林秀麗

【摘 要】廣西于2011年開始推行的擴權強縣改革優(yōu)化了縣域經濟發(fā)展的體制環(huán)境，激活了縣域經濟發(fā)展新活力，提升了縣級政府的公共服務能力。然而，改革是一項復雜的系統(tǒng)工程，不可避免地遭遇了一些阻礙性因素。因此，文章提出“深化改革認識，實施分類擴權與考核，轉變政府職能，推進財稅和縣域金融體制改革，構建監(jiān)督約束機制”等擴權強縣改革與縣域經濟發(fā)展齊頭并進共發(fā)展的對策建議。

【關鍵詞】擴權強縣；縣域經濟；對策；廣西

【中圖分類號】F127 【文獻標識碼】A 【文章編號】1674-0688（2018）07-0001-03

2002年起，浙江、安徽、湖北、河北、廣東、遼寧等省先后進行擴權強縣改革，把設區(qū)市的經濟管理權限直接下放給一些重點縣，賦予縣域自主發(fā)展的重要權力。從各省的實踐情況來看，所擴之權大同小異，主要有兩類：一是除國家法律、法規(guī)有明文規(guī)定之外，須經市審批或由市管理的，由擴權縣（市）自行審批、管理；二是須經市審核、報省審批的，由擴權縣直接報省審批、報市備案①。擴權強縣改革擴大了縣域經濟社會管理權限，提高了行政效能，增強了縣級政府的公共服務能力。面對全國擴權強縣的發(fā)展態(tài)勢及取得的成效，起步晚、后發(fā)展的廣西也不甘落后，于2010年開始試水推行擴權強縣改革。

1 廣西實施擴權強縣改革的路徑回顧

為全面貫徹黨的十七屆三中全會、五中全會和《中共廣西壯族自治區(qū)委員會、廣西壯族自治區(qū)人民政府關于加快推進我區(qū)城鎮(zhèn)化跨越發(fā)展的決定》（桂發(fā)〔2010〕33號）等相關文件關于擴權強縣的精神，廣西壯族自治區(qū)人民政府下發(fā)《廣西壯族自治區(qū)人民政府關于開展擴權強縣工作的意見》（桂政發(fā)〔2010〕72號）（簡稱《意見》）和《廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳關于印發(fā)2012年全區(qū)擴權強縣工作推進方案的通知》（桂政辦發(fā)〔2012〕27號），打破“試點—推開”的常規(guī)思路，按照“減放并舉、能放都放、責權一致、提高效能、重心下移”的原則，一步到位地全面開展擴權強縣工作，將原屬自治區(qū)和設區(qū)市管理的721項管理權限下放或委托縣級政府管理②。在擴權的形式上，一是直接下放，除國家法律、法規(guī)、規(guī)章不允許下放到縣級管理的以外，原則上都要直接下放到縣級；二是委托下放，屬于縣域經濟發(fā)展迫切需要、改善民生迫切需要、方便基層群眾辦事迫切需要，而依照國家法律、法規(guī)、規(guī)章又不允許直接下放給縣級管理的權限，則通過委托的方式下放到縣級③。

在財政體制上，廣西從2011年開始全面實行自治區(qū)財政直管縣財政體制改革。但隨著形勢發(fā)展，該體制在執(zhí)行中也出現(xiàn)了諸如過于強調公平、激勵機制不明顯、財政事權和支出責任不匹配等新情況、新問題。因此，廣西壯族自治區(qū)人民政府于2017年7月印發(fā)了《關于改革完善自治區(qū)對縣財政體制促進縣域經濟發(fā)展的實施意見》（桂政辦發(fā)〔2017〕96號），將財政管理體制由自治區(qū)全面直管改為部分由自治區(qū)直管、部分由設區(qū)市管的新體制機制，并建立激勵約束機制④。

2 廣西縣域經濟發(fā)展的機遇與困境探討

2.1 廣西縣域經濟迎來高位推動的戰(zhàn)略發(fā)展機遇

縣域經濟是國民經濟最具綜合性的基本單元，是廣西經濟社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略支撐。為此，廣西壯族自治區(qū)黨委、人民政府高度重視縣域經濟發(fā)展，先后研究制定了一系列促進縣域經濟發(fā)展的政策文件。2011年1月，《廣西“十二五”規(guī)劃綱要》以單獨一節(jié)的篇幅提出要“培育發(fā)展經濟強縣”；而后在2016年1月，自治區(qū)十二屆五次會議審議通過的《廣西“十三五”規(guī)劃綱要》特別提出了“發(fā)展壯大特色縣域經濟”的任務要求；2016年10月，廣西壯族自治區(qū)人民政府印發(fā)廣西第一部關于全區(qū)縣域經濟發(fā)展的五年規(guī)劃——《廣西縣域經濟發(fā)展“十三五”規(guī)劃》；2017年7月，廣西壯族自治區(qū)人民政府印發(fā)《中共廣西壯族自治區(qū)委員會、廣西壯族自治區(qū)人民政府關于加快縣域經濟發(fā)展的決定》（桂發(fā)〔2017〕16號），成立廣西縣域經濟發(fā)展工作領導小組，制定了一系列支持縣域經濟加快發(fā)展的政策措施，比如對獲得年度“廣西科學發(fā)展先進縣”“廣西科學發(fā)展先進城區(qū)”的縣（市、區(qū)）給予自治區(qū)本級財政5 000萬元一次性財力補貼，優(yōu)先推薦爭取中央預算內項目建設，給予約20 hm2（300畝）新增建設用地指標獎勵等{4}。

2.2 廣西縣域經濟發(fā)展遭遇體制機制制約

一是行政體制的制約。傳統(tǒng)“市管縣”體制在縣域經濟發(fā)展中暴露出來的矛盾主要表現(xiàn)為以下幾個方面：{1}審批中轉問題。即，應由自治區(qū)審批的項目，縣里的申請、報批材料必須先報市級相關部門審核后，才能呈報自治區(qū)職能部門。{2}名義審批問題。即，一部分行政審批項目的權限雖然在自治區(qū)或市級職能部門，但這些部門由于受資源、成本等因素的約束，往往要求縣級部門先出一個審批意見，再根據(jù)縣級部門的意見進行審批，實際審批權等同放到縣里。{3}責、權、利不對等問題。即，一些自治區(qū)或市職能部門把審批、人事、財務等權力上收，而把具體辦事的責任及承擔事故的責任留給縣級職能部門，造成決策權與辦事權分離，挫傷了縣級部門的積極性。{4}職能重疊交叉問題。即，地級市與縣（市）的職責范圍基本是同構的，造成二者之間的職責界定模糊，從而導致爭權奪利和推諉扯皮的行政博弈等現(xiàn)象出現(xiàn)。

二是金融財稅體制的制約?？h域經濟的經濟主體是中小企業(yè)，而中小企業(yè)普遍存在財務不健全、缺乏有效抵押品的問題。因此，金融機構普遍對縣域經濟的經濟主體采取審慎的風控措施，惜貸甚至不貸。同時，金融配套政策不完善，縣域金融創(chuàng)新缺乏健全的法律基礎。而且，目前實施的財政體制沒有明確劃分各級地方政府之間的事權和財權，限制了縣級財政的調控能力。

三是政府公共服務能力制約。隨著北部灣經濟開發(fā)等國家政策的支持，廣西的招商引資取得了階段性突破，吸引了大量外地資本和項目入桂。然而，地方政府的公共服務能力卻表現(xiàn)得極為不稱職。項目無法落地，項目擴大規(guī)模所需的用地無法解決，行政審批復雜困難等，導致很多外地資本撤資等現(xiàn)象出現(xiàn)。

3 廣西擴權強縣改革對縣域經濟發(fā)展的價值分析

自2011年開始實施的廣西擴權強縣改革，帶來縣域經濟發(fā)展較為顯著的成效?！笆濉逼陂g，廣西縣域經濟發(fā)展經濟總量增大，整體實力提升。2015年，全區(qū)縣域地區(qū)生產總值（GDP）達到10 558.09億元，比2010年增加4 256.35億元，年均增長8.8%，占全區(qū)經濟總量的62.8%；地區(qū)生產總值過200億元的縣由2010年的2個增加到2015年的18個；財政收入超10億元的縣由2010年的4個增加到2015年的31個{5}。

3.1 擴權強縣有利于優(yōu)化縣域經濟發(fā)展的體制環(huán)境

擴權強縣改革進一步理順了自治區(qū)、市、縣三級政府的權責關系和工作重點，對縣級政府的事權與財權進行重新分配，擴大縣級政府自主發(fā)展和決策的空間，從而有利于在更大范圍、更高層次上謀劃本地區(qū)經濟發(fā)展大局，減少同構化，提升發(fā)展層次和發(fā)展質量。例如，富川瑤族自治縣點燃生態(tài)循環(huán)產業(yè)引擎，加速縣域經濟綠色騰飛；金秀瑤族自治縣主打“世界瑤鄉(xiāng)”，用生態(tài)經濟換來金山銀山；天等縣激活脫貧致富精氣神，椒鄉(xiāng)攜手共筑小康夢。擴權改革也帶來了行政審批環(huán)節(jié)減少、行政效率提高、行政成本降低等好處，項目審批建設進度加快，從而有利于吸引區(qū)內外資本流入廣西、流入各縣域。例如，南寧港六景港區(qū)項目一期工程項目從引進到開工建設，只花了9個多月，而此前這類項目一般至少需要1年。

3.2 擴權強縣有利于激活縣域經濟跨越發(fā)展新活力

當前，廣西最大的區(qū)情仍然是后發(fā)展、欠發(fā)達，縣域經濟發(fā)展的最大實際是底子薄、發(fā)展慢、后勁差。在“賽迪百強榜——縣域經濟100強（2017）”榜單中，廣西無緣一席之位。榜中最后一名的惠東縣，2016年GDP為600多億元，公共財政收入為36.2億元，而廣西縣域第一名的北流市2016年GDP為298億元，公共財政預算收入僅為22.6億元。實行擴權強縣是破解這一難題的有效途徑。一方面，擴權強縣為縣域經濟發(fā)展創(chuàng)造了更多公平的機會，縣級政府可以直接與省級政府“對話”，規(guī)避信息不對稱和信息孤島現(xiàn)象，掌握決策溝通、發(fā)展機遇的主動權。另一方面，擴權強縣改革有利于改變縣域投資環(huán)境。擴權后，縣級政府獲得越來越多的審批權限和投資管理權限，提高了行政審批的時效性和針對性，為投資主體提供了良好的體制環(huán)境。例如，擴權后的容縣充分利用所擁有的“收回土地使用權”這一權責，有效創(chuàng)新了“工業(yè)房地產”和“拆舊建新、還地集體”的農村節(jié)約集約建房模式，在工業(yè)節(jié)地和農村節(jié)地方面取得明顯成效。

3.3 擴權強縣有助于提升縣級政府的公共服務能力

“一帶一路”“鄉(xiāng)村振興”等政策對縣級政府的產業(yè)發(fā)展基礎設施的公共服務能力提出了更高的要求?？h級政府要具有較強的統(tǒng)籌協(xié)調所轄區(qū)域經濟社會發(fā)展的能力，對于“一帶一路”“鄉(xiāng)村振興”等新政策帶來的縣域發(fā)展新機遇要有足夠強大的應對能力，較為成熟地推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和社會管理改革。擴權強縣改革賦予了縣級政府更大的自主權，有利于他們根據(jù)地區(qū)經濟發(fā)展需要制定針對性的利好政策，提高工作的針對性和有效性，例如資本落戶和高級技術人才引進，用更優(yōu)質的資本和更高質量的人才為縣級政府提高公共服務能力保駕護航。擴權改革也讓縣級政府的絕大多數(shù)業(yè)務審批由“縣—市—區(qū)”轉變?yōu)椤翱h—區(qū)”，消除了中間環(huán)節(jié)，避免信息傳播失真，有助于提高辦事效率和工作質量。

4 廣西擴權強縣與縣域經濟發(fā)展齊頭并進共發(fā)展的對策思考

廣西擴權強縣改革是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及各方利益的重新分配，改革過程中也不可避免地遭遇了一些阻礙性因素，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是思想認識不夠到位，權力下放“虛”多“實”少；二是新舊體制交錯，市縣關系難理順；三是缺乏操作性強的實施細則，擴權執(zhí)行力度不夠；四是縣級政府的管理能力和素質有待提高；五是垂直管理部門放權定位不明晰。也正因為如此，廣西擴權強縣改革推行6年有余，實際效果并沒有達到制度設計的預期，縣域經濟發(fā)展的體制環(huán)境仍然較差，縣域經濟發(fā)展活力有限。因此，如何實現(xiàn)擴權強縣改革與縣域經濟發(fā)展齊頭并進共發(fā)展，是擺在政府管理者面前的一道難題。

4.1 深化改革認識，實施分類擴權與考核

擴權強縣改革需要自治區(qū)、市、縣三級各部門統(tǒng)一思想，要做好頂層設計，加大宣傳教育，深化改革認識。一是要加強放權、用權部門人員的培訓指導，實現(xiàn)擴權政策的有效對接。放權方要結合放權事項有針對性地對擴權縣對應部門工作人員進行工作業(yè)務、操作程序等培訓，加強業(yè)務指導，提高用權能力和責任意識。二是要進一步制定與完善《意見》的實施細則。放權與擴權的部門要做好調查研究，認真細致地研究出臺與擴權《意見》相配套、操作性強的實施方案、細則及管理辦法。三是要加強分類擴權與考核。針對不同發(fā)展定位，對重點開發(fā)區(qū)、農產品主產區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)三大主體功能區(qū)，根據(jù)其資源稟賦、發(fā)展特點、發(fā)展?jié)摿M行分類擴權，提出適合其發(fā)展的支持性擴權政策，建立差異化目標分類考核機制。

4.2 轉變政府職能，理順區(qū)市縣政府權責及垂直部門關系

一方面，要理順區(qū)、市、縣政府間的權責關系。自治區(qū)人民政府要下大決心和力氣全面推開擴權強縣改革，取消和下放更多的自治區(qū)級涉及縣域的審批權，簡化、減少、取消對縣一級繁雜繁多的指標和評比檢查，賦予縣級人民政府與責任相對應的發(fā)展自主權。區(qū)直有關部門要加強對擴權縣工作的指導和檢查，督促各項管理權限的落實，幫助規(guī)范管理權力，積極探索和著力解決放權后的職能轉變問題。市政府要重點關注促進區(qū)域經濟發(fā)展的合理布局、資源的優(yōu)化配置，著力解決放權后出現(xiàn)的機構精簡、人員分流等新問題?？h在權力增強后的首要任務是管好權、用好權。另一方面，要理順與垂直管理系統(tǒng)的關系。進一步明確垂直部門的權力下放問題，協(xié)調處理好縣政府與稅收、工商、土地等垂直部門權力的銜接與運轉，防止出現(xiàn)權責失衡問題。

4.3 積極推進財稅和縣域金融體制改革

加強財政分配體制改革，按照“誰的財政事權誰承擔支出責任”的原則，優(yōu)化理順自治區(qū)直管和設區(qū)市直管的財政分配關系，建立激勵約束機制，形成財力與事權更合理、更匹配的分權格局。加大“放管服”改革力度，凡有利于縣域經濟發(fā)展的“能放則放，能減則減”，大幅取消、下放、轉出核準事項，減少需自治區(qū)級核準的事項，落實減稅減費措施，降低實體經濟企業(yè)成本。建立和完善縣域金融體制，規(guī)范整合縣級人民政府投融資平臺，依法開展規(guī)范的市場化融資，避免區(qū)域惡性競爭，化解財政金融風險。

4.4 構建有效的監(jiān)督約束機制

改革為縣域經濟發(fā)展提供了一個更為寬松、公平的平臺，但卻容易使地方政府在發(fā)展過程中出現(xiàn)趨利化短期行為。所以，既要擴權，也要收權，要加強對權力的規(guī)范和約束，要加強對縣級政府的權力監(jiān)督，定期或不定期地開展專項督查，嚴肅工作紀律，強化制度約束，確保縣級政府用好、用活擴權政策，將所擴之權轉化為推進縣域發(fā)展的強大動力，促進縣域經濟健康發(fā)展。

注 釋

①于建嶸.中國的縣政改革實踐：困境與出路[J].中國延安干部學院學報，2011（1）.

②馮梓劍.廣西“擴權強縣”721項管理權限下放縣政府[EB/OL].http：//www.gxzf.gov.cn/xwfbh/kqqxxwfbh/zxdt/201109/t20110926_350351.htm，2011-09-26.

③廣西壯族自治區(qū)人民政府.廣西壯族自治區(qū)人民政府關于開展擴權強縣工作的意見[EB/OL].http：//www.gxzf.gov.cn/xwfbh/kqqxxwfbh/xgwj/201110/t20111017_353934.htm，2011-10-17.

④廣西壯族自治區(qū)人民政府.廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳關于改革完善自治區(qū)對縣財政體制促進縣域經濟發(fā)展的實施意見[Z].廣西壯族自治區(qū)人民政府公報，2017.

⑤蘇丹，周慶國.新常態(tài)下金融支持廣西縣域經濟發(fā)展的制約與突破[J]，廣西經濟，2017（4）.

參 考 文 獻

[1]于建嶸.中國的縣政改革實踐：困境與出路[J].中國延安干部學院學報，2011（1）.

[2]馮梓劍.廣西“擴權強縣”721項管理權限下放縣政府[EB/OL].http：//www.gxzf.gov.cn/xwfbh/kqqxxwfbh/zxdt/201109/t20110926_350351.htm，2011-09-26.

[3]廣西壯族自治區(qū)人民政府.廣西壯族自治區(qū)人民政府關于開展擴權強縣工作的意見[EB/OL].http：//www.gxzf.gov.cn/xwfbh/kqqxxwfbh/xgwj/201110/t20111017_353934.htm，2011-10-17.

[4]廣西壯族自治區(qū)人民政府.廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳關于改革完善自治區(qū)對縣財政體制促進縣域經濟發(fā)展的實施意見[Z].廣西壯族自治區(qū)人民政府公報，2017.

[5]蘇丹，周慶國.新常態(tài)下金融支持廣西縣域經濟發(fā)展的制約與突破[J]，廣西經濟，2017（4）.

[6]覃圣云.科技創(chuàng)新助推廣西縣域經濟跨越式發(fā)展[J].企業(yè)科技與發(fā)展，2018（1）.

[責任編輯：鄧進利]