張衛(wèi)

在新的歷史起點上，為決勝全面建成小康社會、開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供有力制度保障，根據(jù)黨的十九屆三中全會審議通過的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》、第十三屆全國人民代表大會第一次會議審議批準(zhǔn)的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案和國務(wù)院第一次常務(wù)會議審議通過的國務(wù)院直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、直屬事業(yè)單位設(shè)置方案，3月22日，國務(wù)院下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》，被稱為“20年來力度最大的”一次改革落下實錘。

《國務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》指出，深化國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，要著眼于轉(zhuǎn)變政府職能，堅決破除使市場在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用的體制機(jī)制弊端，圍繞推動高質(zhì)量發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，加強(qiáng)和完善政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能，結(jié)合新的時代條件和實踐要求，著力推進(jìn)重點領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化和調(diào)整，構(gòu)建起職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，加快建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。

順應(yīng)時代要求 國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革落下實錘

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》，國務(wù)院的部分改革如下：

1.組建自然資源部。為統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，著力解決自然資源所有者不到位、空間規(guī)劃重疊等問題，將國土資源部的職責(zé)，國家發(fā)展和改革委員會的組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責(zé)，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責(zé)，水利部的水資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)，農(nóng)業(yè)部的草原資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)，國家林業(yè)局的森林、濕地等資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)，國家海洋局的職責(zé)，國家測繪地理信息局的職責(zé)整合，組建自然資源部，作為國務(wù)院組成部門。同時不再保留國土資源部、國家海洋局、國家測繪地理信息局。自然資源部對外保留國家海洋局牌子。

自然資源部的主要職責(zé)是，對自然資源開發(fā)利用和保護(hù)進(jìn)行監(jiān)管，建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，履行全民所有各類自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一調(diào)查和確權(quán)登記，建立自然資源有償使用制度，負(fù)責(zé)測繪和地質(zhì)勘查行業(yè)管理等。

2.組建生態(tài)環(huán)境部。為整合分散的生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)，統(tǒng)一行使生態(tài)和城鄉(xiāng)各類污染排放監(jiān)管與行政執(zhí)法職責(zé)，加強(qiáng)環(huán)境污染治理、保障國家生態(tài)安全、建設(shè)美麗中國，將環(huán)境保護(hù)部的職責(zé)，國家發(fā)展和改革委員會的應(yīng)對氣候變化和減排職責(zé)，國土資源部的監(jiān)督防止地下水污染職責(zé)，水利部的編制水功能區(qū)劃、排污口設(shè)置管理、流域水環(huán)境保護(hù)職責(zé)，農(nóng)業(yè)部的監(jiān)督指導(dǎo)農(nóng)業(yè)面源污染治理職責(zé)，國家海洋局的海洋環(huán)境保護(hù)職責(zé)，國務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會辦公室的南水北調(diào)工程項目區(qū)環(huán)境保護(hù)職責(zé)整合，組建生態(tài)環(huán)境部，作為國務(wù)院組成部門。同時不再保留環(huán)境保護(hù)部。生態(tài)環(huán)境部對外保留國家核安全局牌子。

生態(tài)環(huán)境部的主要職責(zé)是，擬訂并組織實施生態(tài)環(huán)境政策、規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和執(zhí)法工作，監(jiān)督管理污染防治、核與輻射安全，組織開展中央環(huán)境保護(hù)督察等。

3.組建農(nóng)業(yè)農(nóng)村部。為加強(qiáng)黨對“三農(nóng)”工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，統(tǒng)籌實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推動農(nóng)業(yè)全面升級、農(nóng)村全面進(jìn)步、農(nóng)民全面發(fā)展，加快實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，將中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的職責(zé)，農(nóng)業(yè)部的職責(zé)，以及國家發(fā)展和改革委員會的農(nóng)業(yè)投資項目、財政部的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目、國土資源部的農(nóng)田整治項目、水利部的農(nóng)田水利建設(shè)項目等管理職責(zé)整合，組建農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，作為國務(wù)院組成部門。同時將農(nóng)業(yè)部的漁船檢驗和監(jiān)督管理職責(zé)劃入交通運(yùn)輸部，不再保留農(nóng)業(yè)部。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的主要職責(zé)是，統(tǒng)籌研究和組織實施“三農(nóng)”工作戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策，監(jiān)督管理種植業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)、農(nóng)墾、農(nóng)業(yè)機(jī)械化、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)投資管理等。

4.組建文化和旅游部。為增強(qiáng)和彰顯文化自信，堅持中國特色社會主義文化發(fā)展道路，統(tǒng)籌文化事業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展和旅游資源開發(fā)，提高國家文化軟實力和中華文化影響力，將文化部、國家旅游局的職責(zé)整合，組建文化和旅游部，作為國務(wù)院組成部門。同時不再保留文化部、國家旅游局。

文化和旅游部的主要職責(zé)是，貫徹落實黨的文化工作方針政策，研究擬訂文化和旅游工作政策措施，統(tǒng)籌規(guī)劃文化事業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、旅游業(yè)發(fā)展，深入實施文化惠民工程，組織實施文化資源普查、挖掘和保護(hù)工作，維護(hù)各類文化市場包括旅游市場秩序，加強(qiáng)對外文化交流，推動中華文化走出去等。

5.組建國家衛(wèi)生健康委員會。為推動實施健康中國戰(zhàn)略，樹立大衛(wèi)生、大健康理念，把以治病為中心轉(zhuǎn)變到以人民健康為中心，預(yù)防控制重大疾病，積極應(yīng)對人口老齡化，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為人民群眾提供全方位全周期健康服務(wù)，將國家衛(wèi)生和計劃生育委員會、國務(wù)院深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、全國老齡工作委員會辦公室的職責(zé)，工業(yè)和信息化部的牽頭《煙草控制框架公約》履約工作職責(zé)，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局的職業(yè)安全健康監(jiān)督管理職責(zé)整合，組建國家衛(wèi)生健康委員會，作為國務(wù)院組成部門。同時保留全國老齡工作委員會，日常工作由國家衛(wèi)生健康委員會承擔(dān)，民政部代管的中國老齡協(xié)會改由國家衛(wèi)生健康委員會代管，國家中醫(yī)藥管理局由國家衛(wèi)生健康委員會管理。不再保留國家衛(wèi)生和計劃生育委員會，不再設(shè)立國務(wù)院深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。

國家衛(wèi)生健康委員會的主要職責(zé)是，擬訂國民健康政策，協(xié)調(diào)推進(jìn)深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，組織制定國家基本藥物制度，監(jiān)督管理公共衛(wèi)生、醫(yī)療服務(wù)和衛(wèi)生應(yīng)急，負(fù)責(zé)計劃生育管理和服務(wù)工作，擬訂應(yīng)對人口老齡化、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策措施等。

6.組建應(yīng)急管理部。為防范化解重特大安全風(fēng)險，健全公共安全體系，整合優(yōu)化應(yīng)急力量和資源，推動形成統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻?yīng)靈敏、上下聯(lián)動、平戰(zhàn)結(jié)合的中國特色應(yīng)急管理體制，將國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局的職責(zé)，國務(wù)院辦公廳的應(yīng)急管理職責(zé)，公安部的消防管理職責(zé)，民政部的救災(zāi)職責(zé)，國土資源部的地質(zhì)災(zāi)害防治、水利部的水旱災(zāi)害防治、農(nóng)業(yè)部的草原防火、國家林業(yè)局的森林防火相關(guān)職責(zé)，中國地震局的震災(zāi)應(yīng)急救援職責(zé)以及國家防汛抗旱總指揮部、國家減災(zāi)委員會、國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部、國家森林防火指揮部的職責(zé)整合，組建應(yīng)急管理部，作為國務(wù)院組成部門。同時中國地震局、國家煤礦安全監(jiān)察局由應(yīng)急管理部管理，不再保留國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局。

應(yīng)急管理部的主要職責(zé)是，組織編制國家應(yīng)急總體預(yù)案和規(guī)劃，指導(dǎo)各地區(qū)各部門應(yīng)對突發(fā)事件工作，推動應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)和預(yù)案演練。建立災(zāi)情報告系統(tǒng)并統(tǒng)一發(fā)布災(zāi)情，統(tǒng)籌應(yīng)急力量建設(shè)和物資儲備并在救災(zāi)時統(tǒng)一調(diào)度，組織災(zāi)害救助體系建設(shè)，指導(dǎo)安全生產(chǎn)類、自然災(zāi)害類應(yīng)急救援，承擔(dān)國家應(yīng)對特別重大災(zāi)害指揮部工作。指導(dǎo)火災(zāi)、水旱災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害等防治。負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理和工礦商貿(mào)行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理等。公安消防部隊、武警森林部隊轉(zhuǎn)制后，與安全生產(chǎn)等應(yīng)急救援隊伍一并作為綜合性常備應(yīng)急骨干力量，由應(yīng)急管理部管理，實行專門管理和政策保障，采取符合其自身特點的職務(wù)職級序列和管理辦法，提高職業(yè)榮譽(yù)感，保持有生力量和戰(zhàn)斗力。應(yīng)急管理部要處理好防災(zāi)和救災(zāi)的關(guān)系，明確與相關(guān)部門和地方各自職責(zé)分工，建立協(xié)調(diào)配合機(jī)制。

7.重新組建科學(xué)技術(shù)部。為更好實施科教興國戰(zhàn)略、人才強(qiáng)國戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，加強(qiáng)國家創(chuàng)新體系建設(shè)，優(yōu)化配置科技資源，推動建設(shè)高端科技創(chuàng)新人才隊伍，健全技術(shù)創(chuàng)新激勵機(jī)制，加快建設(shè)創(chuàng)新型國家，將科學(xué)技術(shù)部、國家外國專家局的職責(zé)整合，重新組建科學(xué)技術(shù)部，作為國務(wù)院組成部門?？茖W(xué)技術(shù)部對外保留國家外國專家局牌子。同時國家自然科學(xué)基金委員會改由科學(xué)技術(shù)部管理，不再保留單設(shè)的國家外國專家局。

科學(xué)技術(shù)部的主要職責(zé)是，擬訂國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略方針以及科技發(fā)展、基礎(chǔ)研究規(guī)劃和政策并組織實施，統(tǒng)籌推進(jìn)國家創(chuàng)新體系建設(shè)和科技體制改革，組織協(xié)調(diào)國家重大基礎(chǔ)研究和應(yīng)用基礎(chǔ)研究，編制國家重大科技項目規(guī)劃并監(jiān)督實施，牽頭建立統(tǒng)一的國家科技管理平臺和科研項目資金協(xié)調(diào)、評估、監(jiān)管機(jī)制，負(fù)責(zé)引進(jìn)國外智力工作等。

8.重新組建司法部。為貫徹落實全面依法治國基本方略，加強(qiáng)黨對法治政府建設(shè)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌行政立法、行政執(zhí)法、法律事務(wù)管理和普法宣傳，推動政府工作納入法治軌道，將司法部和國務(wù)院法制辦公室的職責(zé)整合，重新組建司法部，作為國務(wù)院組成部門。同時不再保留國務(wù)院法制辦公室。

司法部的主要職責(zé)是，負(fù)責(zé)有關(guān)法律和行政法規(guī)草案起草，負(fù)責(zé)立法協(xié)調(diào)和備案審查、解釋，綜合協(xié)調(diào)行政執(zhí)法，指導(dǎo)行政復(fù)議應(yīng)訴，負(fù)責(zé)普法宣傳，負(fù)責(zé)監(jiān)獄、戒毒、社區(qū)矯正管理，負(fù)責(zé)律師公證和司法鑒定仲裁管理，承擔(dān)國家司法協(xié)助等。

9.組建國家市場監(jiān)督管理總局。為完善市場監(jiān)管體制，推動實施質(zhì)量強(qiáng)國戰(zhàn)略，營造誠實守信、公平競爭的市場環(huán)境，進(jìn)一步推進(jìn)市場監(jiān)管綜合執(zhí)法、加強(qiáng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管，讓人民群眾買得放心、用得放心、吃得放心，將國家工商行政管理總局的職責(zé)，國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局的職責(zé)，國家食品藥品監(jiān)督管理總局的職責(zé)，國家發(fā)展和改革委員會的價格監(jiān)督檢查與反壟斷執(zhí)法職責(zé)，商務(wù)部的經(jīng)營者集中反壟斷執(zhí)法以及國務(wù)院反壟斷委員會辦公室等職責(zé)整合，組建國家市場監(jiān)督管理總局，作為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。

同時組建國家藥品監(jiān)督管理局，由國家市場監(jiān)督管理總局管理，主要職責(zé)是負(fù)責(zé)藥品、化妝品、醫(yī)療器械的注冊并實施監(jiān)督管理。將國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局的出入境檢驗檢疫管理職責(zé)和隊伍劃入海關(guān)總署。保留國務(wù)院食品安全委員會、國務(wù)院反壟斷委員會，具體工作由國家市場監(jiān)督管理總局承擔(dān)。國家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會、國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會職責(zé)劃入國家市場監(jiān)督管理總局，對外保留牌子。不再保留國家工商行政管理總局、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、國家食品藥品監(jiān)督管理總局。

國家市場監(jiān)督管理總局的主要職責(zé)是，負(fù)責(zé)市場綜合監(jiān)督管理，統(tǒng)一登記市場主體并建立信息公示和共享機(jī)制，組織市場監(jiān)管綜合執(zhí)法工作，承擔(dān)反壟斷統(tǒng)一執(zhí)法，規(guī)范和維護(hù)市場秩序，組織實施質(zhì)量強(qiáng)國戰(zhàn)略，負(fù)責(zé)工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量安全、食品安全、特種設(shè)備安全監(jiān)管，統(tǒng)一管理計量標(biāo)準(zhǔn)、檢驗檢測、認(rèn)證認(rèn)可工作等。

10.組建國家糧食和物資儲備局。為加強(qiáng)國家儲備的統(tǒng)籌規(guī)劃，構(gòu)建統(tǒng)一的國家物資儲備體系，強(qiáng)化中央儲備糧棉的監(jiān)督管理，提升國家儲備應(yīng)對突發(fā)事件的能力，將國家糧食局的職責(zé)，國家發(fā)展和改革委員會的組織實施國家戰(zhàn)略物資收儲、輪換和管理，管理國家糧食、棉花和食糖儲備等職責(zé)，以及民政部、商務(wù)部、國家能源局等部門的組織實施國家戰(zhàn)略和應(yīng)急儲備物資收儲、輪換和日常管理職責(zé)整合，組建國家糧食和物資儲備局，由國家發(fā)展和改革委員會管理。同時不再保留國家糧食局。

國家糧食和物資儲備局的主要職責(zé)是，根據(jù)國家儲備總體發(fā)展規(guī)劃和品種目錄，組織實施國家戰(zhàn)略和應(yīng)急儲備物資的收儲、輪換、管理，統(tǒng)一負(fù)責(zé)儲備基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與管理，對管理的政府儲備、企業(yè)儲備以及儲備政策落實情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，負(fù)責(zé)糧食流通行業(yè)管理和中央儲備糧棉行政管理等。

11.組建國家林業(yè)和草原局。為加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度，統(tǒng)籌森林、草原、濕地監(jiān)督管理，加快建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，保障國家生態(tài)安全，將國家林業(yè)局的職責(zé)，農(nóng)業(yè)部的草原監(jiān)督管理職責(zé)，以及國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家海洋局等部門的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園等管理職責(zé)整合，組建國家林業(yè)和草原局，由自然資源部管理。國家林業(yè)和草原局加掛國家公園管理局牌子。同時不再保留國家林業(yè)局。

國家林業(yè)和草原局的主要職責(zé)是，監(jiān)督管理森林、草原、濕地、荒漠和陸生野生動植物資源開發(fā)利用和保護(hù)，組織生態(tài)保護(hù)和修復(fù)，開展造林綠化工作，管理國家公園等各類自然保護(hù)地等。

12.重新組建國家知識產(chǎn)權(quán)局。為解決商標(biāo)、專利分頭管理和重復(fù)執(zhí)法問題，完善知識產(chǎn)權(quán)管理體制，將國家知識產(chǎn)權(quán)局的職責(zé)、國家工商行政管理總局的商標(biāo)管理職責(zé)、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局的原產(chǎn)地地理標(biāo)志管理職責(zé)整合，重新組建國家知識產(chǎn)權(quán)局，由國家市場監(jiān)督管理總局管理。

國家知識產(chǎn)權(quán)局的主要職責(zé)是，負(fù)責(zé)保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)工作，推動知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)體系建設(shè)，負(fù)責(zé)商標(biāo)、專利、原產(chǎn)地地理標(biāo)志的注冊登記和行政裁決，指導(dǎo)商標(biāo)、專利執(zhí)法工作等。商標(biāo)、專利執(zhí)法職責(zé)交由市場監(jiān)管綜合執(zhí)法隊伍承擔(dān)。

此次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案調(diào)整后，國務(wù)院正部級機(jī)構(gòu)減少8個、副部級機(jī)構(gòu)減少7個，除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院設(shè)置組成部門26個，分別為：中華人民共和國外交部、中華人民共和國國防部、中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會、中華人民共和國教育部、中華人民共和國科學(xué)技術(shù)部、中華人民共和國工業(yè)和信息化部、中華人民共和國國家民族事務(wù)委員會、中華人民共和國公安部、中華人民共和國國家安全部、中華人民共和國民政部、中華人民共和國司法部、中華人民共和國財政部、中華人民共和國人力資源和社會保障部、中華人民共和國自然資源部、中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部、中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、中華人民共和國交通運(yùn)輸部、中華人民共和國水利部、中華人民共和國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、中華人民共和國商務(wù)部、中華人民共和國文化和旅游部、中華人民共和國國家衛(wèi)生健康委員會、中華人民共和國退役軍人事務(wù)部、中華人民共和國應(yīng)急管理部、中國人民銀行、中華人民共和國審計署。

部門職能得到強(qiáng)化 “各自為政”現(xiàn)象將終結(jié)

在這輪機(jī)構(gòu)改革中，一些部門的職能得到了進(jìn)一步的強(qiáng)化，比如環(huán)保部就在此次改革中完成了自己的第四次“升級”。中國政府環(huán)保機(jī)構(gòu)的設(shè)立，最早可以追溯到1982年，在那年的機(jī)構(gòu)改革中，新成立的城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)保部下設(shè)立了一個新的局級單位——環(huán)境保護(hù)局；1988年，環(huán)保工作從城鄉(xiāng)建設(shè)部分離出來，成立了獨(dú)立的副部級機(jī)構(gòu)——國家環(huán)保局；1998年，升格為正部級的國家環(huán)?？偩?；2008年，再次升格為環(huán)保部，成為國務(wù)院組成部門。

在這輪改革中新組建的生態(tài)環(huán)境部，除了之前環(huán)保部的職責(zé)外，還增加了國家發(fā)改委的應(yīng)對氣候變化和減排職責(zé)、國土部的監(jiān)督防止地下水污染職責(zé)、水利部的編制水功能區(qū)劃、排污口設(shè)置管理、流域水環(huán)境保護(hù)職責(zé)等近十項與環(huán)保相關(guān)的職責(zé)，職能范圍再次擴(kuò)大。

全國政協(xié)委員、環(huán)保部副部長黃潤秋在“兩會”討論國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的小組會議上發(fā)言稱，“這次環(huán)保部沒有職能拿出去，都是在做加法，沒有做減法。”公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍也認(rèn)為，“這（生態(tài)環(huán)境部）是環(huán)保部的擴(kuò)大版”。

“這是一個很重大的變化。”馬軍說，現(xiàn)在的環(huán)保部受制于很多互相重疊和重復(fù)的職責(zé)，比如對水資源的管理，而組建后的生態(tài)環(huán)境部將統(tǒng)一行使生態(tài)和城鄉(xiāng)各類污染排放監(jiān)管與行政執(zhí)法職責(zé)。

這輪改革中，另一個職能得到充實的部委是國土部。根據(jù)《方案》，將以國土部為基礎(chǔ)組建自然資源部。這個新部門，除了國土部原有的職責(zé)外，還獲得了國家發(fā)改委的編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責(zé)、住建部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責(zé)，以及水利部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局、海洋局對水、草原、森林、濕地和海洋等自然資源的管理權(quán)力。整合力度之大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了外界之前的預(yù)期。國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副研究員牛雄說，強(qiáng)大的自然資源部的組建，將有助于解決自然資源所有者不到位、空間規(guī)劃重疊等問題，實現(xiàn)對山水林田湖草的整體保護(hù)。

另外，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的組建，也使得現(xiàn)在的農(nóng)業(yè)部職能得到了加強(qiáng)。根據(jù)《方案》，將農(nóng)業(yè)部的職責(zé)，以及國家發(fā)改委、財政部、國土資源部、水利部的有關(guān)農(nóng)業(yè)投資項目管理職責(zé)整合，組建農(nóng)業(yè)農(nóng)村部。此舉被認(rèn)為是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的頂層設(shè)計之一，對有志于投身鄉(xiāng)村振興的企業(yè)是重大利好，也有助于貧困農(nóng)村地區(qū)的精準(zhǔn)脫貧。

中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國英說，農(nóng)業(yè)進(jìn)步、農(nóng)村發(fā)展，雖然不完全是一回事，但二者關(guān)系密切。以往在政府管理服務(wù)中將二者分開，且分到多個部門，在一些工作上難免出現(xiàn)職能交叉。比如，農(nóng)業(yè)部抓農(nóng)村承包土地確權(quán)登記頒證改革工作，就可能在實踐中遇到一定困擾。我國有不少山區(qū)，農(nóng)戶的承包地十分零碎，有的農(nóng)戶多達(dá)幾十塊，原因是天然的土地位置、肥力、高低都不大相同。如果把這些土地做一番整理，把小塊土地整理成大塊土地，使較大地域里土地的品質(zhì)比較接近，給農(nóng)戶劃分承包地時，就不用太細(xì)碎。但土地整理這事歸國土資源部管。這樣一來，很多涉農(nóng)事務(wù)，就得牽涉到幾個部門間的協(xié)調(diào)。這次機(jī)構(gòu)改革之后，這個問題顯然能得到更好的解決，一些改革舉措，也更容易做綜合統(tǒng)籌考慮，避免“各自為政”的情況。

多部門合而為一 我國建成符合中國國情的FDA體系

這次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，還對一些設(shè)置重疊、職能交叉的機(jī)構(gòu)進(jìn)行了整合，體現(xiàn)了協(xié)同高效的統(tǒng)籌思路，組建國家市場監(jiān)督管理總局就是一個最好的例子。這個新機(jī)構(gòu)整合的三個正部級總局——國家工商行政管理總局、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、國家食品藥品監(jiān)督管理總局，在職能上有諸多相近之處，此前，在實際工作中常常出現(xiàn)多頭執(zhí)法的局面。譬如一個飯館，就需要分別向工商、質(zhì)檢、食品監(jiān)管等不同部門申報、接受檢查，不僅推高執(zhí)法成本，也加重企業(yè)負(fù)擔(dān)。

多年來，各界一直有合并之聲，此次改革終于落了地。根據(jù)《方案》，新組建的國家市場監(jiān)督管理總局將統(tǒng)管工商、質(zhì)檢、食品、藥品、價格監(jiān)督等職責(zé)。

此次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案公布后，一些業(yè)內(nèi)人士對食藥監(jiān)管職能整體并入統(tǒng)一的國家市場監(jiān)督管理總局的方案似乎覺得有些突然。但如果對十八大以來，特別是2013年以來食藥監(jiān)管改革比較了解，就不會對這種改革結(jié)果感到意外。

事實上，在中央層面，2013年組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局，將之前的國家工商行政管理總局（簡稱“工商總局”）、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局（簡稱“質(zhì)檢總局”）的食品安全監(jiān)管相關(guān)職能納入，相對于之前的分段監(jiān)管體制，本身就是一個“小綜合”的過程。而此次國家市場監(jiān)督管理總局的組建，只不過合并力度更大一些，不僅將工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)的相關(guān)產(chǎn)品監(jiān)管和標(biāo)準(zhǔn)化職能囊括其中，還將國家發(fā)改委、商務(wù)部等部門的物價監(jiān)管和反壟斷職能，以及知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)等職能并入，成為一個超大型的、綜合的市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

那么，大綜合監(jiān)管模式下，食藥監(jiān)管事業(yè)會面臨哪些新的機(jī)遇呢？

第一，綜合監(jiān)管模式有利于降低監(jiān)管部門間的協(xié)調(diào)成本。雖然2013年的機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)在很大程度上理順了食藥監(jiān)管體制，但是在食藥廣告管理、食品相關(guān)產(chǎn)品監(jiān)管、食藥消費(fèi)者維權(quán)方面，仍然存在一些需要部際協(xié)調(diào)的地方。此次大綜合監(jiān)管模式的調(diào)整，將原來的這些相關(guān)職能進(jìn)行了大整合，食藥監(jiān)管總局雖然撤銷，但仍然保留了國務(wù)院食品安全委員會。這些舉措將有助于有效降低這些工作中的部門間協(xié)調(diào)成本，提高行政效率，進(jìn)行科學(xué)分工，明確監(jiān)管責(zé)任。

第二，綜合監(jiān)管模式有利于促使地方政府更加重視食藥監(jiān)管工作。改革之前，雖然食藥監(jiān)管工作非常重要，但食藥監(jiān)管局在很多地方政府的工作序列中并不太靠前，受重視的程度不夠，分管領(lǐng)導(dǎo)排名普遍靠后，編制經(jīng)費(fèi)的到位情況存在問題。改革之后，在很多地方，市場監(jiān)管局在人數(shù)和規(guī)模上將有望成為僅次于公安局的第二大部門，政府分管領(lǐng)導(dǎo)的排名也相對會更加靠前，所掌握的行政和監(jiān)管資源將會更加充分，綜合監(jiān)管部門將能夠獲取相對更加多的地方政府的重視和資源投入。

第三，綜合監(jiān)管模式有利于拓寬基層食藥監(jiān)管的覆蓋面。在當(dāng)前的食藥安全監(jiān)管環(huán)境下，監(jiān)管全覆蓋甚至要比監(jiān)管專業(yè)性更加具有迫切性和優(yōu)先性，因為在監(jiān)管資源有限的情況下，只有先實現(xiàn)所有地區(qū)監(jiān)管對象都納入到有效監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)中，才談得上提高監(jiān)管專業(yè)性的問題，即先要有人監(jiān)管，才能做到專業(yè)的人監(jiān)管。綜合監(jiān)管模式將基層原來分散的多個部門的執(zhí)法人員集中起來，有利于增加基層食藥監(jiān)管的人力資源，也有利于實現(xiàn)監(jiān)管隊伍對監(jiān)管對象的全面覆蓋。

第四，綜合監(jiān)管模式有利于降低企業(yè)和消費(fèi)者的辦事成本。改革之前，許多食藥生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)反映監(jiān)管部門的交叉執(zhí)法、重復(fù)抽檢等現(xiàn)象依然存在，導(dǎo)致企業(yè)應(yīng)付監(jiān)管檢查的成本較高，效果也并不明顯。同時，消費(fèi)者也反映，由于搞不清楚多個部門的分工，投訴電話也五花八門，維權(quán)需要大量時間成本。此次改革之后，綜合性的市場監(jiān)管部門將在最大程度上有效避免交叉執(zhí)法、重復(fù)抽檢等問題，有效降低企業(yè)的合規(guī)成本，同時也將進(jìn)一步整合消費(fèi)者投訴的渠道和方式，從而讓消費(fèi)者的維權(quán)成本能夠隨之降低。

雖然大市場綜合監(jiān)管模式在監(jiān)管協(xié)調(diào)、受重視程度、機(jī)關(guān)覆蓋面以及降低成本方面給食藥監(jiān)管工作帶來了巨大的新機(jī)遇，在總體上是有利于推進(jìn)食藥監(jiān)管工作的。但如果因為一些配套或相關(guān)的改革措施不到位，也有可能給食藥監(jiān)管工作帶來一些新的挑戰(zhàn)。

第一，綜合監(jiān)管模式下不宜弱化食藥安全監(jiān)管的專業(yè)性建設(shè)?！绊攲右獙I(yè)，基層要覆蓋”，此次綜合監(jiān)管模式的確立對基層覆蓋可能會有改善作用，但令人擔(dān)心的是頂層改革的專業(yè)性是否會削弱。

食品藥品仍然是市場監(jiān)管相對風(fēng)險較高的領(lǐng)域，希望在國家市場監(jiān)督管理總局成立之后，中央及省級層面的食藥監(jiān)管職能可得到凸顯，尤其是在特殊食品、藥品、醫(yī)療器械和化妝品等健康類產(chǎn)品的監(jiān)管方面。省以下地方，則可以根據(jù)自身的市場經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)以及安全監(jiān)管風(fēng)險來因地制宜設(shè)置自己的市場監(jiān)管模式。例如食品產(chǎn)業(yè)相對比較發(fā)達(dá)，或者食品安全風(fēng)險相對較高的地區(qū)，可以考慮在市場監(jiān)管局下仍然分設(shè)相對獨(dú)立的食品監(jiān)管局，或者采取“（工商、質(zhì)檢、食藥監(jiān)）三塊牌子、一套人馬”的合署辦公模式，同時在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置時，充分保障食藥安全監(jiān)管相關(guān)職能處（科、股）室的設(shè)置和編制配備。

第二，綜合監(jiān)管模式下不宜里合外不合，或貌合神不合。在此前的地方綜合監(jiān)管模式改革中，曾經(jīng)出現(xiàn)過基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)人員來自不同部門，因監(jiān)管理念和文化上的差異而導(dǎo)致監(jiān)管工作中出現(xiàn)不少分歧和矛盾的情形，同時執(zhí)法文書、流程、制服等不統(tǒng)一所帶來的一些問題也困擾著基層監(jiān)管人員。

綜合監(jiān)管模式得以正式確立之后，從中央到地方的各級市場監(jiān)管部門，應(yīng)當(dāng)在機(jī)構(gòu)合并如何由物理合并轉(zhuǎn)變?yōu)榛瘜W(xué)合并上下功夫，不僅要統(tǒng)一名稱和制服，更要在監(jiān)管理念、監(jiān)管風(fēng)格、執(zhí)法文書等深層次實現(xiàn)有機(jī)整合，個別地方因為特殊情況即便可以單設(shè)一些二級機(jī)構(gòu)或合署辦公，但也必須在統(tǒng)一的市場監(jiān)管體系下進(jìn)行，否則不但會使改革效果大打折扣，甚至?xí)黾有碌谋O(jiān)管風(fēng)險和問題。

第三，綜合監(jiān)管模式下不宜過度加重基層監(jiān)管的工作量和責(zé)任。此次機(jī)構(gòu)改革之后，基層市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)市場監(jiān)管所在監(jiān)管職能上將全面擴(kuò)張，不僅是原來簡單的三合一的職能合并，還增加了反壟斷、物價監(jiān)管等許多新的職能，如果監(jiān)管能力無法得到充實，特別是監(jiān)管人手無法適度增加的話，基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)人員的工作可能更加繁忙，在眾多職能履行的時候更加無暇顧及食品藥品監(jiān)管。建議在現(xiàn)有條件下，能夠充分聽取基層監(jiān)管工作者的建議與看法，將上級局的一些監(jiān)管力量適當(dāng)下沉，適度擴(kuò)充監(jiān)管隊伍，區(qū)分不同層級市場監(jiān)管的職能，降低各級監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能的同質(zhì)化程度，加強(qiáng)和充實基層監(jiān)管能力，打通監(jiān)管政策的最后一公里，以避免基層監(jiān)管人員重新陷入疲態(tài)和過度問責(zé)。

適應(yīng)新時代發(fā)展 推進(jìn)現(xiàn)代化治理

改革開放以來，我們黨積極推進(jìn)相關(guān)改革，各方面機(jī)構(gòu)職能不斷優(yōu)化、逐步規(guī)范。特別是過去五年來，黨和國家機(jī)構(gòu)改革在一些重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得重大進(jìn)展，為黨和國家事業(yè)取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革提供了有力保障。

進(jìn)入新時代，社會主要矛盾發(fā)生深刻變化，治國理政的任務(wù)更加艱巨，對黨和國家機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置提出了新的要求。著眼于加快推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，黨的十九大明確提出要深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革，統(tǒng)籌考慮各類機(jī)構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)，這才有了這次的國務(wù)院改革。

一批部門不再保留，一批部門組建或重新組建；國務(wù)院正部級機(jī)構(gòu)減少8個、副部級機(jī)構(gòu)減少7個；市場監(jiān)管分散、國地稅兩頭跑等多年來想改未改的地方如今將動真格……新的改革方案，承載著發(fā)展所需、基層所盼、民心所向。

可以說，這次改革順應(yīng)了國情發(fā)展需要。深化機(jī)構(gòu)改革，是適應(yīng)新時代中國特色社會主義事業(yè)發(fā)展的重大決策部署，既立足當(dāng)前也著眼長遠(yuǎn)。比如新組建的文化和旅游部、國家國際發(fā)展合作署、國家移民管理局，符合中國綜合國力提升現(xiàn)狀，將有力地服務(wù)于中國外交整體布局和擴(kuò)大對外影響力。

這次改革呼應(yīng)了人民幸福期盼。轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，是深化機(jī)構(gòu)改革的重要任務(wù)。此次改革聚焦發(fā)展所需，使相關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置更科學(xué)合理、更符合實際、更有效率，將提高政府執(zhí)行力，推動高質(zhì)量發(fā)展，推動建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。

這次改革完善了國家治理體系。深化機(jī)構(gòu)改革有助于從根本上應(yīng)對發(fā)展問題、鞏固發(fā)展成果，將更好發(fā)揮中國特色社會主義制度優(yōu)勢，推進(jìn)中國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

總之，此次“近20年來力度最大的”一次機(jī)構(gòu)改革符合中國國情、順應(yīng)時代要求、回應(yīng)人民關(guān)切，將有力推動中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、促進(jìn)國家健康和可持續(xù)發(fā)展，更好發(fā)揮中國特色社會主義制度優(yōu)勢，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。