彭云飛

美國(guó)是移民大國(guó)，其外國(guó)人管理的歷史較長(zhǎng)，執(zhí)法實(shí)踐豐富，形成了自己的特點(diǎn)。

一、外國(guó)人管理成為美國(guó)社會(huì)的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題

在美國(guó)，外國(guó)人的管理涉及多個(gè)部門(mén)，主要有美國(guó)國(guó)務(wù)院、國(guó)土安全部、司法部和勞工部等，也有一些政府委托的非政府機(jī)構(gòu)參與管理，如社會(huì)慈善機(jī)構(gòu)等。過(guò)去多年來(lái)，數(shù)以百萬(wàn)計(jì)的外國(guó)人涌入美國(guó)，對(duì)美國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展起了巨大的促進(jìn)作用。同時(shí)也有大量的非法移民滯留美國(guó)，并滋生不少犯罪和社會(huì)問(wèn)題。產(chǎn)生上述問(wèn)題的原因是多方面的。

一是政治原因。從某種意義上講，美國(guó)史就是一部“移民”史。美國(guó)曾經(jīng)大量吸收外國(guó)移民，特別是其中的優(yōu)秀人才。在里根時(shí)期，曾大赦非法移民，上百萬(wàn)名非法的外來(lái)移民身份合法化。這造成了重大影響，更大量的非法移民涌入美國(guó)，盼望早日成為合法的美國(guó)公民。據(jù)了解，非法滯留在美國(guó)的人數(shù)已達(dá)一千多萬(wàn)。

二是社會(huì)經(jīng)濟(jì)原因。上世紀(jì)90年代，美國(guó)與加拿大和墨西哥簽訂了“北美自由貿(mào)易協(xié)議”，打破了邊境壁壘，相互之間的人員、貨物可以更加自由地流動(dòng)，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。與此同時(shí)，大量非法移民繞道加拿大和墨西哥進(jìn)入美國(guó)，人口走私、販毒走私等現(xiàn)象不斷發(fā)生，產(chǎn)生了不少社會(huì)治安問(wèn)題。墨西哥近年來(lái)已經(jīng)成為中南美洲毒品進(jìn)入美國(guó)國(guó)內(nèi)的主要轉(zhuǎn)運(yùn)站。

三是金融危機(jī)原因。全球不少地區(qū)前些年受到金融風(fēng)暴的影響，中南美洲大批企業(yè)倒閉，來(lái)自這些地區(qū)的公民為尋求生存空間，大量非法進(jìn)入美國(guó)打黑工、謀職業(yè)，引發(fā)了新一輪的非法移民潮。一些國(guó)際犯罪組織也利用這種機(jī)會(huì)，大肆進(jìn)行有組織的人口走私和販賣(mài)。人口走私犯罪迅速在美國(guó)各地蔓延和擴(kuò)散，成為僅次于毒品犯罪的第二大問(wèn)題。據(jù)美國(guó)國(guó)務(wù)院估計(jì)，每年有14500名～17500名外國(guó)人被非法走私到美國(guó)。

四是管理的問(wèn)題。在美國(guó)，多個(gè)部門(mén)涉及外國(guó)人管理，特別是“9·11”以前這些部門(mén)各自為政，信息互不相通。在“9·11”事件發(fā)生后的一個(gè)月，由于信息不通，美國(guó)的移民部門(mén)居然還為已死的恐怖分子劫機(jī)犯之一阿塔頒發(fā)了美國(guó)綠卡，成為當(dāng)時(shí)美國(guó)轟動(dòng)一時(shí)的新聞。同樣在“9·11”以前，出入境管理屬于國(guó)家事務(wù)，美國(guó)的護(hù)照和簽證管理由美國(guó)國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)，移民局則負(fù)責(zé)外國(guó)人的許可證管理和歸化入籍管理。執(zhí)法單位都是聯(lián)邦一級(jí)的機(jī)關(guān)，執(zhí)行的是聯(lián)邦的法律，地方部門(mén)很少甚至根本不管這方面的問(wèn)題，由于管理嚴(yán)重脫節(jié)，執(zhí)法和管理上漏洞百出。在上世紀(jì)90年代，曾有一只普通的漁船載著上百名非法移民漂洋過(guò)海，成功在紐約地區(qū)登陸。

二、美國(guó)采取了一系列的政策措施，強(qiáng)化涉外管理

一是整合相關(guān)部門(mén)?！?·11”事件后，美國(guó)更加強(qiáng)調(diào)外國(guó)人管理的重要性，將原有的移民局、海關(guān)、運(yùn)輸部等有關(guān)部門(mén)合并到新成立的國(guó)土安全部，這有利于資源的統(tǒng)籌使用、調(diào)配，提高了行政效率。如將在邊檢關(guān)口、移民、海關(guān)部門(mén)的執(zhí)法人員合而為一，既檢查出入境人員，又檢查過(guò)關(guān)貨物，實(shí)現(xiàn)“一人多能”，提高了效率。同時(shí)，一些聯(lián)邦執(zhí)法部門(mén)也主動(dòng)與地方的執(zhí)法部門(mén)進(jìn)行聯(lián)系和合作，通過(guò)協(xié)調(diào)和授權(quán)，讓當(dāng)?shù)氐膱?zhí)法部門(mén)參與更多的打擊行動(dòng)。

二是加強(qiáng)研究和立法工作。針對(duì)人口走私日益猖獗的問(wèn)題，美國(guó)國(guó)務(wù)院向美國(guó)國(guó)會(huì)申請(qǐng)了專項(xiàng)基金，設(shè)立了專門(mén)機(jī)構(gòu)，研究全球的人口走私問(wèn)題。該機(jī)構(gòu)對(duì)全球各國(guó)和地區(qū)進(jìn)行研究和分析，對(duì)全世界（除美國(guó)以外）各國(guó)進(jìn)行打分和排名，并每年將情況向國(guó)會(huì)報(bào)告。此項(xiàng)措施的目的，一方面是為了標(biāo)榜美國(guó)政府尊重人權(quán)以及重視打擊人口走私問(wèn)題，另一方面也是通過(guò)研究各國(guó)的做法為美國(guó)政府自身提供借鑒和參考。目前美國(guó)國(guó)內(nèi)已經(jīng)制定了相關(guān)的聯(lián)邦法律，加大打擊走私人口“蛇頭”的力度，提出要提高違法者違法行為的成本，這也是美國(guó)立法者的一個(gè)基本原則。美國(guó)各州也陸續(xù)進(jìn)行了地方相關(guān)法規(guī)的制定。

三是強(qiáng)化情報(bào)分析工作。針對(duì)“9·11”事件中暴露出來(lái)的各政府部門(mén)互不通信息、各自為戰(zhàn)而導(dǎo)致反恐怖工作的嚴(yán)重失誤問(wèn)題，美國(guó)政府進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)情報(bào)分析的重要性，強(qiáng)調(diào)“預(yù)防重于打擊”，實(shí)現(xiàn)資源共享，推進(jìn)國(guó)際合作。如美國(guó)緝毒署對(duì)全世界毒品犯罪集團(tuán)的形成和犯罪資金的流向進(jìn)行深入研究，力圖打破犯罪鏈，將毒販和罪案拒之門(mén)外。據(jù)美國(guó)有關(guān)部門(mén)稱，涉毒人員經(jīng)常與恐怖分子勾結(jié)，因此要積極開(kāi)展國(guó)際培訓(xùn)和合作，將販毒走私拒之門(mén)外。同時(shí)美國(guó)政府的執(zhí)法部門(mén)加強(qiáng)與交通運(yùn)輸部門(mén)如航空公司的聯(lián)系，提前掌握和分析相關(guān)情況，在機(jī)場(chǎng)、口岸、邊境等重點(diǎn)區(qū)域?qū)θ刖惩鈬?guó)旅客嚴(yán)加盤(pán)查。此外，美國(guó)政府根據(jù)情況分析和研判，以減少犯罪為名正在美墨邊境投入巨資修建一條堅(jiān)固的邊境墻。

四是加大執(zhí)法宣傳力度。建立指紋庫(kù)以及通過(guò)指紋對(duì)人員身份進(jìn)行確認(rèn)，是美國(guó)政府在人口管理方面的一項(xiàng)基本措施。美國(guó)政府實(shí)施出生地原則，即出生在美國(guó)的人自動(dòng)獲得美國(guó)國(guó)籍。出生證是一項(xiàng)重要的身份證明。正因?yàn)檫@樣，美國(guó)政府要求出生證必須要有指紋或腳紋。同樣，對(duì)后來(lái)歸化入籍的人員也必須完成指紋提取后才有資格成為美國(guó)公民。美國(guó)公民在日常生活中如需要辦理相關(guān)的證件或證明，都必須按照管理部門(mén)的要求進(jìn)行指紋核對(duì)。如一些州的警察局核對(duì)指紋后才能出具無(wú)犯罪記錄證明，一些州要核對(duì)指紋后才能辦理駕駛執(zhí)照，等等?！?·11”以后，美國(guó)國(guó)土安全部更加強(qiáng)調(diào)提取入境外國(guó)人指紋等生物特征的重要性，其目的是為了對(duì)外國(guó)人的身份進(jìn)行準(zhǔn)確的認(rèn)定，嚴(yán)密社會(huì)管理，防止發(fā)生和及時(shí)查處案（事）件。同時(shí)美國(guó)政府加大了宣傳力度，以“9·11”事件為主題在全國(guó)一些城市進(jìn)行巡回展覽，一方面減少國(guó)際社會(huì)對(duì)其采取一系列強(qiáng)力措施的不理解或者指責(zé)；另一方面培養(yǎng)民眾的國(guó)家安全意識(shí)和自我保護(hù)意識(shí)，促使其更加積極舉報(bào)違法犯罪行為。

三、總結(jié)和評(píng)價(jià)

外國(guó)人管理涉及的內(nèi)容十分廣泛，做好這項(xiàng)工作需要系統(tǒng)性加強(qiáng)諸多方面的體制機(jī)制建設(shè)。美國(guó)的外國(guó)人管理執(zhí)法中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)反映出一些值得思考的問(wèn)題。

加強(qiáng)部門(mén)間協(xié)調(diào)對(duì)做好外國(guó)人管理至關(guān)重要。在全球經(jīng)濟(jì)深度融合、跨國(guó)犯罪形勢(shì)依然嚴(yán)峻的情況下，有關(guān)職能部門(mén)之間加強(qiáng)互相協(xié)調(diào)，整合社會(huì)資源，建立適應(yīng)形勢(shì)需要的外國(guó)人管理體制和機(jī)制，是確保國(guó)家安全和國(guó)家主權(quán)的一項(xiàng)重要工作。此外，不僅是政府部門(mén)，一些社會(huì)力量也應(yīng)充分挖掘，適當(dāng)利用社會(huì)資源，既有助于提高工作能力，也有助于減少行政成本。

在外國(guó)人管理方面，尤其要重視加強(qiáng)對(duì)違法犯罪的積極防御，取得工作主動(dòng)。加強(qiáng)國(guó)際合作和對(duì)外宣傳，將打擊涉外犯罪的戰(zhàn)線向海外推進(jìn)，御風(fēng)險(xiǎn)于國(guó)門(mén)之外，是美方的重要理念。通過(guò)各種形式，加強(qiáng)與境外當(dāng)?shù)貓?zhí)法部門(mén)的信息溝通和合作，阻止案件在本國(guó)境內(nèi)發(fā)生，可以有效減低各類案（事）件的負(fù)面影響。

持續(xù)加大執(zhí)法力度，并重視運(yùn)用科技手段加強(qiáng)人的管理。有關(guān)人員指紋庫(kù)的建設(shè)是一項(xiàng)基礎(chǔ)性的工作，對(duì)有不良記錄的人員應(yīng)當(dāng)留取指紋。同時(shí)建立必要的數(shù)據(jù)共享和聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)與交通運(yùn)輸部門(mén)的工作協(xié)作，完善提前介入管理的手段，在機(jī)場(chǎng)、碼頭、車(chē)站等流動(dòng)性較大的地方有重點(diǎn)地加大對(duì)人員的盤(pán)查力度，加強(qiáng)研判分析，也有助于防范和及時(shí)打擊犯罪活動(dòng)，不讓移民和外國(guó)人犯罪形成氣候。