童永勝

《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》提出，到2020年我國扶貧開發(fā)的總體目標(biāo)是：穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)扶貧對(duì)象不愁吃、不愁穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房，簡稱“兩不愁、三保障”。隨著精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧工作的深入推進(jìn)，“兩不愁、三保障”的目標(biāo)正逐步實(shí)現(xiàn)，貧困群體基本生存和發(fā)展的需求不斷得到滿足。如何提高扶貧對(duì)象穩(wěn)定增收能力、實(shí)現(xiàn)貧困群體立足自身脫貧致富，在扶貧工作中顯得更加重要。

精準(zhǔn)扶貧貴在精準(zhǔn)，針對(duì)貧困群體的不同致貧原因精準(zhǔn)施策，缺資金便是其中一種重要的致貧原因。具有產(chǎn)業(yè)發(fā)展計(jì)劃和發(fā)展能力的貧困群體，如果沒有一定的初始資金支持，通過自身發(fā)展產(chǎn)業(yè)脫貧致富便無法實(shí)現(xiàn)。對(duì)于這部分主要缺乏資金的貧困群體，向其提供扶貧小額信貸便是精準(zhǔn)扶貧開出的一劑良方。2014年12月，《關(guān)于創(chuàng)新發(fā)展扶貧小額信貸的指導(dǎo)意見》正式提出扶貧小額信貸，其政策要點(diǎn)是“5萬元以下、3年期以內(nèi)、免擔(dān)保免抵押、基準(zhǔn)利率放貸、財(cái)政貼息、縣建風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金”，根本任務(wù)是激發(fā)建檔立卡貧困戶內(nèi)生動(dòng)力、實(shí)現(xiàn)脫貧致富。

扶貧小額信貸實(shí)施以來，在幫助貧困戶發(fā)展生產(chǎn)、增收脫貧等方面取得了明顯成效。但是在實(shí)踐過程中也出現(xiàn)了一些值得警惕和反思的問題，使得扶貧小額信貸的貸款風(fēng)險(xiǎn)增加，即貧困戶可能無法償還貸款、放貸銀行扶貧小額信貸壞賬增加。本文基于在甘肅省南部某村的調(diào)研經(jīng)歷，著重分析目前扶貧小額信貸的貸款風(fēng)險(xiǎn)問題如何形成，并提出如何防范扶貧小額信貸貸款風(fēng)險(xiǎn)的政策建議。

扶貧小額信貸貸款風(fēng)險(xiǎn)的形成原因

扶貧小額信貸是在精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧背景下由政府主導(dǎo)設(shè)立的金融扶貧工具，作用于產(chǎn)業(yè)扶貧的全過程，使貧困農(nóng)戶有信心、有能力參與扶貧產(chǎn)業(yè)鏈的分工和受益。扶貧小額信貸既取得了明顯成效，也出現(xiàn)了比普通信貸產(chǎn)品更多的貸款風(fēng)險(xiǎn)。在防范化解重大金融風(fēng)險(xiǎn)的中央統(tǒng)一部署下，分析扶貧小額信貸的貸款風(fēng)險(xiǎn)形成原因?qū)τ诟倪M(jìn)扶貧小額信貸工作具有重要意義。

一是申請(qǐng)扶貧小額信貸的貧困戶的篩選不夠嚴(yán)格。在甘肅省南部某村調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該村成功申請(qǐng)扶貧小額信貸的貧困戶約占該村貧困戶的80%，然而同時(shí)具有貸款意愿和還款能力的貧困戶卻寥寥無幾，由此帶來的還貸風(fēng)險(xiǎn)和因債返貧問題令人擔(dān)憂。扶貧小額信貸本意是為了給貧困戶提供發(fā)展產(chǎn)業(yè)的初始資金，使貧困戶從產(chǎn)業(yè)發(fā)展中獲利并投入再生產(chǎn)中，從而實(shí)現(xiàn)家庭收入的持續(xù)積累。然而該村沒有有效發(fā)揮扶貧小額信貸的這一作用。一方面，該村忽視了貧困戶的貸款意愿。由于該村的扶貧小額信貸是政府全額貼息，地方干部動(dòng)員貧困戶積極申請(qǐng)“沒有使用費(fèi)用”的貸款，貧困戶由不敢貸款、不想貸款變?yōu)榉e極貸款、盲目貸款；另一方面，該村忽視了貧困戶的還款能力。發(fā)展產(chǎn)業(yè)需要一定的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和經(jīng)營管理能力，貧困戶拿到一筆用于發(fā)展生產(chǎn)的大額無息貸款，往往會(huì)用于擴(kuò)大家庭產(chǎn)業(yè)規(guī)模和種類，投資的回報(bào)率因人而異、因產(chǎn)業(yè)而異。扶貧小額信貸應(yīng)重點(diǎn)投向于那些具有就業(yè)創(chuàng)業(yè)潛質(zhì)、技能素質(zhì)的貧困戶，盲目貸款而又沒有還款能力是形成貸款風(fēng)險(xiǎn)的最重要的原因。

二是扶貧小額信貸的資金使用監(jiān)測(cè)不夠深入。2017年7月，《關(guān)于創(chuàng)新發(fā)展扶貧小額信貸的指導(dǎo)意見》指出，各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)要將扶貧小額信貸精準(zhǔn)用于貧困戶發(fā)展生產(chǎn)或能有效帶動(dòng)貧困戶致富脫貧的特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，不能用于建房、理財(cái)、購置家庭用品等非生產(chǎn)性支出。然而在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，該村將扶貧小額信貸資金用于建房、婚嫁等非生產(chǎn)性支出的情況較為普遍，將用于發(fā)展生產(chǎn)的資金用于非生產(chǎn)性支出，在沒有新增收入的情況下，反而增加了大額負(fù)債。當(dāng)貸款到期，貧困戶唯有借新債補(bǔ)舊債。長此以往，形成了以債養(yǎng)債的生活慣性，貧困戶微薄的收入都用于支付越來越多的債務(wù)利息，使得因債致貧、因債返貧的可能性大大增加，落入“債務(wù)貧困陷阱”。

三是貧困戶使用扶貧小額信貸資金發(fā)展產(chǎn)業(yè)的相關(guān)幫扶措施不夠豐富。扶貧小額信貸發(fā)揮金融扶貧作用的關(guān)鍵在于貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)獲得的收入高于其投入成本，回報(bào)越多，扶貧小額信貸越有效。將扶貧小額信貸資金放貸給貧困戶，僅是其發(fā)揮作用的第一步。但如果只走此一步，扶貧小額信貸的償還仍有較高風(fēng)險(xiǎn)，因此貧困戶的產(chǎn)業(yè)發(fā)展還需相關(guān)政府部門和產(chǎn)業(yè)經(jīng)營主體的扶持。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分農(nóng)戶使用扶貧小額信貸資金種植黃芪、黨參等中藥材，但由于缺乏相關(guān)種殖技術(shù)，種植出的中藥材不僅產(chǎn)量較低，而且品質(zhì)參差不齊。同時(shí)由于缺乏市場(chǎng)銷售渠道，存在地方藥材商販壓級(jí)壓價(jià)的情況，使得中藥材收益帶動(dòng)貧困戶脫貧致富的效果不夠明顯。部分農(nóng)戶使用扶貧小額信貸資金購買牛犢擴(kuò)大養(yǎng)殖規(guī)模，但是由于缺乏科學(xué)的養(yǎng)殖和防疫技術(shù)，牛犢患病生長緩慢，甚至出現(xiàn)死亡的情況，導(dǎo)致投資虧損，無法產(chǎn)生預(yù)期收益。

四是貧困戶還貸的約束和激勵(lì)機(jī)制不夠完善。扶貧小額信貸是一種借助于產(chǎn)業(yè)扶貧的金融扶貧工具，因而其應(yīng)當(dāng)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中經(jīng)受考驗(yàn)、健康成長，過度的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移和政策保護(hù)反而可能降低貧困戶對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的適應(yīng)能力和應(yīng)變能力。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該村貸款到期而無償還能力的貧困戶，幾乎全部辦理了貸款展期三年，仍是財(cái)政全額貼息，仍沒有和展期的貧困戶約定產(chǎn)業(yè)發(fā)展計(jì)劃和還款計(jì)劃。這種做法為無償還能力的貧困戶提供了緩沖期，可是因?yàn)槿狈?duì)貧困戶還貸的約束和激勵(lì)機(jī)制，使得貧困戶沒有動(dòng)力去努力創(chuàng)收還貸，展期到期再展期的可能性仍然存在，貸款風(fēng)險(xiǎn)的問題只是擱置而沒有解決。

防范扶貧小額信貸貸款風(fēng)險(xiǎn)的政策建議

一是嚴(yán)格控制貧困戶申請(qǐng)扶貧小額信貸的標(biāo)準(zhǔn)。盡管扶貧小額信貸應(yīng)努力提高貸款滿足率，但是仍應(yīng)以發(fā)揮扶貧小額信貸激發(fā)貧困戶內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力和能力的作用為前提條件。差異化對(duì)待貧困戶的貸款申請(qǐng)是精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)在要求，應(yīng)針對(duì)貧困戶的信用等級(jí)、貸款意愿和還貸能力，嚴(yán)格篩選、審慎確認(rèn)放貸對(duì)象和放貸額度是扶貧小額信貸有效發(fā)揮金融扶貧作用的基礎(chǔ)和前提。沒有滿足這些條件的貧困戶，應(yīng)拒絕或延緩貸款審批，防止其落入“債務(wù)貧困陷阱”；同時(shí)貸款額度也不應(yīng)統(tǒng)一為最高額度5萬元，應(yīng)針對(duì)不同的產(chǎn)業(yè)發(fā)展計(jì)劃審批不同的放貸額度，防止扶貧小額信貸資金用于非生產(chǎn)性支出。

二是強(qiáng)化扶貧小額信貸資金使用監(jiān)測(cè)。扶貧小額信貸資金必須用于貧困戶產(chǎn)業(yè)發(fā)展，不能用于非生產(chǎn)性支出。銀行業(yè)和地方政府應(yīng)當(dāng)與貸款貧困戶共同協(xié)商確認(rèn)貸款資金使用計(jì)劃和違約協(xié)議，由放貸銀行、幫扶責(zé)任人、駐村工作隊(duì)和村干部等成立聯(lián)合工作組，定期及時(shí)深入跟蹤監(jiān)測(cè)資金使用情況。當(dāng)貧困戶出現(xiàn)違約使用扶貧小額信貸資金的情況，出現(xiàn)違約苗頭應(yīng)及時(shí)糾正，嚴(yán)重違約可要求按約定收回部分或全部放貸資金。扶貧小額信貸不同于一般的市場(chǎng)借貸關(guān)系，應(yīng)更加關(guān)注資金的使用情況和帶動(dòng)作用，通過資金使用過程監(jiān)測(cè)，可以提高資金的產(chǎn)業(yè)助推效能，最終也可以確保貸款的如期收回，形成銀行業(yè)和貧困戶的資金借貸良性互動(dòng)，提高貧困戶長期融資能力。

三是豐富資金放貸后的產(chǎn)業(yè)幫扶措施。資金監(jiān)測(cè)是技術(shù)工具，而產(chǎn)業(yè)幫扶措施則是資金監(jiān)測(cè)得以落地實(shí)施的重要抓手。貧困戶自身發(fā)展產(chǎn)業(yè)缺乏經(jīng)營管理能力和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，需要上述聯(lián)合工作組給予必要的幫扶措施，“扶上馬”還要“再送一程”。對(duì)于使用資金自己發(fā)展產(chǎn)業(yè)的貧困戶，幫扶措施應(yīng)著重于其產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目選擇和種養(yǎng)殖技術(shù)培訓(xùn)；對(duì)于使用資金和合作社、企業(yè)等經(jīng)營主體合作生產(chǎn)的貧困戶，應(yīng)著重于對(duì)其合作內(nèi)容和權(quán)利義務(wù)的明晰和確認(rèn)，從而使貧困戶更好地從產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展中受益。任何的幫扶措施都不應(yīng)獨(dú)立運(yùn)行，金融扶貧和產(chǎn)業(yè)扶貧相輔相成，二者有機(jī)結(jié)合才能最大化地發(fā)揮幫扶措施的效果。

四是完善扶貧小額信貸資金償還的約束和激勵(lì)機(jī)制。部分地區(qū)政府部門與放貸銀行建立了風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和分擔(dān)機(jī)制，明確了政府與銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例，意味著即使貧困戶無法償還貸款，政府財(cái)政會(huì)幫助貧困戶償還一部分貸款。在實(shí)現(xiàn)全面小康的道路上，貧困戶享受政府支持和優(yōu)惠政策是合情合理的，但長期來看，應(yīng)當(dāng)將貧困戶逐步融入自由競(jìng)爭、風(fēng)險(xiǎn)自負(fù)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中。當(dāng)貧困戶無法償還貸款時(shí)，應(yīng)該有適當(dāng)?shù)膽徒浯胧?。?dāng)給貧困戶辦理展期時(shí)，應(yīng)當(dāng)有一定的激勵(lì)措施和約束措施，比如嘗試減少部分貼息、提前還款減免部分利息等措施?！吨袊r(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》指出，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)引導(dǎo)，更新觀念，充分發(fā)揮貧困地區(qū)、扶貧對(duì)象的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，尊重扶貧對(duì)象的主體地位，提高其自我管理水平和發(fā)展能力，立足自身實(shí)現(xiàn)脫貧致富。建立完善的貧困戶還貸約束和激勵(lì)機(jī)制，便是充分發(fā)揮了扶貧對(duì)象的主體地位。當(dāng)貧困戶積極主動(dòng)發(fā)展產(chǎn)業(yè)創(chuàng)收還貸，扶貧小額信貸才真正發(fā)揮了其應(yīng)有的效用。