專項(xiàng)資金、扶貧民生項(xiàng)目、惠民工程等人民群眾關(guān)心的問(wèn)題實(shí)施重點(diǎn)巡察，發(fā)現(xiàn)并懲治了一批“微腐敗”官員。十八大以來(lái)，各地普遍將中央扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略決策部署落實(shí)情況作為巡察監(jiān)督的重要內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)并解決了一批扶貧領(lǐng)域違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題，共處理黨員領(lǐng)導(dǎo)干部9000余名；巡察發(fā)現(xiàn)和推動(dòng)解決了一批惠民惠農(nóng)領(lǐng)域違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題，2.2萬(wàn)名黨員干部受到處分；市縣巡察發(fā)現(xiàn)并推動(dòng)解決一大批“微腐敗”“小官大貪”“雁過(guò)拔毛”等突出問(wèn)題，處分鄉(xiāng)科級(jí)及以下黨員干部4100余人、村居兩委班子成員1.16萬(wàn)人。[2]

黨的十八大以來(lái)，各市（地、州、盟）和縣（市、區(qū)、旗）黨委提高政治站位，把握了基層黨風(fēng)廉政建設(shè)的整體態(tài)勢(shì)，通過(guò)深化政治巡察，發(fā)揮政治“顯微鏡”和“探照燈”作用，激活了黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的神經(jīng)末梢，推動(dòng)了懲治和預(yù)防腐敗體系向縱深推進(jìn)，凈化了干部隊(duì)伍的選人用人環(huán)境 ，解決了一大批群眾反映強(qiáng)烈的問(wèn)題[4]，增強(qiáng)了人民群眾獲得感，密切了黨群干群關(guān)系，鞏固了黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。

二、當(dāng)前制約巡察工作效能發(fā)揮的因素

作為延伸監(jiān)督觸角、凈化政治生態(tài)的重要抓手，巡察工作意義重大。但巡察監(jiān)督全面推進(jìn)還處在摸索前進(jìn)之中，當(dāng)前巡察監(jiān)督工作實(shí)踐中仍存在監(jiān)督定位不準(zhǔn)確、組織和制度建設(shè)不完善、工作方式缺乏創(chuàng)新、外部制約因素多、巡察整改落實(shí)不到位、巡察成果沒(méi)有得到充分運(yùn)用等問(wèn)題，影響了巡察工作的深入開展，制約了巡察監(jiān)督實(shí)效。

（一）制度化、規(guī)范化建設(shè)水平制約巡察工作效率

建立健全巡察制度機(jī)制框架體系是推進(jìn)巡察工作沿著制度化、規(guī)范化軌道運(yùn)行的重要保障。由于基層巡察的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)有待豐富，對(duì)巡察工作組織領(lǐng)導(dǎo)、職責(zé)分工、隊(duì)伍建設(shè)、工作程序、組織紀(jì)律、工作考核、成果運(yùn)用等方面的制度建設(shè)仍然處于探索階段。很多制度僅是對(duì)中央巡視制度的照搬照抄，在工作制度方面還存在一些亟待探索和解決的問(wèn)題?；鶎友膊熘贫仍O(shè)計(jì)往往由地方政府根據(jù)省級(jí)巡視工作實(shí)施辦法文件中的相關(guān)規(guī)定及借鑒中央和省區(qū)市巡視制度整合而成，各省出臺(tái)的巡察工作辦法或意見(jiàn)多為指導(dǎo)性和綱領(lǐng)性文件，對(duì)于基礎(chǔ)的具體巡察工作仍然缺乏全面、規(guī)范、系統(tǒng)的制度建構(gòu)。在部門定位、職權(quán)設(shè)定、制度構(gòu)成等方面欠缺權(quán)威法律依據(jù)，其合理性也大打折扣。目前，基層巡察制度在全國(guó)來(lái)看，并無(wú)統(tǒng)一的制度規(guī)范和實(shí)施細(xì)則，“相對(duì)于中央和省區(qū)市的巡視制度較不完善，巡視巡察系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)部分設(shè)置相對(duì)較弱，已經(jīng)造成系統(tǒng)整體結(jié)構(gòu)失調(diào)，制度的適應(yīng)性、獲取環(huán)境資源的能力有待提升，進(jìn)而導(dǎo)致其資源分配、動(dòng)員能力及目標(biāo)協(xié)同等方面的功能需求無(wú)法得到較好滿足。這很容易導(dǎo)致各基層巡察部門各自為政、失于統(tǒng)籌，并且基層巡察的權(quán)威性會(huì)被削弱，從而導(dǎo)致整體反腐效率下降”[5]。

（二）組織建設(shè)水平制約巡察工作有力開展

巡察監(jiān)督工作往往要由多部門橫向縱向協(xié)作完成，目前各地對(duì)巡察工作的管理認(rèn)識(shí)不一，導(dǎo)致巡察工作一直處于紀(jì)委主抓的狀態(tài)。但紀(jì)委在巡察工作中一般只是發(fā)揮組織、協(xié)調(diào)和工作方式指導(dǎo)的作用，巡察辦不是紀(jì)委的組成部門，在工作支持上會(huì)因人員、經(jīng)費(fèi)保障等問(wèn)題趨于弱化，同時(shí)容易出現(xiàn)權(quán)責(zé)不明、管理不到位、決策越位等問(wèn)題。巡察工作往往工作時(shí)間長(zhǎng)、工作任務(wù)繁重，但目前尚未建立對(duì)巡察工作人員的激勵(lì)保障機(jī)制，巡察工作人員還可能因長(zhǎng)期不在原單位工作影響其個(gè)人的發(fā)展，或擔(dān)心在巡察工作中得罪人后由于千絲萬(wàn)縷的地方性人際關(guān)系，回到原單位后被打壓或閑置，以上這些原因?qū)е铝顺檎{(diào)巡察人員參與工作的意愿不強(qiáng)、工作積極性不高等問(wèn)題。巡察組的組建均采取專兼職相結(jié)合的辦法，需要很多財(cái)務(wù)、審計(jì)等具有專業(yè)知識(shí)的人員參與，由于抽調(diào)人數(shù)較多，抽調(diào)人員的工作能力無(wú)法得到充分保障。此外，抽調(diào)的人員一般都缺乏巡察工作的實(shí)踐，對(duì)于巡察監(jiān)督過(guò)程中的嚴(yán)肅與嚴(yán)格缺乏充分認(rèn)知。部分巡察人員除了巡察工作還要兼顧其本職工作，使他們不能將所有精力集中在巡察工作中，巡察組對(duì)其不具有原單位的約束力，在分工和配合上存在一些問(wèn)題，而這些也恰恰是造成巡察工作隊(duì)伍管理難的主要原因。巡察監(jiān)督工作是一項(xiàng)政治性和專業(yè)性都非常高的工作，對(duì)工作人員的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)都有很高的要求。作為一項(xiàng)剛剛起步的工作，必要的業(yè)務(wù)培訓(xùn)是組建一支素質(zhì)良好的巡察隊(duì)伍的必要條件，但目前大多數(shù)地方都缺乏有效的巡察隊(duì)伍培訓(xùn)機(jī)制。當(dāng)前的學(xué)習(xí)模式只是開會(huì)短時(shí)學(xué)、巡察開展中實(shí)踐學(xué)、個(gè)人臨時(shí)自學(xué)，如此簡(jiǎn)單的業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)根本無(wú)法滿足繁重復(fù)雜的監(jiān)督工作要求。

（三）工作機(jī)制創(chuàng)新水平制約巡察深度

中國(guó)是由人情關(guān)系編織起來(lái)的“熟人社會(huì)”，區(qū)縣地域是中國(guó)“熟人社會(huì)”的典型，巡察人員與被巡察對(duì)象之間因地緣關(guān)系或多或少地有著牽連。一是部分區(qū)縣在血緣、地緣、業(yè)緣、婚姻等紐帶下形成了地緣性政治關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，這種盤根錯(cuò)節(jié)的社會(huì)關(guān)系讓巡察人員常常面臨各種各樣的“人情”壓力，導(dǎo)致他們?nèi)菀桩a(chǎn)生顧慮。二是群眾在協(xié)助巡察工作時(shí)也不愿積極配合，擔(dān)心巡察人員與被巡察對(duì)象之間通風(fēng)報(bào)信，群眾這種對(duì)巡察組不信任的社會(huì)心理，也起源于地域性社會(huì)關(guān)系，對(duì)巡察工作的開展形成了干擾。當(dāng)前巡察工作大量借鑒巡視的工作方法，而實(shí)踐證明巡視中很多有用的工作方法是不能滿足基層巡察工作的實(shí)際需要的，巡視工作方法在巡察實(shí)踐中作用并不明顯。巡察的對(duì)象是縣級(jí)單位或鄉(xiāng)鎮(zhèn)村，每個(gè)被巡察的對(duì)象職能不一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村的具體情況也各有差異，按照巡視的方法開展巡察，往往只是把程序走完，不能深入地發(fā)現(xiàn)被巡察對(duì)象的真實(shí)情況，深層次信息挖掘不夠。有的地區(qū)在一段時(shí)間內(nèi)實(shí)行巡察組長(zhǎng)固定的方法，同時(shí)將被巡察的對(duì)象固定于轄區(qū)內(nèi)特定的區(qū)域與相對(duì)固定的時(shí)間內(nèi)，形成了被巡察對(duì)象學(xué)會(huì)揣摩巡察組意圖的狀況，不利于巡察目的的實(shí)現(xiàn)。由于巡察工作面對(duì)的社會(huì)關(guān)系更為復(fù)雜，基層單位工作相對(duì)缺乏規(guī)范性，因而巡視中采取的個(gè)別談話、會(huì)議記錄查閱、函詢了解、征求他人意見(jiàn)、問(wèn)卷式調(diào)查等方式在巡察中實(shí)操性不強(qiáng)。當(dāng)前巡察工作主要依靠電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等宣傳渠道，但許多農(nóng)村地區(qū)的交通和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)仍較落后，群眾對(duì)微信、微博、電子郵箱這種現(xiàn)代自媒體的運(yùn)用能力較低，對(duì)政府機(jī)關(guān)網(wǎng)站關(guān)注度不高，導(dǎo)致群眾對(duì)巡察監(jiān)督的知曉途徑不暢，難以形成群眾積極參與的凝聚力，這在一定程度上也對(duì)巡察工作深入鄉(xiāng)村、社區(qū)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、獲得線索形成制約。

（四）成果運(yùn)用機(jī)制水平制約巡察效能

巡察監(jiān)督的核心在于對(duì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的整改落實(shí)，按照《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》的規(guī)定，巡視小組不查辦案件，只有了解權(quán)，沒(méi)有處理權(quán)。同樣，巡察工作組也沒(méi)有監(jiān)督整改效果的權(quán)力。因此，當(dāng)前巡察工作目光多數(shù)聚焦于問(wèn)題發(fā)現(xiàn)階段，問(wèn)題反饋后的整改環(huán)節(jié)常常出現(xiàn)疲軟現(xiàn)象。截止2017年5月，市縣巡察向被巡察黨組織反饋問(wèn)題整改辦結(jié)率為84%，移交被巡察黨組織所管理干部問(wèn)題線索整改辦結(jié)率為75%，向市縣黨委相關(guān)職能部門提出意見(jiàn)建議整改辦結(jié)率為85%。[2]有的整改對(duì)象缺乏主動(dòng)積極的整改意識(shí)，沒(méi)有真正地抓好落實(shí)整改工作，缺乏刀刃向內(nèi)的決心，存在整改推進(jìn)慢、專項(xiàng)整改治理緩、整改態(tài)度浮等現(xiàn)象。有的被巡察對(duì)象沒(méi)有建立有效的整改措施，有的整改措施不具有解決問(wèn)題的針對(duì)性，形式主義之風(fēng)嚴(yán)重，并未找準(zhǔn)解決問(wèn)題的關(guān)鍵路徑，實(shí)操性不強(qiáng)。有的巡察對(duì)象沒(méi)有結(jié)合反饋的問(wèn)題研究切實(shí)可行的解決方案，僅停留于簡(jiǎn)單的問(wèn)題整改。對(duì)于那些帶有歷史性復(fù)雜性的長(zhǎng)時(shí)間存在的問(wèn)題缺乏深層次整改措施，導(dǎo)致出現(xiàn)“疑難雜癥不除，小病纏身不斷”的現(xiàn)象。而巡察成果運(yùn)用具有重要意義，巡察組進(jìn)駐某個(gè)地區(qū)或某個(gè)單位后，通常都會(huì)用較長(zhǎng)的一段時(shí)間，針對(duì)各地區(qū)各部門的扶貧攻堅(jiān)、工程建設(shè)、行政審批、專項(xiàng)資金等各種事項(xiàng)進(jìn)行巡察，是對(duì)巡察的地區(qū)和部門一次全方位、多角度的“大體檢”。有病治病，無(wú)病強(qiáng)身，巡察既是一次看病抓藥的機(jī)會(huì)，也是一次成績(jī)展示的機(jī)會(huì)。巡察成果是一次寶貴而又客觀的評(píng)價(jià)，對(duì)被巡察的對(duì)象而言，完全可以將這筆寶貴的綜合診斷結(jié)論運(yùn)用于管理創(chuàng)新、干部考核任用、規(guī)范化建設(shè)等事項(xiàng)中。目前，市縣一級(jí)沒(méi)有具體制定巡察成果運(yùn)用及其保障的相關(guān)實(shí)施辦法，尚未對(duì)巡察成果運(yùn)用轉(zhuǎn)化的產(chǎn)生方式、運(yùn)用程序、評(píng)估反饋、保障機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計(jì)，導(dǎo)致巡察成果資源多處于浪費(fèi)閑置的境地。

三、進(jìn)一步提升巡察工作效能的路徑

巡察是黨內(nèi)巡視制度的重要組成部分，巡察制度的頂層設(shè)計(jì)與優(yōu)化完善不僅關(guān)乎基層的黨建與反腐形勢(shì)，更關(guān)系到巡視工作的整體實(shí)效與我國(guó)反腐工作的進(jìn)展。由于巡察工作的理論制度尚處于初創(chuàng)探索階段，具有較大發(fā)展和提升的空間，可以通過(guò)完善責(zé)任體制、加強(qiáng)制度建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)、創(chuàng)新巡察工作方法、加強(qiáng)巡察成果運(yùn)用等方式促進(jìn)新時(shí)期推動(dòng)巡察制度的發(fā)展和完善，提高巡察工作科學(xué)化水平和適應(yīng)復(fù)雜基層工作環(huán)境的能力，推動(dòng)巡察工作向縱深發(fā)展，全面提升巡察工作實(shí)效。

（一）完善責(zé)任體制和制度建設(shè)，提升巡察工作整體效能

建立巡察制度是落實(shí)管黨治黨，推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向基層延伸的重要舉措。巡察是巡視工作的縱深發(fā)展，必須緊跟中央和省委部署，按照政治巡視的要求來(lái)定位巡察工作，督促“關(guān)鍵少數(shù)”，把黨中央賦予的責(zé)任落實(shí)到具體的巡察工作中。巡察監(jiān)督由于沒(méi)有先例可循，一直在摸索中前進(jìn)，雖然地方黨委在步子上還不夠快，但地方黨委始終是巡察監(jiān)督的司令部，書記就是巡察監(jiān)督工作的第一責(zé)任人。因此，強(qiáng)化地方黨委的主體責(zé)任是開展好巡察監(jiān)督的關(guān)鍵。巡察監(jiān)督是地方黨委做好政治生態(tài)“護(hù)林員”的重要抓手，需堅(jiān)定巡察監(jiān)督是政治監(jiān)督的意識(shí)，深刻認(rèn)識(shí)“四種形態(tài)”的內(nèi)涵，建立健全各項(xiàng)巡察機(jī)制，切實(shí)推進(jìn)巡察監(jiān)督工作。各級(jí)黨委應(yīng)著力完善基層巡察的工作制度建設(shè)，根據(jù)本地巡察工作的具體實(shí)際，參照省級(jí)巡視工作實(shí)施辦法，規(guī)定并細(xì)化各級(jí)基層巡察制度的制度定位、權(quán)責(zé)規(guī)定、工作重點(diǎn)、制度構(gòu)成及相關(guān)保障，明確各級(jí)巡察工作的組織結(jié)構(gòu)、職能配置、配套機(jī)制及巡察范圍、內(nèi)容、工作方式 、權(quán)限程序等制度，形成分工合理的權(quán)責(zé)體系和基層巡察實(shí)際的工作程序，為巡察工作提供價(jià)值引導(dǎo)和根本遵循。

（二）努力拓展新思維，提升巡察工作科學(xué)化水平

1.完善聯(lián)動(dòng)監(jiān)督機(jī)制構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)督格局。當(dāng)前各地主要以各市（地、州、盟）級(jí)黨委安排部署巡察工作為主，推動(dòng)各縣（市、區(qū)、旗）開展巡察工作，對(duì)職能部門的巡察由本市（地、州、盟）黨委自行組織開展。建議省級(jí)巡視機(jī)構(gòu)應(yīng)加大統(tǒng)一安排的力度：一是可以安排各市（地、州、盟）異地巡察或交叉巡察。二是巡視巡察共同發(fā)力，可以由上而下建立省級(jí)、各市（地、州、盟）、各縣（市、區(qū)、旗）上下聯(lián)動(dòng)對(duì)某個(gè)系統(tǒng)同時(shí)開展巡視、巡察、監(jiān)督。三是在各縣（市、區(qū)、旗）的巡察可由各市（地、州、盟）級(jí)和本級(jí)以上下共同巡察、異地交叉巡察或異地相互巡察等方式開展，這樣可以破解縣域“熟人社會(huì)”對(duì)巡察工作帶來(lái)的人情關(guān)系干擾。通過(guò)建立健全聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)巡視、巡察上下左右互聯(lián)互通的網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)督格局，并將這一機(jī)制運(yùn)用于專項(xiàng)巡察、常規(guī)巡察、交叉巡察、回訪式巡察、機(jī)動(dòng)式巡察中。

2.運(yùn)用數(shù)據(jù)庫(kù)技術(shù)高效整合巡察資源。擁有規(guī)范全面的數(shù)據(jù)是干好巡察工作的基礎(chǔ)，數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性直接關(guān)系到中央、省委、省委巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)巡察工作態(tài)勢(shì)的正確研判和統(tǒng)籌謀劃。巡察數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、及時(shí)性和完整性，對(duì)推動(dòng)高效精準(zhǔn)的巡察與節(jié)約巡察資源具有重要作用。目前巡察數(shù)據(jù)在統(tǒng)計(jì)口徑、數(shù)據(jù)采集范圍、采集方法上還存在一些問(wèn)題，導(dǎo)致出現(xiàn)數(shù)據(jù)沖突、數(shù)據(jù)漏報(bào)、少報(bào)、多報(bào)等現(xiàn)象，造成源頭巡察數(shù)據(jù)可信度降低，不能快速反映巡察工作情況，可供各級(jí)黨委、巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)決策的工具性價(jià)值不強(qiáng)。因此，應(yīng)當(dāng)積極探索大數(shù)據(jù)理論和技術(shù)在巡察工作中的實(shí)踐運(yùn)用，以問(wèn)題的重要性作為量化標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)省級(jí)巡視發(fā)現(xiàn)的數(shù)據(jù)和其他部門（如：審計(jì)、財(cái)政、紀(jì)檢、檢察）等發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題數(shù)據(jù)進(jìn)行分門別類的統(tǒng)一歸類，建立若干巡察參照標(biāo)準(zhǔn)匯總成數(shù)據(jù)，主要圍繞重點(diǎn)人、重點(diǎn)事件和重點(diǎn)問(wèn)題建立數(shù)據(jù)庫(kù)以及黨組織和黨員干部在作風(fēng)、紀(jì)律、資金、項(xiàng)目、選人用人等方面的突出問(wèn)題建立數(shù)據(jù)庫(kù)（見(jiàn)表1）。

通過(guò)建立以現(xiàn)代數(shù)據(jù)信息為基礎(chǔ)的巡察反腐大數(shù)據(jù)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)數(shù)字巡察，逐漸探索出對(duì)黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員特別是針對(duì)“一把手”的監(jiān)督模式；根據(jù)數(shù)據(jù)表現(xiàn)，集中凸顯群眾反映強(qiáng)烈的問(wèn)題、區(qū)域性共性問(wèn)題、多種違紀(jì)違法集一人問(wèn)題；對(duì)重要崗位或擬提拔使用的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的廉政情況形成數(shù)據(jù)參考；對(duì)“四資一項(xiàng)目”（即資金管理、資產(chǎn)處置、資源配備、資本配置和項(xiàng)目建設(shè)）等重點(diǎn)問(wèn)題形成巡察精準(zhǔn)發(fā)力，為領(lǐng)導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的巡察決策提供重要參考。

3.立足基層力量推動(dòng)巡察監(jiān)督縱深開展。很多重要的工作都在基層，巡察監(jiān)督的重點(diǎn)和力量應(yīng)向基層延伸，以損害群眾利益的各種問(wèn)題為巡察導(dǎo)向，通過(guò)巡察基層存在的問(wèn)題，逆向厘清上級(jí)歸口單位或領(lǐng)導(dǎo)干部的問(wèn)題。通過(guò)基層的巡察延伸到村級(jí)，以“一村五問(wèn)”（即問(wèn)黨務(wù)、村務(wù)、財(cái)務(wù)、扶貧和信訪）從中發(fā)現(xiàn)損害群眾利益的線索，通過(guò)對(duì)個(gè)性問(wèn)題的挖掘，發(fā)現(xiàn)共性問(wèn)題，讓涉及違紀(jì)問(wèn)題的人和事無(wú)處藏身。

（三）加強(qiáng)組織建設(shè)，提升巡察工作保障能力

1.建立獨(dú)立編制的巡察機(jī)構(gòu)。目前，僅有少數(shù)省份已成立獨(dú)立的具有機(jī)構(gòu)編制的巡察機(jī)構(gòu)，巡察辦大部分仍放在紀(jì)委代為管理，按照“監(jiān)審分離”的理論邏輯，建議將巡察辦作為獨(dú)立的機(jī)構(gòu)編制單位設(shè)立，直接對(duì)同級(jí)黨委負(fù)責(zé)，管理巡察人員人才庫(kù)，專司巡察監(jiān)督工作。在此基礎(chǔ)上，實(shí)行縣（市、區(qū)、旗）級(jí)巡察機(jī)構(gòu)由上一級(jí)巡察機(jī)構(gòu)垂直管理的辦法，將涉及縣（市、區(qū)、旗）巡察機(jī)構(gòu)的人權(quán)、財(cái)權(quán)、事權(quán)統(tǒng)一歸口到上一級(jí)巡察機(jī)構(gòu)管理，最大化地避免縣域“熟人社會(huì)”人際關(guān)系對(duì)巡察工作的影響。

2.制定靈活機(jī)動(dòng)的巡察隊(duì)伍組建機(jī)制。通過(guò)建立健全靈活機(jī)動(dòng)的巡察隊(duì)伍組建機(jī)制，組建巡察組長(zhǎng)庫(kù)、巡察專家人才庫(kù)、巡察業(yè)務(wù)骨干人才庫(kù)。在巡查隊(duì)伍組建過(guò)程中，要實(shí)現(xiàn)“三個(gè)不固定”，即巡察組組長(zhǎng)、巡察業(yè)務(wù)專家、巡察業(yè)務(wù)骨干不固定；巡察的地區(qū)和單位不固定；巡察組與巡視對(duì)象的關(guān)系不固定。所有的巡察工作人員均采取臨時(shí)隨機(jī)產(chǎn)生的辦法，對(duì)巡察組的所有工作人員均實(shí)行一次巡察一次授權(quán)的組建方案，有力避免地方復(fù)雜人際關(guān)系產(chǎn)生的外界干擾和利益交換。

3.完善巡察人員管理、考評(píng)、培訓(xùn)機(jī)制。巡察人員是巡察制度的實(shí)際執(zhí)行者，他們的素質(zhì)和能力直接決定了巡察的水平和效果。建立健全巡察人員選拔用人科學(xué)合理的考評(píng)機(jī)制，是巡察監(jiān)督工作發(fā)展的實(shí)際需要。在選人上，列寧曾經(jīng)對(duì)如何挑選國(guó)家監(jiān)察人員問(wèn)題上草擬了四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：“第一，必須由幾個(gè)共產(chǎn)黨員介紹；第二，必須通過(guò)國(guó)家機(jī)關(guān)知識(shí)的考試；第三，必須通過(guò)國(guó)家機(jī)關(guān)基本理論、行政管理和公文處理等基本知識(shí)的考試；第四，必須同中央監(jiān)察委員和本院秘書處配合工作，使他們能夠信賴整個(gè)機(jī)關(guān)的全部工作”[6]。以此為鑒，我們的巡察工作人員要有忠誠(chéng)于黨的事業(yè)的自治性、要有干好巡察工作的知識(shí)和技能保障、要有善于處理巡察工作關(guān)系的能力、要有選拔巡察人員的途徑。列寧的這一理論為我們建立巡察人員選人用人考評(píng)機(jī)制提供了重要的理論參照?？荚u(píng)機(jī)制可對(duì)巡察人員在工作中的實(shí)績(jī)進(jìn)行量化考核，通過(guò)考核讓巡察人員能夠像在原單位一樣享受榮譽(yù)和物質(zhì)上的鼓勵(lì)，作為其晉升、提拔的依據(jù)；同時(shí)也可以相應(yīng)作為對(duì)于那些在巡察工作中政治性不強(qiáng)、積極性不高、不安心巡察工作的人員實(shí)施懲處和調(diào)離巡察崗位的依據(jù)。為了維護(hù)巡察隊(duì)伍的良好形象，巡察組也要加強(qiáng)黨建工作，建議把“黨支部建在組上”，不斷強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)和政治意識(shí)。

巡察監(jiān)督對(duì)工作人員的政治性、技術(shù)性、專業(yè)性都有較高要求，因此建立巡察監(jiān)督業(yè)務(wù)培訓(xùn)機(jī)制，對(duì)巡察工作人員進(jìn)行培訓(xùn)，打造一支政治性強(qiáng)、業(yè)務(wù)精湛的巡察隊(duì)伍是保障巡察監(jiān)督順利推進(jìn)的關(guān)鍵。根據(jù)巡察監(jiān)督工作的需要，采取形式多樣靈活的辦法進(jìn)行培訓(xùn)，可以到其他地區(qū)考察學(xué)習(xí)，交流先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，也可單獨(dú)組織巡察業(yè)務(wù)培訓(xùn)班，還可將巡察人員與紀(jì)檢干部一起培訓(xùn)。

（四）健全巡察成果運(yùn)用機(jī)制，提升巡察工作效能

巡察監(jiān)督的成果是一筆寶貴的資源，但從基層巡察的實(shí)際情況來(lái)看，當(dāng)前各地尚未建立巡察成果的決策咨詢參考機(jī)制，巡察成果沒(méi)有得到全面充分地運(yùn)用。

1.建立健全巡察整改責(zé)任機(jī)制。巡察監(jiān)督要將發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題督促落實(shí)到位，才能真正體現(xiàn)巡察的意義。巡察機(jī)構(gòu)要建立整改落實(shí)責(zé)任制度，明確被巡察對(duì)象的黨組織書記等“關(guān)鍵少數(shù)”的第一責(zé)任，將整改落實(shí)的情況及整改效果作為領(lǐng)導(dǎo)干部提拔任用的重要依據(jù)。同時(shí)，要督促被巡察單位建立問(wèn)題針對(duì)性較強(qiáng)的整改措施，以實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效治理。在通過(guò)明確“關(guān)鍵少數(shù)”領(lǐng)導(dǎo)干部整改落實(shí)責(zé)任的基礎(chǔ)上，巡察機(jī)構(gòu)要根據(jù)被巡察對(duì)象所制定的整改措施強(qiáng)化整改監(jiān)督，根據(jù)臺(tái)賬梳理的問(wèn)題嚴(yán)格按照整改時(shí)限，整改一項(xiàng)驗(yàn)收一項(xiàng)，凡不按時(shí)限整改到位者將嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)。

2.建立健全巡察與辦案部門移送督導(dǎo)機(jī)制。在巡察監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)已經(jīng)構(gòu)成違紀(jì)違法的線索，要通過(guò)建立制度做到巡察機(jī)構(gòu)與紀(jì)檢、組織部門、檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)等部門無(wú)縫對(duì)接，保證每條違紀(jì)違法線索均要有結(jié)論，并對(duì)移送的違紀(jì)違法線索按照相關(guān)紀(jì)律和刑事訴訟的程序進(jìn)行跟蹤督導(dǎo)。各辦案部門也要根據(jù)案件的程序進(jìn)展情況適時(shí)報(bào)送巡察機(jī)構(gòu)備案，保證巡察成果落到實(shí)處。

3.建立巡察成果決策咨詢參考制度。每一次巡察都會(huì)發(fā)現(xiàn)一些問(wèn)題，這些問(wèn)題是被巡察的地區(qū)和部門的癥結(jié)所在，對(duì)巡察成果進(jìn)行分析研判并形成若干專題性決策咨詢報(bào)告，可以作為被巡察地區(qū)和部門的決策咨詢參考。建立市縣巡察制度是全面從嚴(yán)治黨向基層延伸的重大創(chuàng)新舉措，巡察制度的實(shí)施有利于拓寬監(jiān)督渠道，打通黨內(nèi)監(jiān)督“最后一公里”，解決群眾身邊的不正之風(fēng)和腐敗問(wèn)題，提升群眾在正風(fēng)反腐中的獲得感。但目前巡察監(jiān)督工作開展時(shí)間較短，在制度構(gòu)建、組織體系、工作機(jī)制、成果運(yùn)用等方面仍處于探索階段，制約了巡察工作的開展，影響了巡察工作的實(shí)效。各地方應(yīng)按照中央的部署，在原有探索和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的基礎(chǔ)上，更加深入地開展巡察工作，推進(jìn)巡察向基層延伸，通過(guò)完善責(zé)任體制、加強(qiáng)制度和組織建設(shè)、努力拓展新思維、健全成果運(yùn)用機(jī)制等方式，將實(shí)踐探索得來(lái)的經(jīng)驗(yàn)固化為制度成果，進(jìn)一步推動(dòng)巡察工作制度化、規(guī)范化、科學(xué)化。

參考文獻(xiàn)：

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責(zé)任編校 陳 瑤