鄭海琦 張春宇

〔提要〕非洲重點(diǎn)關(guān)注以海上非傳統(tǒng)安全為主的海洋安全治理和以海上運(yùn)輸和港口建設(shè)為主的海洋經(jīng)濟(jì)治理，其海洋安全治理包括參與大國(guó)組成的國(guó)際海上安全機(jī)制和構(gòu)建區(qū)域安全機(jī)制，其海洋經(jīng)濟(jì)治理包括改善非洲港口在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的落后狀況和推動(dòng)海洋經(jīng)濟(jì)聯(lián)通性。非洲的海洋安全治理存在海上力量薄弱問(wèn)題，海洋經(jīng)濟(jì)治理存在治理“碎片化”和債務(wù)壓力增大的困境，由此導(dǎo)致治理能力不足以及處于治理體系的邊緣。中國(guó)和非洲在中非合作論壇下的海洋治理合作穩(wěn)步推進(jìn)。中國(guó)幫助非洲進(jìn)行海上力量建設(shè)和投資建港有助于增強(qiáng)非洲的海洋治理能力，也有益于“21世紀(jì)海上絲綢之路”建設(shè)在非洲推進(jìn)。

〔關(guān)鍵詞〕非洲、海洋治理、海洋安全、海洋經(jīng)濟(jì)

〔中圖分類號(hào)〕D993.5

〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A

〔文章編號(hào)〕04528832（2018）6期0104-14

隨著國(guó)際社會(huì)日益關(guān)注全球治理和海洋問(wèn)題，海洋治理開始成為新興議題。海洋治理涉及政府、企業(yè)、非政府組織和其他利益攸關(guān)方等多重主體，需要明確各自的權(quán)利和義務(wù)，并彌合分歧。世界海洋理事會(huì)認(rèn)為，有效和

可持續(xù)的海洋治理對(duì)于實(shí)現(xiàn)海洋經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展之間的平衡，以及維持全球海洋的健康和生產(chǎn)力至關(guān)重要。非洲處于大西洋和印度洋連接處，在非洲54個(gè)國(guó)家中，有38個(gè)是沿?；驆u嶼國(guó)家，海岸線全長(zhǎng)47000公里，專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)面積為1300萬(wàn)平方公里。非洲周邊為世界主要海上航道所環(huán)繞，給非洲提供了國(guó)際貿(mào)易和國(guó)家發(fā)展的優(yōu)勢(shì)。非洲大陸超過(guò)90%的進(jìn)出口由海運(yùn)實(shí)現(xiàn)，且運(yùn)輸商品以石油和天然氣為主，包括2/3的能源供應(yīng)。特殊的地理位置和經(jīng)濟(jì)條件使海洋對(duì)非洲的安全與發(fā)展至關(guān)重要，參與海洋治理是非洲維護(hù)自身安全和發(fā)展的題中之義。研究非洲海洋治理對(duì)中國(guó)參與全球海洋治理及推動(dòng)中非在相關(guān)領(lǐng)域的合作具有現(xiàn)實(shí)借鑒意義。

一、非洲參與海洋治理的領(lǐng)域

非洲海洋治理的早期關(guān)注點(diǎn)是海上安全和航運(yùn)發(fā)展。非洲25個(gè)國(guó)家于1975年建立了西非和中非國(guó)家海洋組織（MOWCA），并于1994年出臺(tái)了正式的海洋治理文件。1994年非洲統(tǒng)一組織發(fā)布的《非洲海洋交通憲章》認(rèn)為，非洲對(duì)海上運(yùn)輸參與度較低，需要加強(qiáng)海洋合作，包括設(shè)立區(qū)域性組織和海事機(jī)構(gòu)，從而解決阻礙海運(yùn)部門發(fā)展的問(wèn)題，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。《非洲海洋交通憲章》是一份關(guān)于非洲航運(yùn)的關(guān)鍵性政策文件，其對(duì)非洲海洋運(yùn)輸業(yè)發(fā)展頗有助益，同時(shí)還將海洋安全問(wèn)題納入考慮。2010年，非洲聯(lián)盟發(fā)布了修正版《非洲海洋交通憲章》，在目標(biāo)方面也強(qiáng)調(diào)海洋安全。整體而言，早期的非洲海洋治理內(nèi)容較為單一，且缺乏綜合的治理框架。

近年來(lái)，非洲對(duì)海洋治理的重視程度不斷上升，非盟和不少非洲國(guó)家政府相繼頒布海洋治理相關(guān)文件。從治理客體上看，當(dāng)前非洲的海洋治理主要集中于海洋安全與海洋經(jīng)濟(jì)兩方面。有非洲智庫(kù)指出，海洋經(jīng)濟(jì)與海洋安全是非洲海洋治理的中心。海洋安全是海洋經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)者，能夠保護(hù)航線以及國(guó)家管轄海域內(nèi)的相關(guān)權(quán)益。同時(shí)，海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展將對(duì)國(guó)家海洋安全能力產(chǎn)生更大需求，反過(guò)來(lái)推動(dòng)國(guó)家加大海洋安全保障投入。非盟分別于2012年和2014年發(fā)布《2050年非洲海洋整體戰(zhàn)略》和《2063年愿景》，海洋治理是其中的重要部分。2015年10月，首屆非洲海洋治理戰(zhàn)略會(huì)議召開，與會(huì)的非洲官員決定制定統(tǒng)一的非洲海洋治理戰(zhàn)略，該戰(zhàn)略以《2050年非洲海洋整體戰(zhàn)略》和《2063年愿景》為基礎(chǔ)，尊重被廣泛接受和認(rèn)同的原則。2016年10月，52個(gè)非洲國(guó)家在多哥舉行非盟特別首腦會(huì)議，會(huì)議通過(guò)的《洛美憲章》是非洲海洋治理的里程碑文件。《洛美憲章》第三部分要求各國(guó)保持海洋善治，強(qiáng)調(diào)對(duì)航行安全的責(zé)任。此外，非盟還在會(huì)議上宣布2015—2025年為非洲海洋治理的十年發(fā)展期。

（一）非洲國(guó)家愈益重視海洋安全治理非洲國(guó)家的安全關(guān)切曾長(zhǎng)期聚焦陸地，海洋安全問(wèn)題往往居于次要地位。大多數(shù)非洲人甚至一些占據(jù)高位的政要都認(rèn)為，盡管90%的世界貿(mào)易通過(guò)海運(yùn)實(shí)現(xiàn)，海洋安全對(duì)于非洲來(lái)說(shuō)依然是非常宏大乃至遙不可及的事情，這種認(rèn)識(shí)局限阻礙人們采取進(jìn)一步的行動(dòng)。2010年非盟委員會(huì)參與的一份報(bào)告指出，非洲是世界上唯一沒(méi)有海洋政策或戰(zhàn)略的主要區(qū)域。近年來(lái)非洲的海洋安全狀況不容樂(lè)觀，主要體現(xiàn)為海上非傳統(tǒng)安全威脅。非洲之角的海盜和海上武裝搶劫問(wèn)題曾引發(fā)世界關(guān)注，在國(guó)際社會(huì)的共同打擊下，該地區(qū)的海盜威脅大有緩解，尤其是2012年以來(lái)海盜襲擊活動(dòng)驟降。國(guó)際海事組織2013年的報(bào)告顯示，索馬里海盜事件數(shù)量保持了2012年的趨勢(shì)進(jìn)一步下降到20起，比2007年的78起少得多。2013年，索馬里高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)沒(méi)有商船被海盜劫持。然而，東非海盜問(wèn)題仍存在復(fù)發(fā)可能，幾內(nèi)亞灣還常有海盜活動(dòng)，尤其是在2016年，在幾內(nèi)亞灣發(fā)生的事件數(shù)比前一年驟增77%。

非洲沿海國(guó)家對(duì)海洋依賴程度較高，因此尤其重視海上非傳統(tǒng)安全。2009年1月，來(lái)自西印度洋、亞丁灣和紅海地區(qū)的17個(gè)國(guó)家在吉布提召開高級(jí)別會(huì)議，商討解決索馬里沿海和亞丁灣海盜和武裝搶劫問(wèn)題。本次會(huì)議通過(guò)了《吉布提行為準(zhǔn)則》，呼吁各國(guó)以符合國(guó)際法的方式盡可能合作并開展共同行動(dòng)，以及設(shè)立國(guó)家海盜和海上武裝搶劫問(wèn)題協(xié)調(diào)中心和區(qū)域培訓(xùn)中心。2011年，由16個(gè)國(guó)家組成的南部非洲發(fā)展共同體簽署《海上安全戰(zhàn)略》，其具體內(nèi)容尚未完全向公眾披露，但已明確重點(diǎn)領(lǐng)域，即掃除海盜、保護(hù)南部非洲西海岸、軍事防御和情報(bào)收集等。2013年6月，25個(gè)中非和西非國(guó)家在喀麥隆簽署《雅溫得行為準(zhǔn)則》，呼吁各國(guó)在國(guó)家層面設(shè)立海洋安全委員會(huì)并制定海洋安全政策和規(guī)劃保護(hù)海上貿(mào)易，采取措施應(yīng)對(duì)海盜、海上武裝搶劫、海上恐怖主義等非法活動(dòng)。2015年2月，非盟海上安全部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議在塞舌爾召開，討論了有關(guān)海盜及其他對(duì)幾內(nèi)亞灣和非洲之角海上安全構(gòu)成威脅的非法犯罪活動(dòng)問(wèn)題。2016年達(dá)成的《洛美憲章》綜合了《雅溫得行為準(zhǔn)則》和塞舌爾會(huì)議的研討成果，其主要治理目標(biāo)是預(yù)防和控制所有海上跨國(guó)犯罪，包括海上恐怖主義、海盜、武裝搶劫等?！堵迕缿椪隆放c此前文件不同，其具有法律拘束力。

非洲的海洋安全治理舉措分為以下兩類。第一，參與以美國(guó)為主的大國(guó)組成的國(guó)際海上安全機(jī)制，保障航線安全。美國(guó)海軍司令部于2006年倡議召開東非和西南印度洋（EASWI0）海洋安全會(huì)議，參與者主要是來(lái)自印度洋沿岸的非洲國(guó)家。2008年6月，佛得角與美國(guó)發(fā)起“非洲海洋執(zhí)法伙伴關(guān)系”，參與者主要為美國(guó)海軍、海岸警衛(wèi)隊(duì)和非洲伙伴國(guó)海上力量，其行動(dòng)重點(diǎn)是為非洲伙伴國(guó)海上力量提供行動(dòng)平臺(tái)，幫助其拓展在領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的巡航范圍和攔截非法船只。作為“伙伴關(guān)系”的一部分，美國(guó)與非洲伙伴國(guó)海軍聯(lián)合開展海上執(zhí)法行動(dòng)（Operation Junction Rain），截至2018年7月第一階段行動(dòng)業(yè)已結(jié)束。第二，非盟和部分非洲國(guó)家開始構(gòu)建區(qū)域性安全合作機(jī)制。2000年，非洲國(guó)家決定設(shè)立5個(gè)區(qū)域海事救援中心和26個(gè)分中心，旨在通過(guò)船只監(jiān)測(cè)、信息共享和救援協(xié)調(diào)等進(jìn)行海上搜救合作。2005年，24個(gè)非洲國(guó)家舉辦了首屆非洲海權(quán)會(huì)議，由各國(guó)高級(jí)海軍軍官參與，此后于2006年、2009年和2011年相繼舉行會(huì)議，其已成為非洲國(guó)家討論海洋問(wèn)題的主要論壇之一。2008年7月，25個(gè)非洲國(guó)家在塞內(nèi)加爾舉行的第13屆西非和中非海洋機(jī)構(gòu)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上通過(guò)了《關(guān)于建立西非和中非次區(qū)域海岸警衛(wèi)隊(duì)網(wǎng)絡(luò)的諒解備忘錄》，提出加強(qiáng)西非和中非的海事安全合作，建立一個(gè)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)的系統(tǒng)，以更好地保護(hù)海上貿(mào)易免遭一切非法犯罪活動(dòng)威脅。

（二）發(fā)展“藍(lán)色經(jīng)濟(jì)”是非洲國(guó)家的共識(shí)和目標(biāo)

海洋經(jīng)濟(jì)也被稱為“藍(lán)色經(jīng)濟(jì)”，其在非洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的比重日益提升，是非洲海洋治理的另一項(xiàng)主要內(nèi)容。非盟將海洋經(jīng)濟(jì)定義為海洋的可持續(xù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，包括但不限于漁業(yè)、采礦、能源、水產(chǎn)養(yǎng)殖和海上運(yùn)輸、保護(hù)海洋并提高社會(huì)福利。這一概念與經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易活動(dòng)密切相關(guān)。非洲海洋經(jīng)濟(jì)范疇主要著眼于海上運(yùn)輸和港口建設(shè)活動(dòng)。非洲擁有的船舶數(shù)量占世界總量的1.2%，船舶總噸位約占0.9%，港口運(yùn)輸量占世界水上貨物運(yùn)輸量的6%，約占全球集裝箱運(yùn)輸量的3%。根據(jù)《2018年海洋運(yùn)輸報(bào)告》，非洲2017年的海運(yùn)貨物裝載量和卸貨量分別為7.262億噸和4.998億噸，占全球總量的7%和5%。非洲經(jīng)由海運(yùn)的石油出口量占全球9%。2016年，非盟主席德拉米尼·祖馬（Nkosazana Dlamini Zuma）表示，繁榮和可持續(xù)的“藍(lán)色經(jīng)濟(jì)”是經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵支柱，其對(duì)非洲的經(jīng)濟(jì)價(jià)值估計(jì)超過(guò)一萬(wàn)億美元，并提供了數(shù)十萬(wàn)個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)。

非洲國(guó)家對(duì)海洋經(jīng)濟(jì)治理非常重視。非盟將海洋經(jīng)濟(jì)稱為“非洲復(fù)興的下一個(gè)前沿”。《2050年非洲海洋整體戰(zhàn)略》提到，迫切需要制定一項(xiàng)可持續(xù)的“藍(lán)色經(jīng)濟(jì)”倡議，總體愿景是以安全和可持續(xù)的方式發(fā)展“藍(lán)色經(jīng)濟(jì)”?！?063年愿景》認(rèn)為，非洲“藍(lán)色經(jīng)濟(jì)”將成為促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和增長(zhǎng)、發(fā)展航運(yùn)業(yè)和海洋運(yùn)輸、深海礦物和其他資源開發(fā)利用的主要貢獻(xiàn)者。2018年4月，非盟委員會(huì)組織召開首屆非洲船東峰會(huì)，將“港口業(yè)務(wù)和海上運(yùn)輸”確定為海洋經(jīng)濟(jì)優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域。除政府間組織外，不少非洲國(guó)家已經(jīng)制定了將“藍(lán)色經(jīng)濟(jì)”納入其國(guó)家發(fā)展計(jì)劃的戰(zhàn)略，如南非、毛里求斯和塞舌爾等在推行“藍(lán)色經(jīng)濟(jì)”方面走在前列。南非于2014年啟動(dòng)“海洋經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略”（Operation Phakisa），重點(diǎn)關(guān)注海洋運(yùn)輸?shù)?大領(lǐng)域，目標(biāo)是在2019年新增2.2萬(wàn)個(gè)直接就業(yè)崗位，使海洋經(jīng)濟(jì)的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）增加0.2億蘭特，到2033年為GDP貢獻(xiàn)1770億蘭特，直接就業(yè)崗位達(dá)到80萬(wàn)至100萬(wàn)。毛里求斯于2013年發(fā)布《海洋經(jīng)濟(jì)路線圖》，目標(biāo)是在2013—2025年間使海洋經(jīng)濟(jì)占GDP比重翻一倍，創(chuàng)造大約3.5萬(wàn)個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)。塞舌爾建立了一個(gè)專門致力于發(fā)展“藍(lán)色經(jīng)濟(jì)”的部門，并于2018年1月發(fā)布了《塞舌爾藍(lán)色經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略規(guī)劃與實(shí)施》。

非洲的海洋經(jīng)濟(jì)治理舉措分為以下兩類。第一，通過(guò)公開招標(biāo)吸引外部投資，改善非洲港口在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的落后狀況。港口為非洲貿(mào)易提供門戶，其競(jìng)爭(zhēng)力和在全球供應(yīng)鏈中的地位決定了非洲改善進(jìn)出口的能力。部分非洲港口的貨物吞吐量位居世界前列。根據(jù)英國(guó)勞氏船級(jí)社的排名（Lloyds List），2018年世界排名前100的港口中，非洲共有4個(gè)，其中摩洛哥的丹吉爾港（Tanger Med）2017年貨物吞吐量達(dá)到3312409個(gè)標(biāo)準(zhǔn)集裝箱，比上一年增加11.7%，在世界港口中排名第46位，在非洲國(guó)家中居于首位。根據(jù)港口中心度、貿(mào)易量和腹地范圍等指標(biāo)，德班、阿比讓和蒙巴薩港具備成為世界主要港口的潛力。如將南部非洲港口的能力提高25%，便可使進(jìn)口貨物價(jià)值每年降低32億美元，出口價(jià)值增加26億美元，GDP每年增長(zhǎng)2%?；诖?，非洲國(guó)家大力開展港口建設(shè)，提升港口運(yùn)行能力。第二，在現(xiàn)有平臺(tái)基礎(chǔ)上，推動(dòng)區(qū)域海洋經(jīng)濟(jì)連通性?！?050年非洲海洋整體戰(zhàn)略》提出建立非洲聯(lián)合專屬海洋區(qū)（CEMZA），旨在通過(guò)取消或簡(jiǎn)化非盟內(nèi)部海上運(yùn)輸?shù)男姓绦?，促進(jìn)非洲國(guó)家間貿(mào)易。近年來(lái)，以南非為代表的非洲國(guó)家在環(huán)印度洋聯(lián)盟機(jī)制下加強(qiáng)了有關(guān)“藍(lán)色經(jīng)濟(jì)”的溝通交流。自2015年5月起，南非擔(dān)任環(huán)印度洋聯(lián)盟輪值副主席國(guó)。南非認(rèn)為環(huán)印度洋聯(lián)盟的優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域符合其“海洋經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略”，將推動(dòng)該戰(zhàn)略與環(huán)印度洋聯(lián)盟的“藍(lán)色經(jīng)濟(jì)”核心目標(biāo)對(duì)接。

（三）非洲國(guó)家積極參與全球海洋治理

有效的海洋治理需要公認(rèn)的國(guó)際規(guī)則和程序、基于共同原則的區(qū)域行動(dòng)以及國(guó)家法律框架和政策。從治理路徑上看，制度和規(guī)則在非洲海洋治理中扮演著不可或缺的角色，非洲國(guó)家普遍對(duì)此頗為重視。

當(dāng)前國(guó)際海洋制度的核心是《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（下稱《公約》），其為協(xié)調(diào)各國(guó)參與全球海洋問(wèn)題治理提供了一個(gè)框架。非洲國(guó)家一直積極參與國(guó)際海洋法規(guī)則的制定過(guò)程。1958年，利比里亞、加納、利比亞、摩洛哥、南非和突尼斯等6個(gè)非洲國(guó)家參加了第一次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議。在大部分與會(huì)國(guó)家都關(guān)注領(lǐng)海寬度時(shí)，以突尼斯為代表的非洲國(guó)家提出關(guān)注核試驗(yàn)所帶來(lái)的公海污染問(wèn)題。1960年，有10個(gè)非洲國(guó)家參加了第二次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議。1973年，有49個(gè)非洲國(guó)家參加了第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議。同年，非洲統(tǒng)一組織通過(guò)了《關(guān)于海洋法問(wèn)題的宣言》，提出沿海國(guó)有權(quán)建立200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度獲得國(guó)際社會(huì)認(rèn)可的進(jìn)程中，非洲國(guó)家貢獻(xiàn)巨大?！豆s》最終于1982年通過(guò)并開放簽署，最早簽署和批準(zhǔn)的國(guó)家中有很多來(lái)自非洲。目前，已批準(zhǔn)《公約》的國(guó)家共有168個(gè)，其中非洲國(guó)家有46個(gè)。

盡管非洲在《公約》條文的制定過(guò)程中發(fā)揮了重要作用，但也應(yīng)注意到，大多數(shù)非洲國(guó)家當(dāng)時(shí)剛獨(dú)立不久，正著眼于國(guó)家建設(shè)問(wèn)題，還缺乏必要的技術(shù)和專門的法律知識(shí)儲(chǔ)備應(yīng)對(duì)有關(guān)海洋法復(fù)雜問(wèn)題的談判。近年來(lái)，非洲國(guó)家繼續(xù)在海洋制度和規(guī)則的構(gòu)建中發(fā)揮積極作用。2017年12月，聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)了南非關(guān)于海洋環(huán)境、海洋安全、海上能力建設(shè)與和平解決爭(zhēng)端的提案。2018年9月，聯(lián)合國(guó)發(fā)起了一項(xiàng)兩年議程，擬制定出關(guān)于保護(hù)公海和公海資源利用的國(guó)際條約。在該條約的談判過(guò)程中，一些與會(huì)非洲國(guó)家明確表示，在公海所獲利益應(yīng)與世界各國(guó)分享。

非洲國(guó)家積極參與多邊海洋治理機(jī)構(gòu)，比如國(guó)際海事組織、國(guó)際海底管理局等。當(dāng)前，在撒哈拉非洲的48個(gè)國(guó)家中，國(guó)際海事組織成員國(guó)已有37個(gè)。在2017年國(guó)際海事組織理事會(huì)選舉中，共有5個(gè)非洲國(guó)家成為對(duì)海上運(yùn)輸或航行有特殊利益的C類成員。非洲在國(guó)際海底管理局有47個(gè)成員國(guó)，對(duì)該組織運(yùn)行發(fā)揮一定影響。一些非洲國(guó)家如阿爾及利亞、坦桑尼亞和毛里塔尼亞，還在七十七國(guó)集團(tuán)中發(fā)揮著關(guān)鍵作用，在公海資源利用和管理問(wèn)題上堅(jiān)決捍衛(wèi)廣大發(fā)展中國(guó)家的利益。

二、非洲海洋治理面臨的困境

盡管已取得諸多成果，非洲國(guó)家在海洋治理上仍存在很大不足。由于發(fā)展滯后，非洲的海洋治理能力無(wú)法與其治理意愿匹配，產(chǎn)生治理赤字。同時(shí)，治理能力的不足導(dǎo)致其在海洋治理體系位置的邊緣化，缺乏主動(dòng)設(shè)置議程的能力，不利于其海洋治理內(nèi)容的多元化和全面化。

非洲國(guó)家的海上力量總體薄弱，由此導(dǎo)致非洲海洋安全治理長(zhǎng)期過(guò)度依賴外部援助。就打擊海盜而言，非洲東岸只有南非海軍具備一定威懾能力，但其獨(dú)木難支。尼日利亞擁有西非地區(qū)最好的海軍，但其前任指揮官曾表示尚無(wú)力保衛(wèi)領(lǐng)海?？溌『桶哺缋Ｓ蛞踩菀装l(fā)生海盜襲擊，但這些國(guó)家的海軍裝備更差。大多數(shù)非洲國(guó)家通常不重視海軍，由于經(jīng)濟(jì)狀況不斷惡化，海上力量進(jìn)一步被削弱。突尼斯和尼日利亞海軍長(zhǎng)期未能升級(jí)，索馬里和利比亞等國(guó)的大多數(shù)海軍艦船被棄置在碼頭，而埃塞俄比亞等國(guó)基本喪失了海上力量。因此，非洲不少國(guó)家需要依賴外部伙伴的安全項(xiàng)目來(lái)保障其海上交通線。另外，很多非洲國(guó)家在海洋安全監(jiān)視方面（尤其是港口）也缺乏必要的資金和技術(shù)支撐，目前的硬件設(shè)施難以確?；镜暮０栋踩雷o(hù)，這對(duì)發(fā)展“藍(lán)色經(jīng)濟(jì)”頗為不利。

非洲海洋經(jīng)濟(jì)治理呈現(xiàn)出“碎片化”和債務(wù)壓力增大的風(fēng)險(xiǎn)。治理“碎片化”主要體現(xiàn)在非洲沿海國(guó)家缺乏整合海洋經(jīng)濟(jì)的框架，目前還沒(méi)有建立政府間海洋經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制。非洲國(guó)家對(duì)海洋經(jīng)濟(jì)的理解存在不一致，區(qū)域、次區(qū)域和國(guó)家各層級(jí)往往缺乏共同的政策框架。比如，非洲不少國(guó)家之間在港口方面的競(jìng)爭(zhēng)激烈，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，可能導(dǎo)致一些港口生產(chǎn)活動(dòng)減少。在東非，肯尼亞、坦桑尼亞和吉布提的競(jìng)爭(zhēng)尤其激烈?？夏醽喌拿砂退_港通過(guò)建造新的泊位以應(yīng)對(duì)來(lái)自鄰國(guó)坦桑尼亞的競(jìng)爭(zhēng)。為增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力，坦桑尼亞宣布耗資100億美元用于巴加莫約港項(xiàng)目，吉布提在過(guò)去三年開發(fā)了價(jià)值超過(guò)6.5億美元的3個(gè)新港口。

由于能力上的欠缺，非洲國(guó)家往往只能“追隨”他國(guó)，在海洋治理體系中趨于邊緣化。在國(guó)際海事組織理事會(huì)中，非洲國(guó)家始終未能入選在國(guó)際航運(yùn)方面具有最大利益的A類和國(guó)際海上貿(mào)易方面具有最大利益的B類，而在海運(yùn)與航運(yùn)方面具有特殊利益的C類中，僅有肯尼亞和南非是常任成員國(guó)。在公海資源的開發(fā)利用上，非洲也處于落后位置。比如，2015年國(guó)際海底管理局批準(zhǔn)的26份深海勘探合同中，14份與亞太國(guó)家承包商簽訂，7份與西歐國(guó)家承包商簽訂，4份與東歐國(guó)家承包商簽訂，1份與拉美國(guó)家承包商簽訂，而非洲國(guó)家皆未申請(qǐng)。

三、中非在海洋治理領(lǐng)域的合作及前景

作為“21世紀(jì)海上絲綢之路”的重要沿線區(qū)域，非洲海洋治理的改善有助于更好地推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)。為了保證中非能源合作安全和“海上絲綢之路”暢通，中非應(yīng)加強(qiáng)海上安全合作。2015年《中國(guó)對(duì)非洲政策文件》提出，要拓展海洋經(jīng)濟(jì)合作。2017年6月發(fā)布的《“一帶一路”建設(shè)海上合作設(shè)想》提出，加強(qiáng)與中非合作論壇等多邊機(jī)制的合作，共同建設(shè)中國(guó)一印度洋一非洲一地中海藍(lán)色經(jīng)濟(jì)通道。當(dāng)前中非海洋治理合作正處于上升期，并取得了一些初步成果。

在海洋安全治理領(lǐng)域，中國(guó)幫助非洲國(guó)家加強(qiáng)海上力量建設(shè)，應(yīng)對(duì)海盜等非傳統(tǒng)安全威脅。第一，中國(guó)與越來(lái)越多的非洲國(guó)家舉行海上軍事演習(xí)，幫助其增強(qiáng)反海盜、反恐等能力。2014年5月，中國(guó)海軍第十六批護(hù)航編隊(duì)與尼日利亞海軍在幾內(nèi)亞灣舉行反海盜聯(lián)合演習(xí)。這是中國(guó)與尼日利亞海軍的首次反海盜聯(lián)合演習(xí)，也是中國(guó)海軍首次在幾內(nèi)亞灣與外軍的海上聯(lián)合演習(xí)。同年6月，中國(guó)與喀麥隆海軍舉行反海盜聯(lián)合軍演。10月，中國(guó)與坦桑尼亞海軍舉行“超越2014”雙邊演習(xí)，這是兩國(guó)軍方的首次聯(lián)合演習(xí)。2018年5月，中國(guó)首次參加尼日利亞主導(dǎo)的“埃庫(kù)庫(kù)布”（Eku Kugbe）多國(guó)海軍演習(xí)，演習(xí)內(nèi)容包括打擊幾內(nèi)亞灣的海盜和其他地區(qū)性威脅。6月，中國(guó)海軍第二十八批護(hù)航編隊(duì)對(duì)南非進(jìn)行港口訪問(wèn)，雖然兩國(guó)尚未舉行正式的海軍演習(xí)，但在訪問(wèn)期間，雙方進(jìn)行了通訊演習(xí)等內(nèi)容。第二，中國(guó)向非洲國(guó)家出售或贈(zèng)予水面艦艇。2008—2015年，中國(guó)共向非洲出售125艘水面次要戰(zhàn)斗艦艇。近幾年，中國(guó)將1艘武裝巡邏艇贈(zèng)予塞舌爾，向科特迪瓦海軍捐贈(zèng)了一艘27米長(zhǎng)的“捕食者”級(jí)巡邏艦，并向加納和尼日利亞海軍移交4艘武裝巡邏艇和1艘近海巡邏艇。此外，中國(guó)還同非洲國(guó)家開展海洋科技方面的合作，幫助強(qiáng)化非洲國(guó)家的海域態(tài)勢(shì)感知能力。2017年，中國(guó)向突尼斯移交了2臺(tái)海洋控制和監(jiān)視設(shè)備，以幫助突尼斯加強(qiáng)其港口的安全監(jiān)視能力。

在海洋經(jīng)濟(jì)治理領(lǐng)域，中國(guó)在非洲投資建設(shè)港口，改善港口基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立雙、多邊海洋經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制。中國(guó)在非洲投資的主要港口包括吉布提、蒙巴薩等。2013年，中國(guó)承建的蒙巴薩港第19號(hào)泊位正式啟用，提升了該港的貨物吞吐量，鞏固了其東非第一大港地位。該泊位為港口每年額外增加25萬(wàn)個(gè)標(biāo)準(zhǔn)箱裝卸容量，可同時(shí)容納三艘長(zhǎng)度250米的巴拿馬型貨輪。中國(guó)在坦桑尼亞建造的巴加莫港完工后，能夠?？烤哂?000個(gè)標(biāo)準(zhǔn)箱的大型船舶，港口的第一階段建成后，每年吞吐量能達(dá)到2000萬(wàn)個(gè)標(biāo)準(zhǔn)箱。2013年3月，在中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平和南非總統(tǒng)祖馬見證下，兩國(guó)共同簽署《中國(guó)和南非海洋與海岸帶領(lǐng)域合作諒解備忘錄》，雙方進(jìn)一步加強(qiáng)在發(fā)展“藍(lán)色經(jīng)濟(jì)”等領(lǐng)域的合作。這是中國(guó)與非洲國(guó)家簽署的首個(gè)海洋合作文件，開啟了中非海洋合作的序幕。此外，中國(guó)還與桑給巴爾、毛里求斯等簽署了發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的雙邊合作文件。2015年中非合作論壇通過(guò)的《約翰內(nèi)斯堡峰會(huì)宣言》和《約翰內(nèi)斯堡行動(dòng)計(jì)劃（2016-2018）》提出：雙方將推進(jìn)“藍(lán)色經(jīng)濟(jì)”互利合作;中方將與非洲國(guó)家加強(qiáng)海洋領(lǐng)域的交流與技術(shù)合作;鼓勵(lì)在中非合作論壇框架內(nèi)建立海洋經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的部長(zhǎng)級(jí)論壇。2018年9月中非合作論壇北京峰會(huì)上，習(xí)近平主席指出，中非將重點(diǎn)加強(qiáng)在應(yīng)對(duì)氣候變化、海洋合作、荒漠化防治、野生動(dòng)物和植物保護(hù)等方面的交流合作，支持中非開展和平安全和維和維穩(wěn)合作，繼續(xù)向非洲聯(lián)盟提供無(wú)償軍事援助。

中非在海洋安全和海洋經(jīng)濟(jì)兩方面的合作有助于增強(qiáng)非洲的海洋治理能力，進(jìn)而提升其在全球海洋治理體系中的地位，使非洲在國(guó)際海洋事務(wù)中具有更大話語(yǔ)權(quán)。隨著越來(lái)越多的非洲國(guó)家積極參與“一帶一路”建設(shè)，中非互聯(lián)互通建設(shè)合作進(jìn)一步深入推進(jìn)，中非海洋治理合作的內(nèi)涵將更加豐富。中非未來(lái)在海洋治理領(lǐng)域的合作仍將以海洋安全和海洋經(jīng)濟(jì)為重點(diǎn)。