李曉波

摘 要：中國共產(chǎn)黨歷來注重黨內(nèi)選舉監(jiān)督制度建設(shè)，通過黨內(nèi)選舉監(jiān)督制度確保黨內(nèi)民主政治生活的規(guī)范化。在新時代依法治國和國家治理現(xiàn)代化背景下，黨內(nèi)選舉監(jiān)督制度面臨新的問題與挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)為黨內(nèi)選舉監(jiān)督制度系統(tǒng)性、完備性、統(tǒng)一性不足，和國家法律法規(guī)的協(xié)調(diào)和銜接力度不夠，這些都直接制約了黨內(nèi)選舉監(jiān)督工作的效能。破解黨內(nèi)選舉監(jiān)督制度建設(shè)難題，必須立足于黨內(nèi)選舉民主實踐，深刻把握黨內(nèi)選舉監(jiān)督工作規(guī)律：改革和完善現(xiàn)有不合理的黨內(nèi)選舉監(jiān)督制度，構(gòu)建符合黨內(nèi)選舉需要的監(jiān)督法規(guī)體系；強化黨內(nèi)選舉監(jiān)督法規(guī)的備案審查制度，建立黨內(nèi)選舉監(jiān)督法規(guī)的備案審查與國家法律備案審查銜接聯(lián)動機制，實現(xiàn)黨內(nèi)選舉監(jiān)督法規(guī)與國家法律的銜接、協(xié)調(diào)和轉(zhuǎn)化；充分利用國家監(jiān)察體制改革的契機，將黨內(nèi)選舉納入國家監(jiān)察，通過制度強化選舉監(jiān)督效能，預(yù)防和遏制黨內(nèi)選舉腐敗。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)選舉；黨內(nèi)法規(guī)；選舉監(jiān)督

中圖分類號：D621.4 文獻標識碼：A 文章編號：1674-9170（2018）04-0022-08

在依法治國和國家治理現(xiàn)代化的歷史背景下，中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政決定了必須充分發(fā)揮黨內(nèi)選舉民主，通過層層民主選舉建設(shè)一批擁有堅定政治信仰和懂得政治規(guī)矩的高素質(zhì)干部隊伍，為不斷進行的改革提供優(yōu)質(zhì)人才基礎(chǔ)。為了確保民主選舉選拔黨員干部效能，構(gòu)建一系列監(jiān)督制度從規(guī)范層面確保黨內(nèi)選舉的公正、公開和合法十分必要。但是，目前黨內(nèi)選舉監(jiān)督制度在系統(tǒng)性、專門性、科學(xué)性和配套制度等方面存在不足，亟待加以研究解決。

一、黨內(nèi)選舉監(jiān)督制度的現(xiàn)實狀況

目前黨內(nèi)選舉監(jiān)督制度散見于《中國共產(chǎn)黨黨章》《中國共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》和《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》等黨內(nèi)法規(guī)中，這些黨內(nèi)法規(guī)所涉及的黨內(nèi)選舉監(jiān)督制度包括以下幾個方面的內(nèi)容：

（一）黨員監(jiān)督權(quán)

《中國共產(chǎn)黨章程》規(guī)定黨員有揭發(fā)、檢舉黨的任何組織和黨員的違法亂紀事實的權(quán)利，并要求處分違法亂紀黨員，要求罷免和撤換不稱職的干部。①《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》相關(guān)條款規(guī)定了黨員監(jiān)督權(quán)，這些監(jiān)督權(quán)適用于包括選舉活動在內(nèi)的黨內(nèi)活動。例如，黨員有權(quán)向黨組織揭發(fā)、檢舉黨的任何組織和任何黨員的違法違紀事實；有權(quán)向所在黨組織或者上級黨組織提出處分有違法違紀行為黨員的要求；黨員有權(quán)向所在黨組織或者上級黨組織提出罷免或者撤換不稱職黨員領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)的要求，而且規(guī)定了行使以上這些權(quán)利的原則和程序。②

（二）監(jiān)票人和計票人制度

《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》規(guī)定了黨內(nèi)選舉中的計票人和監(jiān)票人制度。例如，第22條規(guī)定：“選舉設(shè)監(jiān)票人，負責(zé)對選舉全過程進行監(jiān)督?！钡?3條規(guī)定：“選舉設(shè)計票人。計票人在監(jiān)票人監(jiān)督下進行工作。”第26條規(guī)定：“投票結(jié)束后，監(jiān)票人、計票人應(yīng)將投票人數(shù)和票數(shù)加以核對，作出記錄，由監(jiān)票人簽字并公布候選人的得票數(shù)字；由會議主持人宣布當選人名單?！?/p>

（三）黨組織監(jiān)督制度

《中國共產(chǎn)黨章程》規(guī)定：“……選舉人自由選舉候選人，任何組織和個人不得以任何方式強迫選舉人選舉或不選舉某個人，黨的地方各級代表大會和基層代表大會的選舉，如果發(fā)生違反黨章的情況，上一級黨的委員會在調(diào)查核實后，應(yīng)作出選舉無效和采取相應(yīng)措施的決定，并報再上一級黨的委員會審查批準，正式宣布執(zhí)行?！雹鄣胤礁骷壩瘑T會全體會議選舉常務(wù)委員會和書記、副書記，并報上級黨的委員會批準，黨的地方各級委員會的常務(wù)委員會定期向委員會全體會議報告工作，接受監(jiān)督。④

《中國共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》規(guī)定，地方各級黨組織任期屆滿應(yīng)進行換屆選舉。如需延期或提前換屆選舉應(yīng)經(jīng)上級黨的委員會批準，延長期限不得超過一年。⑤地方各級委員會全體會議選舉常務(wù)委員會和書記、副書記，并報上級黨的委員會批準，黨的地方各級委員會的常務(wù)委員會定期向委員會全體會議報告工作，接受監(jiān)督。⑥在黨內(nèi)選舉中，如果出現(xiàn)違反黨章的情況，“上一級黨的委員會在調(diào)查核實后，應(yīng)作出選舉無效和采取相應(yīng)措施的決定，并報再上一級黨的委員會審查批準，正式宣布執(zhí)行?！雹咴邳h的地方委員會換屆時，書記、副書記和常委會其他委員由全會選舉產(chǎn)生，并報上一級黨委審批。⑧

《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》規(guī)定黨代表候選人多于應(yīng)選人數(shù)的20%，代表候選人由選舉單位組織全體黨員提名，根據(jù)多數(shù)人的意見確定，提交黨員大會或黨員代表大會進行選舉，黨代表的產(chǎn)生受到上級黨委會審查。⑨在黨委會選舉層面，規(guī)定了候選人提名遵循德才兼?zhèn)浜桶嘧咏Y(jié)構(gòu)合理原則，委員候選人差額比例為20%，委員會委員在任期內(nèi)出缺，必須補選。黨的基層委員會的常委候選人，由上屆委員會按照比應(yīng)選人數(shù)多一至二人的差額提出，報上級黨組織審查同意后，在委員會全體會議上進行選舉。⑩《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》第10條規(guī)定：“上屆黨的委員會成立代表資格審查小組，負責(zé)對代表的產(chǎn)生程序和資格進行審查。代表的產(chǎn)生不符合規(guī)定程序的，應(yīng)責(zé)成原選舉單位重新進行選舉；代表不具備資格的，應(yīng)責(zé)成原選舉單位撤換……代表資格審查小組應(yīng)向黨員代表大會預(yù)備會議報告審查情況。經(jīng)審查通過后的代表，獲得正式資格?！钡?8條規(guī)定：“選出的委員，報上級黨組織備案；常委、書記、副書記，報上級黨組織批準。紀律檢查委員會選出的書記、副書記，經(jīng)同級黨的委員會通過后，報上級黨組織批準?！?/p>

（四）處罰制度

《中國共產(chǎn)黨章程》規(guī)定，黨的地方各級代表大會和基層代表大會的選舉，如果發(fā)生違反黨章的情況，上一級黨的委員會在調(diào)查核實后，應(yīng)作出選舉無效和采取相應(yīng)措施的決定，并報再上一級黨的委員會審查批準，正式宣布執(zhí)行。①《中國共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》規(guī)定黨的地方各級代表大會的選舉，如果發(fā)生違反黨章的情況，上一級黨的委員會在調(diào)查核實后，應(yīng)作出選舉無效和采取相應(yīng)措施的決定，并報再上一級黨的委員會審查批準，正式宣布執(zhí)行。對于破壞選舉工作，侵害黨員選舉權(quán)利的事件，僅對有關(guān)黨組織或黨員進行批評教育或給予黨紀律處分。②《中國共產(chǎn)黨地方工作委員會工作條例》規(guī)定，對于違反本條例規(guī)定的，根據(jù)情節(jié)輕重，給予批評教育、責(zé)令作出檢查、誡勉談話、通報批評或者調(diào)離崗位、責(zé)令辭職、免職、降職等處理；應(yīng)當追究黨紀政紀責(zé)任的，依照《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》、《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》等有關(guān)規(guī)定給予相應(yīng)處分；涉嫌違法犯罪的，按照國家有關(guān)法律規(guī)定處理。③《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》規(guī)定基層選舉中監(jiān)督和處分由上級黨委會和紀委負責(zé)處理。④

（五）黨內(nèi)監(jiān)督和黨外監(jiān)督

《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》規(guī)定黨內(nèi)監(jiān)督重點包括貫徹執(zhí)行民主集中制的情況和保障黨員權(quán)利的情況，以及干部選拔任用工作中執(zhí)行黨和國家有關(guān)規(guī)定的情況；監(jiān)督的形式包括黨內(nèi)監(jiān)督和黨外監(jiān)督，黨內(nèi)監(jiān)督機關(guān)是各級紀委；黨員監(jiān)督權(quán)包括向黨的上級組織反映意見，批評黨組織和黨員，揭露和糾正他們工作缺點、錯誤的權(quán)利，以及檢舉權(quán)、評議權(quán)、發(fā)表意見權(quán)。⑤《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》規(guī)定地方黨委會接受同級黨代會和上級黨委的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，接受下級黨組織和群眾的監(jiān)督，并接受黨外民主黨派和無黨派人士的監(jiān)督；上級黨委還可以對下級黨委常委會和成員履行職責(zé)情況進行考核，建立健全獎懲機制；對于監(jiān)督之后出現(xiàn)的問題進行處罰，處罰類型包括：批評教育、責(zé)令作出檢查、誡勉談話、通報批評或者調(diào)離崗位、責(zé)令辭職、免職、降職等類別，處罰性質(zhì)和形式包括黨紀政紀責(zé)任和法律責(zé)任兩個方面。⑥

綜上所述，黨內(nèi)選舉監(jiān)督制度主要體現(xiàn)于以黨章為首的黨內(nèi)法規(guī)體系中，是目前黨內(nèi)選舉監(jiān)督的主要規(guī)范依據(jù)。但以上黨內(nèi)法規(guī)體系對黨內(nèi)選舉監(jiān)督的規(guī)定具有原則性、分散性等特點，不能有效預(yù)防和完全遏制黨內(nèi)選舉工作中出現(xiàn)的腐敗現(xiàn)象。

二、黨內(nèi)選舉監(jiān)督制度存在的問題

黨內(nèi)選舉與國家選舉都是現(xiàn)行中國民主政治的重要內(nèi)容，但與相對完備的國家選舉監(jiān)督制度相比而言，黨內(nèi)選舉監(jiān)督制度還存在一些問題。根據(jù)憲法規(guī)定，中國共產(chǎn)黨以黨內(nèi)選舉政治實踐為基礎(chǔ)，在《中國共產(chǎn)黨章程》《中國共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》和《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》等黨內(nèi)法規(guī)體系中規(guī)定了選舉監(jiān)督制度。中共十八屆六中全會通過的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》和《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》也只是從原則層面強調(diào)了加強黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督、發(fā)揚黨內(nèi)民主和保障黨員權(quán)利的重要性，并沒有根據(jù)針對選舉活動制定專門監(jiān)督制度。從以上規(guī)定可以看出，現(xiàn)行黨內(nèi)選舉監(jiān)督制度存在以下問題：

（一）系統(tǒng)性不足

黨內(nèi)選舉是一項系統(tǒng)活動，包括代表選舉，候選人預(yù)選、正式投票、計票監(jiān)票、結(jié)果確認等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在這個過程中都需要全方位監(jiān)督，這就需要一系列黨內(nèi)選舉監(jiān)督制度對整個過程進行全覆蓋。例如，針對黨代表選舉，涉及到選舉黨代表的監(jiān)督問題；干部選舉，對候選人的預(yù)選、正式選舉就是關(guān)鍵環(huán)節(jié)，如何確保這個環(huán)節(jié)公正和公開進行，必須有監(jiān)督制度保障。然而，目前這些黨內(nèi)法規(guī)并沒有針對選舉全部環(huán)節(jié)進行系統(tǒng)規(guī)范設(shè)計，即沒有在尊重黨內(nèi)選舉規(guī)律的基礎(chǔ)上制定邏輯上自洽的黨內(nèi)選舉監(jiān)督規(guī)范體系。

（二）專門性不足

黨內(nèi)選舉監(jiān)督制度與其他黨內(nèi)活動一樣是一項專門性活動，呈現(xiàn)出自己的內(nèi)在特點和運行規(guī)律。針對黨內(nèi)選舉各個環(huán)節(jié)，就必須制定專門的黨內(nèi)選舉監(jiān)督法規(guī)體系。但現(xiàn)行黨內(nèi)選舉監(jiān)督制度分散在不同黨內(nèi)法規(guī)中，并沒有根據(jù)黨內(nèi)選舉規(guī)律形成以專門的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)選舉監(jiān)督條例》為中心的選舉監(jiān)督制度。由于缺少專門的黨內(nèi)選舉監(jiān)督制度，日常選舉活動只能依賴于原有分散的黨內(nèi)選舉監(jiān)督規(guī)定，選舉監(jiān)督實效性大大弱化。

（三）科學(xué)性不足

黨內(nèi)選舉監(jiān)督制度科學(xué)性不足，最重要的就是黨內(nèi)選舉監(jiān)督缺乏一個獨立的固定監(jiān)督機構(gòu)?，F(xiàn)行的黨內(nèi)選舉監(jiān)督主要是黨委內(nèi)部、黨委上下級之間的監(jiān)督和黨員監(jiān)督權(quán)行使，以及設(shè)立的監(jiān)票人和計票人制度。黨委內(nèi)部和黨委上下級之間的監(jiān)督屬于內(nèi)部監(jiān)督范疇，而監(jiān)票人和計票人很難擺脫組織意圖影響，這使得監(jiān)督缺乏獨立性、公開性和公正性。另外，對黨內(nèi)選舉監(jiān)督工作缺乏科學(xué)認識。黨內(nèi)選舉監(jiān)督工作建立在黨內(nèi)選舉工作的基礎(chǔ)上，它的監(jiān)督主體是誰？監(jiān)督內(nèi)容是什么？如何來監(jiān)督？顯然，黨內(nèi)選舉監(jiān)督的主體應(yīng)該是一切有監(jiān)督權(quán)的黨員個體和組織，且這個主體必須擁有獨立監(jiān)督權(quán)，不受外在力量的干涉。黨內(nèi)選舉監(jiān)督的內(nèi)容應(yīng)該是黨內(nèi)選舉全部環(huán)節(jié)，包括預(yù)選、正式選舉和任期監(jiān)督等。黨內(nèi)選舉監(jiān)督方式應(yīng)該是程序監(jiān)督和實體監(jiān)督的結(jié)合，即以“監(jiān)督權(quán)”為中心的監(jiān)督組織、監(jiān)督主體、監(jiān)督內(nèi)容、處罰制度等為實體內(nèi)容和以監(jiān)督程序為程序內(nèi)容的監(jiān)督方式。但是，目前黨內(nèi)選舉監(jiān)督制度過于分散化、原則性和非專業(yè)化，大部分監(jiān)督制度僅針對黨內(nèi)一般活動，并沒有針對黨內(nèi)選舉活動規(guī)律科學(xué)制定選舉監(jiān)督法規(guī)。

（四）配套制度不健全

黨內(nèi)選舉監(jiān)督是系統(tǒng)性活動，除了相關(guān)選舉監(jiān)督制度之外，還需要許多專門配套制度，例如，選舉監(jiān)督的組織保障、物質(zhì)保障和處罰制度等，監(jiān)督制度實效性依賴于處罰制度得力，對于選舉過程中出現(xiàn)的違紀行為，必須進行嚴厲處罰才能發(fā)揮應(yīng)有的警示作用。合理處罰制度有利于監(jiān)督實操性，強化監(jiān)督效果。但是，目前選舉監(jiān)督處罰規(guī)定主要分散在一些黨內(nèi)法規(guī)中，并沒有根據(jù)具體選舉違法情節(jié)制定合理的有“區(qū)分度”的處罰類型，這就為實踐中的選舉監(jiān)督制度運行帶來了難題。另外，與監(jiān)督相關(guān)的選舉保密制度也是問題。例如，在正式選舉之前應(yīng)當對“被差額對象”信息嚴格保密的，以防因信息泄密引起“賄選”或其他影響選舉公正的行為。

黨內(nèi)選舉監(jiān)督制度出現(xiàn)的上述問題，與對“黨管干部”和“黨內(nèi)民主”的錯位理解有關(guān)。[1]從主觀和客觀方面講，一方面是因為黨內(nèi)民主選舉制度不健全，另一方面，也與黨內(nèi)選舉監(jiān)督體制不完善，黨內(nèi)選舉有關(guān)的監(jiān)督制度沒有得到嚴格、認真、正確地貫徹執(zhí)行有關(guān)。[2]

三、黨內(nèi)選舉監(jiān)督制度的完善路徑

黨內(nèi)選舉監(jiān)督制度的完善有四個路徑：一是以憲法和黨章為基礎(chǔ)，構(gòu)建符合黨內(nèi)選舉民主的選舉監(jiān)督制度體系，重點是制定系統(tǒng)和完備的黨內(nèi)選舉法規(guī)和黨內(nèi)選舉監(jiān)督法規(guī)體系；二是注重黨內(nèi)選舉監(jiān)督法規(guī)的備案審查機制，確保黨內(nèi)選舉監(jiān)督法規(guī)的統(tǒng)一性和權(quán)威性；三是加強黨內(nèi)選舉監(jiān)督法規(guī)和國家法律的銜接和協(xié)調(diào)機制，完善黨內(nèi)選舉監(jiān)督法規(guī)與國家法律備案審查聯(lián)動機制，建立統(tǒng)一違法審查制度，[3]確保黨內(nèi)選舉監(jiān)督法規(guī)與法律的統(tǒng)一；四是完善選舉監(jiān)督配套制度建設(shè)。

（一）黨內(nèi)選舉監(jiān)督法規(guī)體系的構(gòu)建

黨內(nèi)法規(guī)是依法治黨的重要依據(jù)，黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)建設(shè)的規(guī)范基礎(chǔ)。中共十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調(diào)，加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，形成完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，釋放法規(guī)制度力量，強化依法治黨的規(guī)范基礎(chǔ)。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)主要包括八類①，按照效力等級，可以將黨內(nèi)法規(guī)分為四個等級②。黨內(nèi)法規(guī)的效力等級是黨內(nèi)選舉監(jiān)督法規(guī)構(gòu)建的效力基礎(chǔ)。黨內(nèi)選舉監(jiān)督制度屬于黨內(nèi)法規(guī)體系的重要構(gòu)成部分，它完善的具體路徑包括兩個部分：一是構(gòu)建系統(tǒng)的黨內(nèi)選舉法規(guī)體系；二是以此為基礎(chǔ)構(gòu)建黨內(nèi)選舉監(jiān)督體系。黨內(nèi)選舉監(jiān)督制度建立在黨內(nèi)選舉基礎(chǔ)上，如果不能真正落實黨內(nèi)民主選舉，黨內(nèi)選舉監(jiān)督就是“無的放矢”，毫無意義可言。

1.黨內(nèi)選舉法規(guī)體系建設(shè)。黨內(nèi)選舉制度體系可參照國家選舉法律體系來構(gòu)建。我國選舉規(guī)范體系包括：《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》和《中國人民解放軍選舉全國人民代表大會和縣級以上地方各級人民代表大會代表的辦法》等。根據(jù)國家選舉法律體系，黨內(nèi)選舉可以構(gòu)建《中國共產(chǎn)黨全國代表大會和地方各級代表大會選舉條例》《中國共產(chǎn)黨全國代表大會和地方各級代表大會代表條例》等為基礎(chǔ)的黨內(nèi)選舉法規(guī)體系，或者制定專門的《中國共產(chǎn)黨選舉工作條例》[1]，目的在于完善現(xiàn)有黨內(nèi)選舉制度，改革現(xiàn)有黨內(nèi)選舉制度弊端，將民主選舉真正落到實處。

構(gòu)建系統(tǒng)、完備、統(tǒng)一和合法的黨內(nèi)選舉法規(guī)體系，必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，正確認識黨內(nèi)選舉面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，深化對黨內(nèi)民主政治發(fā)展規(guī)律認識，重點是黨內(nèi)選舉制度建設(shè)。首先，黨內(nèi)選舉制度建設(shè)必須堅持選舉的合法性原則、程序性原則、公平競爭性原則，“要繼續(xù)深化廣大黨員尤其是黨的領(lǐng)導(dǎo)干部對黨內(nèi)選舉的認識，逐步擴大直接選舉的范圍和層次，適當擴大差額選舉比例和范圍，改進候選人提名方式，改革和完善介紹候選人的方式方法，實施黨代會常任制，閉會期間應(yīng)充分發(fā)揮黨代表監(jiān)督作用?！盵4]其次，在黨的干部任用方面，建立以黨內(nèi)民主選舉為中心的人才任用制度，并以此設(shè)置和劃分選區(qū)，嚴格審查代表資格，規(guī)范代表選舉程序，逐步確立黨內(nèi)分層選舉制度。再次，在候選人提名方面，嚴格規(guī)定候選人的資格條件、結(jié)構(gòu)比例、自下而上提名的適當比例和具體程序， 形成自上而下和自下而上相結(jié)合，并以自下而上為主的提名制度，實行真正“差額選舉”，不斷擴大黨內(nèi)“差額選舉”范圍和比例，除代表聯(lián)合提名候選人多于聯(lián)合提名名額實行預(yù)選外，其他統(tǒng)一進行直接“差額選舉”，通過此種方式克服“陪選”現(xiàn)象，用真正“差額選舉”代替差額預(yù)選。最后，候選人介紹方面，不斷改變現(xiàn)有程式化和形式化方式，利用現(xiàn)代媒體等“多元”方式讓選民對候選人有深入了解，形成選民的長效監(jiān)督機制。

黨內(nèi)選舉制度的構(gòu)建具有兩方面的作用：一方面可以使黨內(nèi)選舉更加規(guī)范化，強化了以選舉為中心的民主選拔機制，增強黨內(nèi)選舉的規(guī)范性；另一方面健全的黨內(nèi)選舉制度為黨內(nèi)選舉監(jiān)督提供了載體，使黨內(nèi)選舉監(jiān)督真正“有的放矢”。

2.黨內(nèi)選舉監(jiān)督制度的構(gòu)建。在黨內(nèi)選舉法規(guī)構(gòu)建基礎(chǔ)上構(gòu)建系統(tǒng)的黨內(nèi)選舉監(jiān)督法規(guī)是完善黨內(nèi)選舉監(jiān)督，遏制“賄選”等腐敗事件發(fā)生的重中之重。目前黨內(nèi)選舉監(jiān)督制度主要體現(xiàn)在《中國共產(chǎn)黨章程》《中國共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》和《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》等黨內(nèi)法規(guī)體系中。黨內(nèi)選舉監(jiān)督制度構(gòu)建要以以上黨內(nèi)法規(guī)為基礎(chǔ)，以《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》為指導(dǎo)，以《中華人民共和國憲法》和《中國共產(chǎn)黨章程》為根本依據(jù)，構(gòu)建以專門的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)選舉監(jiān)督條例》為基礎(chǔ)的系統(tǒng)、完備、統(tǒng)一和合法的黨內(nèi)選舉監(jiān)督法規(guī)體系，完善現(xiàn)有的黨內(nèi)選舉監(jiān)督制度，對現(xiàn)存黨內(nèi)選舉監(jiān)督法規(guī)進行系統(tǒng)化改造，提升黨內(nèi)選舉監(jiān)督法規(guī)的“法治化”水平。

黨內(nèi)選舉監(jiān)督制度的具體構(gòu)建可以從以下幾個方面著手：一是黨員選舉監(jiān)督權(quán)保障。黨員選舉監(jiān)督權(quán)是黨內(nèi)選舉監(jiān)督的重要內(nèi)容，實現(xiàn)黨員選舉監(jiān)督權(quán)的關(guān)鍵在于制定一套針對選舉的檢舉、控告、彈劾、揭發(fā)和舉報制度，以及黨員選舉監(jiān)督權(quán)行使的組織保障、物質(zhì)保障和法律保障；二是構(gòu)建預(yù)防和處置破壞選舉的專門監(jiān)督機構(gòu)。黨內(nèi)選舉監(jiān)督內(nèi)在屬性決定了必須建立獨立的黨內(nèi)選舉監(jiān)督機構(gòu)，全面負責(zé)黨內(nèi)選舉監(jiān)督活動，消除黨組織監(jiān)督選舉的體制弊端，將黨組織納入監(jiān)督對象。從選舉監(jiān)督功能來看，首先黨內(nèi)選舉監(jiān)督機構(gòu)必須獨立于本級和上級黨組織，也不隸屬于選舉大會主席團，只對選舉人負責(zé)；其次必須賦予選舉監(jiān)督機構(gòu)監(jiān)督權(quán)，且對破壞黨內(nèi)選舉行為進行查處。三是將黨內(nèi)選舉納入到國家監(jiān)察體制中，通過國家監(jiān)察對黨內(nèi)選舉進行全方位監(jiān)督?！侗O(jiān)察法》第4條規(guī)定：“監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。”法律賦予了監(jiān)察委員會獨立的法律地位，可確保監(jiān)督客觀性和公正性。第15條規(guī)定監(jiān)察對象包括中國共產(chǎn)黨機關(guān)，第45條規(guī)定監(jiān)察機關(guān)根據(jù)監(jiān)督和調(diào)查結(jié)果，有依法作出處置的權(quán)力。從《監(jiān)察法》來看，黨內(nèi)選舉納入到國家監(jiān)察體制符合法律規(guī)定。具體方案可以考慮在國家監(jiān)察委員會中設(shè)立一個負責(zé)選舉事項的內(nèi)部機關(guān)，專門對國家選舉和黨內(nèi)選舉進行專項監(jiān)督。這種方案不需要在黨內(nèi)選舉中設(shè)立一個黨內(nèi)選舉監(jiān)督機構(gòu)，且可以確保監(jiān)督的獨立性和合法性。四是建立與選舉監(jiān)督相關(guān)的懲戒制度。選舉監(jiān)督機構(gòu)在選舉過程中發(fā)現(xiàn)“拉票”和“賄選”等行為且證據(jù)確鑿的，應(yīng)立即啟動“懲戒”程序，具體“懲戒”方式可包括：宣布違規(guī)、取締破壞選舉的行為和黨內(nèi)處分等。五是建立與黨內(nèi)選舉監(jiān)督相配套的罷免制度?！爸挥谐姓J和實現(xiàn)選舉人對代表的罷免權(quán)，才能被認為是真正民主的?！盵5]可以規(guī)定只要有同級黨的代表大會三分之一以上代表聯(lián)名可提出罷免案，二分之一以上代表投票贊成即可通過罷免。在黨委會內(nèi)，有三分之一委員以上的黨員聯(lián)名，就可以隨時罷免他們選舉的代表和黨內(nèi)負責(zé)人。強化黨內(nèi)選舉罷免制度，才能通過法定程序?qū)⒉缓细窈筒环Q職的代表、委員和領(lǐng)導(dǎo)干部罷免，形成良性的選舉競爭機制。

（二）強化黨內(nèi)選舉監(jiān)督法規(guī)的備案審查制度

黨內(nèi)法規(guī)體系與現(xiàn)行國家法律體系一樣，有著明確的效力等級。凱爾森認為，作為一種秩序的法律是規(guī)范體系，這個體系由基本規(guī)范、一般規(guī)范和個別規(guī)范構(gòu)成，其區(qū)分標準就是效力大小和產(chǎn)生依據(jù)，基本規(guī)范是“一個不能從更高規(guī)范中引出其效力的最后規(guī)范”[6]，它是其他規(guī)范產(chǎn)生依據(jù)的規(guī)范；而一般規(guī)范指的是立法機關(guān)根據(jù)基本規(guī)范制定的規(guī)范，包括成文法、判例法和習(xí)慣法；個別規(guī)范指的是具體執(zhí)法行為表現(xiàn)出來的規(guī)范。對國家法律來講，它是以憲法為基礎(chǔ)的規(guī)范體系。黨內(nèi)法規(guī)效力等級可以分四個層次：黨章處于最高地位；準則次之；然后是條例；最后是規(guī)則、規(guī)定、辦法和細則。呈現(xiàn)這樣的位階關(guān)系與它們的制定機關(guān)、規(guī)范內(nèi)容有關(guān)。黨內(nèi)選舉監(jiān)督法規(guī)屬于黨內(nèi)法規(guī)的重要組成部分，它也要遵循效力等級和位階關(guān)系，確保黨內(nèi)選舉監(jiān)督法規(guī)的統(tǒng)一。

2013年5月，中共中央頒布了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》，構(gòu)成了黨內(nèi)立法的“立法法”，為黨內(nèi)選舉監(jiān)督法規(guī)的統(tǒng)一提供了依據(jù)。黨內(nèi)選舉監(jiān)督法規(guī)構(gòu)建包括兩個方面：一是對現(xiàn)有的黨內(nèi)選舉監(jiān)督法規(guī)進行修改、廢除；二是制定以《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)選舉監(jiān)督條例》為中心的黨內(nèi)選舉監(jiān)督法規(guī)體系。這兩個方面可以概括為黨內(nèi)選舉監(jiān)督法規(guī)的“立、改、廢”。黨內(nèi)選舉監(jiān)督法規(guī)的“立、改、廢”必須以統(tǒng)一性為保證，因此，黨內(nèi)選舉監(jiān)督法規(guī)的事前審查和事后備案審查就是必然要求。事前審查階段主要針對黨內(nèi)選舉監(jiān)督法規(guī)的起草內(nèi)容。在審核過程中，審核機構(gòu)發(fā)現(xiàn)被審查內(nèi)容和程序存在問題，可以向起草部門提出修改意見。如起草部門不采納修改意見，審核機構(gòu)應(yīng)當向?qū)徸h批準機關(guān)提出修改、緩辦或者退回的建議。而事后備案審查目的在于規(guī)范黨內(nèi)選舉監(jiān)督法規(guī)的備案工作，保證黨內(nèi)選舉監(jiān)督法規(guī)同黨章和黨的理論、路線、方針、政策相一致，維護黨內(nèi)選舉監(jiān)督法規(guī)體系的統(tǒng)一性和權(quán)威性。在具體審查過程中，中央辦公廳對報送中央備案的黨內(nèi)選舉監(jiān)督法規(guī)進行審查，審查內(nèi)容包括：黨內(nèi)選舉監(jiān)督法規(guī)是否同黨章和黨的理論、路線、方針、政策相抵觸；是否同憲法和法律不一致；是否同上位黨內(nèi)法規(guī)相抵觸；是否與其他同位黨內(nèi)法規(guī)對同一事項的規(guī)定相沖突；規(guī)定內(nèi)容是否明顯不當；是否符合制定權(quán)限和程序等。

黨內(nèi)選舉監(jiān)督法規(guī)的事前審查和事后審查由具體機關(guān)負責(zé)，它們按照既定程序?qū)Α皩ο笮浴狈ㄒ?guī)進行審查。從審查的內(nèi)容來看，“對象性”法規(guī)審查涉及到實體和程序兩個方面，通過兩個階段和兩個層面審查，消除高位階法規(guī)和低位階法規(guī)之間的效力沖突，確保黨內(nèi)選舉監(jiān)督法規(guī)體系的邏輯自洽，提升黨內(nèi)選舉監(jiān)督法規(guī)的規(guī)范化水平。

（三）黨內(nèi)選舉監(jiān)督法規(guī)與國家法律的銜接、協(xié)調(diào)和轉(zhuǎn)化

《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》確立了黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查與國家法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動機制。①十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》再次強調(diào)：“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，提高黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力。”黨內(nèi)選舉監(jiān)督法規(guī)體系是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，在推進中國特色社會主義法治建設(shè)中，國家法律和黨內(nèi)法規(guī)兩個方面缺一不可，黨內(nèi)選舉監(jiān)督制度必須實現(xiàn)與國家法律的銜接和協(xié)調(diào)。

實現(xiàn)黨內(nèi)選舉監(jiān)督法規(guī)與國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，關(guān)鍵是正確處理黨內(nèi)選舉監(jiān)督法規(guī)與國家法律的關(guān)系，以國家法律尺度來衡量黨內(nèi)選舉監(jiān)督法規(guī)。黨內(nèi)選舉監(jiān)督法規(guī)與國家法律都是憲法之下的規(guī)范，憲法規(guī)定了黨的執(zhí)政地位和遵守憲法的要求，黨的選舉監(jiān)督活動就應(yīng)該遵守憲法。從黨內(nèi)選舉監(jiān)督法規(guī)和國家法律內(nèi)涵來看，二者在價值取向上具有一致性、規(guī)范對象上具有相融性、功能發(fā)揮上具有互補性、文化倡導(dǎo)上具有層級性和制度建設(shè)上具有銜接性，二者在社會主義民主政治建設(shè)中是相輔相成的關(guān)系。黨內(nèi)選舉監(jiān)督法規(guī)嚴于國家法律，國家法律高于黨內(nèi)選舉監(jiān)督法規(guī)，黨內(nèi)選舉監(jiān)督法規(guī)嚴于國家法律，并不是說黨內(nèi)選舉監(jiān)督法規(guī)可以超越國家法律，相反，黨內(nèi)選舉監(jiān)督法規(guī)要遵守法律規(guī)定，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動，用國法尺度來衡量黨內(nèi)選舉監(jiān)督法規(guī)的合法性，對黨內(nèi)選舉監(jiān)督法規(guī)體系進行合法性審查。具體來講：一是要審查黨內(nèi)選舉監(jiān)督是否符合憲法對公民監(jiān)督權(quán)的規(guī)定。二是審查黨內(nèi)選舉監(jiān)督法規(guī)是否符合法律規(guī)定?！哆x舉法》和《代表法》對公民選舉權(quán)、對代表的監(jiān)督等規(guī)定都是黨內(nèi)選舉監(jiān)督法規(guī)必須遵守的規(guī)范。另外，黨內(nèi)選舉監(jiān)督中的處罰制度也必須與《刑法》進行協(xié)調(diào)。例如，與“破壞選舉罪”的協(xié)調(diào)和銜接問題。三是審查黨內(nèi)選舉法規(guī)是否符合程序法治的要求。四是審查黨內(nèi)選舉監(jiān)督法規(guī)是否與《監(jiān)察法》協(xié)調(diào)。通過以上審查活動，可以協(xié)調(diào)黨內(nèi)選舉監(jiān)督法規(guī)與國家法律之間的關(guān)系，實現(xiàn)黨內(nèi)選舉監(jiān)督法規(guī)與國家法律的有機銜接。

黨內(nèi)選舉監(jiān)督法規(guī)與國家法律的協(xié)調(diào)與銜接從根本上維護了憲法權(quán)威。黨內(nèi)外備案審查銜接聯(lián)動可以將黨委、人大、政府各系統(tǒng)發(fā)布的規(guī)范性文件統(tǒng)籌起來。備案審查銜接聯(lián)動的關(guān)鍵是構(gòu)建一個主體來承擔(dān)黨內(nèi)選舉監(jiān)督法規(guī)和國家法律備案審查銜接的任務(wù)，這個機關(guān)從理論上講可以由黨內(nèi)機構(gòu)和黨外機構(gòu)來擔(dān)任，但由“聯(lián)席會議”來承擔(dān)備案審查任務(wù)是比較可行的模式，[7]“聯(lián)席會議制度”吸收了黨內(nèi)機構(gòu)和黨外機構(gòu)模式的缺陷，兼顧黨內(nèi)選舉監(jiān)督法規(guī)和國家法律的關(guān)系，對黨內(nèi)選舉監(jiān)督法規(guī)起草、審批、備案和實施環(huán)節(jié)進行全方位審查，并將這種審查和國家法律備案審查統(tǒng)一起來，通過國家法律的備案審查來推動和促進黨內(nèi)選舉監(jiān)督法規(guī)系統(tǒng)化、完備化、統(tǒng)一化和合法化。

黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的協(xié)調(diào)和銜接不僅可以確保黨內(nèi)選舉監(jiān)督法規(guī)的合法性，實現(xiàn)黨內(nèi)選舉監(jiān)督法規(guī)與國家法律統(tǒng)一，而且為黨內(nèi)選舉監(jiān)督法規(guī)的“法治化”提供了通道，對于這些優(yōu)質(zhì)的黨內(nèi)選舉監(jiān)督法規(guī)，黨完全可以通過正當程序?qū)⑵渖仙秊閲曳桑苑傻男问揭?guī)制黨內(nèi)選舉監(jiān)督活動，這無疑會使黨內(nèi)選舉監(jiān)督制度上升為一個更高的法治水平。

（四）相關(guān)配套制度建設(shè)

黨內(nèi)選舉監(jiān)督是一項系統(tǒng)工程，除了專門的黨內(nèi)選舉監(jiān)督制度構(gòu)建之外，還需要根據(jù)黨內(nèi)選舉監(jiān)督活動規(guī)律制定配套制度，從而為黨內(nèi)選舉監(jiān)督提供保障。首先是選舉監(jiān)督的組織保障、物質(zhì)保障和法律保障制度。各級黨組織和國家機關(guān)應(yīng)該為黨內(nèi)選舉監(jiān)督提供組織幫助，協(xié)助黨內(nèi)選舉監(jiān)督機構(gòu)對黨內(nèi)選舉的監(jiān)督工作。還需要提供一定的物質(zhì)保障確保監(jiān)督工作的順利進行，可考慮從黨費收入里面留置專門的黨內(nèi)選舉監(jiān)督費用，作為開展日常監(jiān)督工作的物質(zhì)基礎(chǔ)。法律層面也應(yīng)該為黨內(nèi)選舉監(jiān)督提供支持，這主要是通過黨內(nèi)選舉監(jiān)督法規(guī)與國家法律的協(xié)調(diào)和銜接達到的。其次，黨內(nèi)選舉監(jiān)督程序制度。黨內(nèi)選舉監(jiān)督需要一系列的程序，程序法規(guī)可以確保監(jiān)督的有序進行和依法進行。最后，黨內(nèi)選舉監(jiān)督保密制度。黨內(nèi)選舉監(jiān)督保密不僅是政治紀律要求，也是獲取大量真實可靠的監(jiān)督信息的途徑。因此，選舉監(jiān)督保密制度就尤為重要。

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責(zé)任編校 王學(xué)青