王昉

在全球化的影響下，移民問題對國家和人民的影響比以往任何時期都大。移民與地緣政治、貿(mào)易和文化交流交織在一起，為國家、企業(yè)和社會提供了巨大的利益。移民有助于改善原籍國和目的地國人民的生活，并為全世界數(shù)百萬人在國外創(chuàng)造安全和有意義的生活提供了機(jī)會。然而，并非所有遷移都發(fā)生在積極的環(huán)境中。近年來，由于沖突、迫害、環(huán)境退化和變化以及人類安全和機(jī)會的嚴(yán)重缺乏，導(dǎo)致消極的遷移增加了。根據(jù)國際移民組織《2018年世界移民報(bào)告》的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2017年底，全球約有2.4億名國際移徙者（占世界人口的3.3%）。全球流離失所人數(shù)創(chuàng)下歷史新高，境內(nèi)流離失所者人數(shù)超過4000萬人，難民人數(shù)超過2200萬人。為了確保移民在全世界范圍有序地流動，需要國際移民組織協(xié)助有關(guān)國家處理移民問題。

國際移民組織成立于1951年12月5日，成立之初名為“歐洲移民遷移政府間臨時委員會”（Provisional Intergovernmental Committee for the Movements of Migrants from Europe，PICMME）。1952 年更名為“歐洲移民問題政府間委員會”（Intergovernmental Committee for European Migration，ICEM）；1980 年，再次更名為“政府間移民問題委員會”（Intergovernmental Committee for Migration，ICM）；1987年，該組織修訂章程，并于1989年執(zhí)行后，更名為“國際移民組織”（International Organization for Migration，IOM）。目前，國際移民組織擁有166個成員國和8個觀察員國?？偛吭O(shè)在日內(nèi)瓦，在100多個國家設(shè)有辦事處。

一、國際移民組織的組織架構(gòu)及其主要職能

（一）組織架構(gòu)

1.理事會

由全體成員國的代表組成，每年舉行一次會議，理事會主席任期一年。理事會的職能是決定該組織的政策，審議并批準(zhǔn)執(zhí)行委員會和總干事的報(bào)告，審議該組織活動方案、預(yù)算、開支等。

2.執(zhí)行委員會

由理事會選舉產(chǎn)生的11個成員國的代表組成，任期兩年。執(zhí)委會每年至少舉行一次會議，研究和審議該組織的政策、計(jì)劃和活動、總干事的年度報(bào)告，審查理事會權(quán)限內(nèi)的財(cái)政或預(yù)算，在理事會休會期間，就理事會權(quán)限內(nèi)的問題作出緊急決定等。

3.行政署

由總干事、副總干事和理事會決定的其他工作人員組成，總干事和副總干事由理事會選舉產(chǎn)生，任期五年，可連任。總干事對理事會和執(zhí)委會負(fù)責(zé)。

4.區(qū)域辦事處

制定區(qū)域戰(zhàn)略和行動計(jì)劃，并為其區(qū)域內(nèi)的國家提供計(jì)劃和行政支持。國際移民組織有九個區(qū)域辦事處，這些區(qū)域辦事處設(shè)在塞內(nèi)加爾達(dá)喀爾、肯尼亞內(nèi)羅畢、埃及開羅、南非茨瓦內(nèi)、哥斯達(dá)黎加圣何塞、阿根廷布宜諾斯艾利斯、泰國曼谷、比利時布魯塞爾和奧地利維也納。

5.多邊機(jī)構(gòu)

外交使團(tuán)和非政府組織關(guān)系的特別聯(lián)絡(luò)處。這些辦事處設(shè)在美利堅(jiān)合眾國的紐約和埃塞俄比亞的亞的斯亞貝巴。

6.行政中心

國際移民組織有兩個行政中心（巴拿馬和馬尼拉），為國際移民組織的辦事處網(wǎng)絡(luò)提供信息技術(shù)和行政服務(wù)方面的核心支持。為了實(shí)現(xiàn)馬尼拉和巴拿馬行政中心效率和管理增長，國際移民組織開展了一項(xiàng)行動，將總部和其他高成本地點(diǎn)的某些職能轉(zhuǎn)移到成本較低的地點(diǎn)。馬尼拉和巴拿馬行政中心在財(cái)務(wù)、信息技術(shù)、工作人員安全、項(xiàng)目跟蹤、健康和保險(xiǎn)等領(lǐng)域提供支持。每個行政中心的大部分功能區(qū)域都涵蓋不同的地理區(qū)域：巴拿馬行政中心為美洲提供支持，馬尼拉行政中心為世界其他地區(qū)提供支持。

7.國家辦事處

國家辦事處具有資源調(diào)動職能，通過協(xié)助籌資活動以及就籌資政策、優(yōu)先事項(xiàng)和程序提供咨詢意見，進(jìn)一步負(fù)責(zé)調(diào)動資源。這些辦事處位于日本東京、德國柏林、芬蘭赫爾辛基和美國華盛頓特區(qū)。

（二）主要職能

國際移民組織是非政治性的人道主義組織，其宗旨是通過與各國合作處理移民問題，確保移民有秩序地移居接收國。為此規(guī)定了以下五大職能。

1.安排沒有特別協(xié)助的移民者有組織地遷移至那些提供移民機(jī)會的國家。

2.參與對難民、流離失所者和其他需要國際移民服務(wù)的個人進(jìn)行有組織的遷移，對這些人可由本組織和有關(guān)國家包括承諾接受這些人員的國家作出安排。

3.應(yīng)有關(guān)國家的要求并同其達(dá)成協(xié)議，提供移民服務(wù)，如招募、選擇、分類、語言培訓(xùn)、定向活動、醫(yī)療檢查、安置、有助于接收和融合的活動，并就移民問題提供咨詢服務(wù)和符合本組織目標(biāo)的其他協(xié)助。

4.應(yīng)各國要求或同其他有關(guān)國際組織合作，為移民自愿返回包括自愿遣返提供類似的服務(wù)。

5.為各國及國際組織和其他組織提供論壇，交換意見和經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)國際移民問題上各種努力的合作和協(xié)調(diào)，包括對這些問題進(jìn)行研究以尋求切實(shí)的解決方法。

二、國際移民組織的歷史沿革

（一）歐洲人口遷移的區(qū)域組織（1951年—1979年）

二戰(zhàn)結(jié)束后，處于戰(zhàn)后恢復(fù)期的歐洲失業(yè)率居高不下，致使大量勞動力流入美國。1951年12月5日，由美國主導(dǎo)召開的布魯塞爾會議結(jié)束的當(dāng)天成立了獨(dú)立于聯(lián)合國體系之外的組織——?dú)W洲移民遷移政府間臨時委員會。按照會議的安排，臨時委員會主要目標(biāo)是為西歐大多數(shù)流離失所者、失業(yè)者或者等待就業(yè)的人提供遷移服務(wù)。1952年1月，臨時委員會召開第一次會議，規(guī)定從1952年2月1日起開始運(yùn)行。幾個月后，臨時委員會于1952年10月13日至21日召開第四次會議，20個國家的政府代表參加會議，就委員會是否還有存在的必要進(jìn)行討論。經(jīng)過九天會議，代表們一致同意組建正式組織即“歐洲移民問題政府間委員會”。 從 1952 年的“歐洲移民遷移政府間臨時委員會”（CPICMME）到 1953 年更名為“歐洲移民問題政府間委員會”（ICEM），再到 1980 年改名為“政府間移民問題委員會”（ICM），該組織在處理移民問題上不斷突破地域限制，冷戰(zhàn)色彩逐步淡化，移民治理功能得以擴(kuò)展。

（二）由區(qū)域組織發(fā)展為國際組織（1980年—2000年）

經(jīng)過20世紀(jì)70年代的發(fā)展，ICEM 援助對象不再局限于國家移民，還包含難民等；援助內(nèi)容除傳統(tǒng)的運(yùn)輸任務(wù)外，還形成涵蓋登記、培訓(xùn)、醫(yī)療等全方位的服務(wù)內(nèi)容；援助對象的來源地不再集中在歐洲，而是過渡到亞非拉美國家。1980年11月1日，在第55次會議上，為了更好地運(yùn)作，理事會通過一項(xiàng)決議——委員會改名為政府間移民問題委員會（ICM）

這一時期，除了進(jìn)行難民安置工作外，借鑒在非洲國家開展移民發(fā)展計(jì)劃的成功經(jīng)驗(yàn)，ICM在亞洲、非洲國家也開展了移民發(fā)展計(jì)劃。1985年在馬來西亞啟動職業(yè)培訓(xùn)計(jì)劃；1989年在曼谷與泰國政府聯(lián)合成立人力資源發(fā)展辦公室，致力于促進(jìn)發(fā)展中國家之間的專家交流。ICM還在非洲國家肯尼亞（1982年）和索馬里（1984年）相繼組建區(qū)域辦公室，幫助這些國家分析國內(nèi)就業(yè)狀況，并將高技能非洲人回遷到這些國家。

1987年5月20日，成員國在修訂章程上達(dá)成一致，并于1989年11月14日開始執(zhí)行。修訂的章程執(zhí)行后，委員會改為現(xiàn)名國際移民組織（IOM）。

（三）加入全球移民治理工作 （2001年至今）

進(jìn)入21世紀(jì)后，國際移民組織一方面不斷發(fā)展以應(yīng)對全球移民遷移及其帶來的挑戰(zhàn)，另一方面，則不斷地促使各國參與到全球移民治理的討論、全球移民治理事務(wù)中來。這一時期，國際移民組織成員國數(shù)量劇增，從2001年的86個成員國增加到2017年的166個成員國，基本上涵蓋了世界各大洲的國家。

為了加強(qiáng)成員國國家間的交流與合作，促進(jìn)移民治理經(jīng)驗(yàn)的分享實(shí)踐，2001年11月，國際移民組織搭建國際移民論壇，成為全球移民問題領(lǐng)域的動員樞紐。通過論壇探尋應(yīng)對國際移民問題挑戰(zhàn)的合作治理途徑的一個非正式機(jī)制。

2016年7月25日，聯(lián)大通過決議，批準(zhǔn)了《聯(lián)合國同國際移民組織間關(guān)系協(xié)定》的決議草案，同意國際移民組織成為聯(lián)合國系統(tǒng)的相關(guān)機(jī)構(gòu)。這一協(xié)定旨在加強(qiáng)雙方合作，增強(qiáng)各自履行任務(wù)的能力，對今后的合作與協(xié)調(diào)方式等作出一系列具體安排。

三、中國與國際移民組織的關(guān)系

國際移民組織成立的早期，與中國的聯(lián)系和交往并不多。1952年3月，國際移民組織在香港地區(qū)成立了辦事處。20 世紀(jì) 70 年代后期，中國開始對外開放，隨著改革開放的不斷深入，中國也加強(qiáng)了與國際移民組織的合作。1996年，中國參與了由國際移民組織發(fā)起的打擊和減少東亞和東南亞人口販賣和偷渡的“馬尼拉機(jī)制” （Manila Process）。隨后每年中國均參加該機(jī)制的移民問題會議。

2001年，中國成為國際移民組織的觀察員國，而后出席國際移民組織理事會的歷屆會議。2004年至2006年，中國參加了國際移民組織主辦的國際移民論壇（International Dialogue on Migration）、伯爾尼倡議（Berne Initiative）亞洲區(qū)域磋商會議。

經(jīng)過長達(dá)20年的溝通與合作，2016年6月30日，中國正式成為國際移民組織的成員國，標(biāo)志著中國與國際移民組織的合作取得了歷史性進(jìn)步。中國加入國際移民組織不僅有助于完善國際移民管理制度，促進(jìn)本國出入境管理體制改革，還有助于加強(qiáng)與國際社會的合作，共同防控非法移民、解決難民問題和打擊國際犯罪。 ■