王昉

2015年以來，歐洲各國正遭遇自第二次世界大戰(zhàn)以來的最嚴(yán)重難民潮，大批非法移民涌向希臘的科斯島、英法海底隧道、地中海意大利海域等歐洲國家和地區(qū)，使難民問題成為全世界的焦點。而國際難民作為全球性問題，亦成為國際社會重點關(guān)注的一個弱勢群體。

根據(jù)第5屆聯(lián)大決議，聯(lián)合國難民署于1950年12月14日成立。聯(lián)合國難民署，又稱聯(lián)合國難民事務(wù)高級專員辦事處（UNITED NATIONS HIGH COMMISSIONER FOR REFUGEES），縮寫為UNHCR，總部設(shè)立于瑞士日內(nèi)瓦，是受聯(lián)合國委托指導(dǎo)和協(xié)調(diào)世界范圍內(nèi)保護難民和解決難民問題的國際組織。其主要目的是保護難民的權(quán)利和健康。它努力確保每個人有權(quán)在另一個國家尋求避難，找到安全的避難所，可選擇自愿回國，融入他國，或在第三國定居。

一、聯(lián)合國難民署的宗旨及其主要工作內(nèi)容

（一）宗旨

該組織的章程規(guī)定其工作是人道主義的、社會的和非政治的。它以“外交中間人”的身份出現(xiàn)，在有關(guān)政府組織和個人的協(xié)助下，實施其各項援助難民的方案，對屬于其職權(quán)范圍內(nèi)的難民提供國際保護，幫助他們自愿遣返或歸化于新定居的國家。章程規(guī)定的屬于其職權(quán)范圍內(nèi)的難民，是指由于有正當(dāng)理由懼怕因種族、宗教或政治原因而受到迫害且身在該國之外，并且不能或由于此種懼怕而不愿受到該國保護的人。但該組織并不負責(zé)處理世界上的所有難民，對已由給予庇護的國家認為是該國國民的難民和已由聯(lián)合國其他機構(gòu)管理的難民，則不予過問。

該組織的基本活動是實施各項援助難民方案。方案分為一般方案和特別方案兩種，均在每年舉行的會議上討論通過。兩屆會議之間遇到臨時出現(xiàn)的難民問題需要援助時，經(jīng)總部批準(zhǔn)，可追加特別方案。各項援助方案所需資金靠各國政府和私人自愿捐獻。該機構(gòu)在1954 年和1981年兩度榮獲諾貝爾和平獎。

（二）主要工作內(nèi)容

1.促成國際保證難民公約之締訂與批準(zhǔn)、監(jiān)督該公約之實施，并對該公約提出修正案。

2.與各國政府締訂特別協(xié)定，以便推行各種旨在改善難民所處境遇并減少難民受庇數(shù)目之措施。

3.協(xié)助政府及私人從事鼓勵難民自動回國或與新國度同化之工作。

4.勸導(dǎo)各國準(zhǔn)許難民入境，即屬赤貧難民，亦當(dāng)不予拒絕。

5.設(shè)法商請各國準(zhǔn)許難民轉(zhuǎn)移資產(chǎn)，尤以難民重新安頓所必需之資料為然。

6.向各國索取境內(nèi)難民數(shù)目境況及其所制難民法令規(guī)則之資料。

7.與有關(guān)各國政府及政府間組織保持密切聯(lián)系。

8.采取其所認為最佳之方式，與辦理難民事宜之私人組織建立聯(lián)系。

9.促進辦理難民福利事宜之私人組織之工作。

二、聯(lián)合國難民署的歷史沿革

（一）形成期——第二次世界大戰(zhàn)至20世紀(jì)60年代

聯(lián)合國難民署于第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后出現(xiàn)，主要幫助受二次大戰(zhàn)影響的歐洲流離失所的人。1950年12月24日，聯(lián)合國大會成立聯(lián)合國難民事務(wù)高級專員辦事處，最初以三年任期完成所有任務(wù)，然后解散。1951年7月28日，訂立聯(lián)合國《關(guān)于難民地位公約》，以協(xié)助難民及制定基本章程作為難民署基本工作指引，奠定法律基礎(chǔ)。

1950年，聯(lián)合國難民署面臨首個緊急任務(wù)，那時蘇聯(lián)力量與匈牙利革命之間發(fā)生沖突，涌現(xiàn)大批難民。至此，無需聯(lián)合國難民署的想法再沒出現(xiàn)過了。1960年，非洲殖民地化引發(fā)當(dāng)?shù)厥讉€大批難民的危機，并需要聯(lián)合國難民署介入。之后20年，聯(lián)合國難民署幫助亞洲及拉丁美洲處理難民危機，聯(lián)合國難民署的工作重點轉(zhuǎn)移到了非洲和亞洲地區(qū)。對這些地區(qū)的難民安置與以往對歐洲難民的處理完全不同。聯(lián)合國難民署主要采取就地安置的辦法，主要目的是使難民能夠不增加當(dāng)?shù)厝嗣竦呢摀?dān)，不與當(dāng)?shù)厝藸帄Z食品和資源，自食其力，并發(fā)展當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟。20世紀(jì)60年代在扎伊爾、布隆迪、烏干達按此種辦法共建立了100 多個農(nóng)村難民安置點，另外，在城市也進行了一些安置。到1969年，聯(lián)合國難民署全球項目資金的約三分之二都用于解決非洲的難民問題。

（二）成長期——20世紀(jì)70年代至20世紀(jì)末

20世紀(jì)70年代，聯(lián)合國難民署在非洲的主要工作是遣返。據(jù)估計，十年中有1500萬人回到家園，非洲的難民有所減少。同時，聯(lián)合國難民署還實施重建計劃，向已回國的難民提供進一步的幫助。這個時期，拉丁美洲的智利、烏拉圭、阿根廷出現(xiàn)政局動蕩，如1971年，在智利的阿連德政府被推翻之后， 引發(fā)難民潮；又有1.5萬巴西難民逃往阿根廷、巴拉圭、烏拉圭。但這個時期最為嚴(yán)重的難民問題是在印度支那， 為了救助數(shù)量龐大的印支難民，聯(lián)合國難民署在曼谷和其他東南亞國家的首都設(shè)立了辦事處。

90年代末以來，世界形勢顯著變化，國家內(nèi)部以及地區(qū)性的戰(zhàn)爭頻頻發(fā)生，大量難民涌現(xiàn)。難民不僅出現(xiàn)在亞、非、拉等不發(fā)達地區(qū)，歐洲也出現(xiàn)了難民潮。聯(lián)合國難民署這個時期的主要任務(wù)就是幫助這些難民逃離沖突地區(qū)。例如，聯(lián)合國難民署在1993年向“跨國界行動”提供了1300萬美元， 幫助三萬索馬里難民回到家園，另外還援助塞浦路斯被迫流離者、有計劃撤離越南難民 、在南中國海清除海盜活動，以及向遭受旱災(zāi)襲擊的埃塞俄比亞難民提供救濟等。

（三）全面發(fā)展期——21世紀(jì)至今

21世紀(jì)初，聯(lián)合國難民署在非洲協(xié)助各重大難民危機，如剛果民主共和國和索馬里以及亞洲，特別是歷時30年之久的阿富汗難民問題。同時，聯(lián)合國難民署被請求發(fā)揮其專長，幫助因沖突而出現(xiàn)的無數(shù)流離失所的人。這一時期，難民署還將其工作內(nèi)容擴展至無國籍人（Stateless person）群體。這些人往往被人忽略，由于沒有國籍，他們的基本權(quán)利常常被掠奪。當(dāng)一個人沒有任何國家的國籍，他就無法依法享受基本的人類、社會和政治權(quán)利，如獲得教育、衛(wèi)生保健和自由流動。無國籍的人經(jīng)常生活在社會邊緣的不穩(wěn)定情況下。據(jù)聯(lián)合國難民署估計，全球至少有1000萬人是無國籍人，而目前的統(tǒng)計數(shù)據(jù)覆蓋了78個國家和地區(qū)的370萬個無國籍人。

1954年，聯(lián)合國難民署這個新成立的組織，由于幫助歐洲難民的工作卓越，獲頒諾貝爾和平獎。1981年，聯(lián)合國難民署第二次獲得諾貝爾和平獎。聯(lián)合國難民署在面對各種政治障礙的情況下，成為難民的全球支援力量。聯(lián)合國難民署成立時只有34名職員，現(xiàn)在全球已擁有超過9300名員工，其中在日內(nèi)瓦和布達佩斯總部的員工有1050人。機構(gòu)于125個國家的109個區(qū)域辦事處及分署以及偏遠地區(qū)的341個分支及前線辦事處均駐有工作人員。

三、聯(lián)合國難民署的主要作用

聯(lián)合國難民署通過各種方式保護、幫助難民。在保護難民方面，該機構(gòu)促進各國政府遵守有關(guān)難民國際公約，監(jiān)管其執(zhí)行；通過幫助難民返回家園，在庇護地建立難民所以及在第三國重新安置，以求永久解決難民問題。所有這些都需要聯(lián)合國難民署與各國政府、非政府組織以及其他聯(lián)合國機構(gòu)進行協(xié)調(diào)。

（一）幫助難民重返家園

聯(lián)合國難民署以公正的方式，按他們的需要保護和幫助難民和其他人員，不論種族、宗教、政治觀點或性別。為重返家園的人民安排運輸和援助計劃，為安置人員提供創(chuàng)收項目。在所有的活動中，聯(lián)合國難民署特別關(guān)注兒童的需要，尋求促進婦女和女孩的平等權(quán)利。50多年內(nèi)，聯(lián)合國難民署已幫助大約5000萬人重新生活。2016年，聯(lián)合國難民署為加強難民援助工作，頒布了《聯(lián)合國難民署評估政策》，堅持獨立、公正、可信和實用的原則。該政策納入了聯(lián)合國評估的準(zhǔn)則和標(biāo)準(zhǔn)，并將評估質(zhì)量保證條款作為制定高質(zhì)量信息和可靠評估產(chǎn)品的基礎(chǔ)。

（二）為難民提供居住、飲用水、衛(wèi)生與醫(yī)療保健等生存保障

聯(lián)合國難民署為流離失所的民眾提供清潔飲用水、公共衛(wèi)生和醫(yī)療保健服務(wù)以及庇護所、毯子、生活用品和食物等緊急援助，并將緊急救助與長遠解決相結(jié)合，在解決他們緊急的生活需要之后，通常會先進行小規(guī)模的重建， 如提供醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，幫助難民兒童修建學(xué)校、診所，修復(fù)道路、橋梁等，為遣返難民做準(zhǔn)備。一旦條件具備，就進行人道主義遣返，并幫助返回的難民修建房屋進行安置。在資金允許的情況下，還向難民提供力所能及的社區(qū)服務(wù)、教育和職業(yè)訓(xùn)練。

（三）加強與各國政府、非政府組織之間的國際合作

聯(lián)合國難民署一直保持與各國政府、政府間組織、非政府組織就保護和援助難民開展國際合作。目前，已與900多個合作機構(gòu)建立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系；并與世界糧食計劃署、聯(lián)合國兒童基金會、世界衛(wèi)生組織、聯(lián)合國開發(fā)計劃署、世界銀行和國際紅十字會等國際組織緊密合作，互相協(xié)調(diào)，為解決國際難民問題做了大量工作。自20世紀(jì)50年代開始，聯(lián)合國難民署與非政府組織合作，幫助被迫流離失所、無家可歸的人。2007年通過的《全球人道主義平臺的伙伴關(guān)系原則》，為所有人道主義團體之間平等化、透明化、互補化提供法律標(biāo)準(zhǔn)。聯(lián)合國難民署也將該原則納入其組織章程，作為建立組織關(guān)系的法律依據(jù)。聯(lián)合國難民署每年舉辦年度磋商會議，為世界各國政府、非政府組織間交換意見、加強國家合作提供了重要的平臺。