摘要：準確把握推進鄉(xiāng)村振興的重點，對于推進鄉(xiāng)村振興的高質(zhì)量發(fā)展至關(guān)重要。本文提出，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點主要包括六個方面。即深入推進產(chǎn)業(yè)興旺，培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展新動能；推進鄉(xiāng)村綠色發(fā)展，提升鄉(xiāng)村生態(tài)宜居水平；促進鄉(xiāng)村文化繁榮興盛，推進鄉(xiāng)風文明新發(fā)展；加強農(nóng)村基層基礎工作，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理新體系；提高農(nóng)村民生保障水平，打造生活富裕新鄉(xiāng)村；深入推進體制機制創(chuàng)新，優(yōu)化鄉(xiāng)村振興的制度性供給。同時圍繞為什么這六個方面是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點、怎樣推進這些重點進行了探討。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興 農(nóng)業(yè)農(nóng)村 體制機制創(chuàng)新 制度供給

作者簡介：姜長云，中國宏觀經(jīng)濟研究院產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟與技術(shù)經(jīng)濟研究所副所長、研究員、博士生導師。

本文是2017年入選文化名家暨“四個一批”人才自主選題資助項目“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重大問題和跟蹤研究”的階段性成果。 習近平總書記在黨的十九大報告中首次提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。此后，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略逐步成為全黨全社會解決“三農(nóng)”問題的共同行動。在此背景下，科學探討并準確把握實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點，對于推進鄉(xiāng)村振興的高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。本文將重點圍繞如何把握實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點進行探討。

引 言

繼黨的十九大以來，關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的理論和政策研究迅速展開，一系列富有遠見卓識和深刻洞察的新觀點、新思想不斷形成。鑒于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在總體上仍處于起步階段，不同觀點的碰撞交流有利于深化相關(guān)理論和政策研究。但就總體而言，迄今為止，相關(guān)研究仍然可謂是“泥沙俱下”“參差不齊”，不少觀點值得進一步推敲。對如何實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、怎樣堅持走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路，有些觀點把握不準、拿捏失度，甚至存在誤解、曲解的現(xiàn)象。據(jù)此推進鄉(xiāng)村振興，有可能影響鄉(xiāng)村振興的高質(zhì)量發(fā)展，不利于培育壯大鄉(xiāng)村發(fā)展新動能，不利于提升廣大農(nóng)民的獲得感、幸福感和安全感。比如，有人認為，要把發(fā)展鄉(xiāng)村旅游或推進農(nóng)村能源革命、攻克深度貧困作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點。筆者認為，盡管這些方面對于推進鄉(xiāng)村振興具有重要影響，但“重點”畢竟不等于“難點”或“影響因素”“實施路徑”，將這些方面上升到實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“重點”的高度，可能有些偏頗。類似觀點在特定地區(qū)可能具有適宜性和合理性，但存在明顯的專業(yè)本位主義傾向。如將此類觀點簡單推廣應用到全國，則有明顯的以偏概全問題。據(jù)此指導實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實際行動容易誤導決策，甚至缺乏可持續(xù)性和全局上的可操作性。

許多研究顯示，推進產(chǎn)業(yè)興旺是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的首要任務，甚至是根本（高洋洋，2018）。因此，深入推進產(chǎn)業(yè)興旺，培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展新動能，當屬實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點之一。當然，這是就總體而言的，在實踐中，并非每個鄉(xiāng)村地區(qū)都要以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點。如有些鄉(xiāng)村臨近城市，交通便捷，農(nóng)民通過城鄉(xiāng)通勤方式實現(xiàn)在城市工作、在鄉(xiāng)村生活，既可以享受城市文明并獲得高質(zhì)量、高收入就業(yè)等福祉，又可以享受生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效等安逸。在這些地區(qū)，城市發(fā)展特別是城市產(chǎn)業(yè)興旺，可以為農(nóng)民實現(xiàn)生活富裕提供扎實基礎，也可以為實現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效帶來便利。因此，在這些地區(qū)推進鄉(xiāng)村振興未必需要產(chǎn)業(yè)興旺，但實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興仍然需要其他發(fā)展重點。綜合而論，除深入推進產(chǎn)業(yè)興旺、培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展新動能外，筆者認為，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點還應包括：推進鄉(xiāng)村綠色發(fā)展，提升鄉(xiāng)村生態(tài)宜居水平；促進鄉(xiāng)村文化繁榮興盛，推進鄉(xiāng)風文明新發(fā)展；加強農(nóng)村基層基礎工作，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理新體系；提高農(nóng)村民生保障水平，打造生活富裕新鄉(xiāng)村；深入推進體制機制創(chuàng)新，優(yōu)化鄉(xiāng)村振興的制度性供給。需要指出的是，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是個系統(tǒng)工程，要按照增強協(xié)同性、關(guān)聯(lián)性、整體性的要求，科學把握其重點及其相互關(guān)系，系統(tǒng)發(fā)力，精準施策。

也許有人說，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點還應包括打好精準脫貧攻堅戰(zhàn)，增強貧困群眾獲得感；創(chuàng)新鄉(xiāng)村人才引進和開發(fā)利用機制，強化鄉(xiāng)村振興的人才支撐體系；開拓投融資渠道，強化鄉(xiāng)村振興的投入保障機制。這些也屬于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點，但筆者認為，這些方面只是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的難點。難點與重點并非一回事，不宜混同。

一、推進鄉(xiāng)村綠色發(fā)展，提升鄉(xiāng)村生態(tài)宜居水平

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要注意激發(fā)鄉(xiāng)村的多元功能和價值，包括經(jīng)濟價值、生態(tài)價值、社會價值、文化價值等。能否及能在多大程度上建設生態(tài)宜居鄉(xiāng)村，直接決定著鄉(xiāng)村的生態(tài)價值，卻也在相當程度上影響鄉(xiāng)村經(jīng)濟價值、社會價值、文化價值的實現(xiàn)。隨著城鄉(xiāng)居民收入和消費水平的提高，城鄉(xiāng)居民不斷增長的美好生活需要日益呈現(xiàn)多樣化、升級化的趨勢。這為推進鄉(xiāng)村綠色發(fā)展、提升鄉(xiāng)村生態(tài)宜居水平提出了日益強烈的要求，也為鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式的蓬勃興起提供了契機。如要求農(nóng)業(yè)在提升生產(chǎn)功能的同時，更好地激活生活功能、生態(tài)功能和文化功能，從而推進農(nóng)業(yè)的綠色轉(zhuǎn)型和發(fā)展。中國臺灣休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展堪稱全球典范。作為其重要業(yè)態(tài)的農(nóng)業(yè)公園按照公園的經(jīng)營思路，融農(nóng)業(yè)生產(chǎn)場所、農(nóng)產(chǎn)品消費場所和休閑旅游場所于一體。休閑農(nóng)業(yè)園區(qū)整合農(nóng)場、農(nóng)園、民宿或景點，使其由點連線及面，形成帶狀休閑農(nóng)業(yè)園區(qū)，甚至要求用經(jīng)營文化、經(jīng)營社區(qū)的理念開發(fā)建設農(nóng)業(yè)旅游景點，推進民俗親情化，豐富了鄉(xiāng)村生態(tài)宜居的內(nèi)涵。近年來，許多地方政府發(fā)展的國家農(nóng)業(yè)公園以原住居民生活區(qū)域為核心，融園林化的鄉(xiāng)村景觀、生態(tài)化的郊野田園、景觀化的農(nóng)耕文化、產(chǎn)業(yè)化的組織形式、現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)于一體，成為發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游的高級形態(tài)和規(guī)?；泥l(xiāng)村旅游綜合體。參見百度百科“國家農(nóng)業(yè)公園”，https：//baikebaiducom/item/國家農(nóng)業(yè)公園/15453506？fr=alsddin。許多地方結(jié)合推進社會主義新農(nóng)村或美麗鄉(xiāng)村建設，培育鄉(xiāng)村的生態(tài)涵養(yǎng)功能、休閑觀光功能和文化體驗功能，為推進鄉(xiāng)村生態(tài)宜居積累了豐厚的底蘊。

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，解決“人、地、錢”的問題至關(guān)重要。筆者認為，所謂解決“人”的問題，其要點：一是要增加鄉(xiāng)村人氣，帶動鄉(xiāng)村活力的提升；二是要拓展和疏通城市人才和智力“下鄉(xiāng)”的通道，帶動城市資本、技術(shù)和發(fā)展理念更好地植入鄉(xiāng)村；三是要結(jié)合完善鄉(xiāng)村人力資本開發(fā)和培訓提能機制，引導鼓勵鄉(xiāng)土人才、新型職業(yè)農(nóng)民等安心參與鄉(xiāng)村振興。通過這“三管齊下”，形成各類人才支持和參與鄉(xiāng)村振興的“大合唱”。推進鄉(xiāng)村綠色發(fā)展，提升鄉(xiāng)村生態(tài)宜居水平，可以顯著增加鄉(xiāng)村魅力，為通過上述“三管齊下”解決“人”的問題，提供“引力場”和“磁力棒”。在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中，解決“地”的問題，其要點是在鞏固完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、保護農(nóng)民農(nóng)地承包和土地財產(chǎn)權(quán)益的前提下，通過完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置，著力解決農(nóng)村土地資源閑置的問題，推動鄉(xiāng)村資源和土地資產(chǎn)加快增值，帶動激活主體、激活要素、激活市場，并將其與增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入有效結(jié)合起來。推進鄉(xiāng)村生態(tài)宜居，打造人與自然和諧共生發(fā)展新格局，可以增加對城鄉(xiāng)資本和人才參與鄉(xiāng)村振興的吸引力。這不僅有利于解決農(nóng)村土地資源閑置問題，對于提升鄉(xiāng)村資源和土地資產(chǎn)價值也有重要的積極意義。推進鄉(xiāng)村生態(tài)宜居，激活鄉(xiāng)村資源和土地資產(chǎn)價值，也可以為在推進鄉(xiāng)村振興過程中更好地解決“錢”的問題拓寬思路?？梢?，推進鄉(xiāng)村綠色發(fā)展，提升鄉(xiāng)村生態(tài)宜居水平，打造人與自然和諧共生發(fā)展新格局，可以為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供更高的平臺，有利于提升實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“能級”。

推進鄉(xiāng)村綠色發(fā)展、提升鄉(xiāng)村生態(tài)宜居水平，首先，要堅持人與自然和諧共生的基本方略，牢固確立培育綠色生產(chǎn)方式和生活方式的自覺性。為此建立健全有效的制度保障和實施機制，將推進鄉(xiāng)村生態(tài)美與通過加快農(nóng)村人居環(huán)境綜合整理等措施，為提高農(nóng)村生活質(zhì)量創(chuàng)造良好的環(huán)境條件有效結(jié)合起來，帶動優(yōu)化鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺的推進平臺。其次，要注意優(yōu)化鄉(xiāng)村振興的規(guī)劃布局，并努力體現(xiàn)鄉(xiāng)村特色。2015年12月召開的中央城市工作會議要求，“統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大布局”“把握好生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間的內(nèi)在聯(lián)系，實現(xiàn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀”。這種理念對于優(yōu)化鄉(xiāng)村振興的規(guī)劃布局也是適用的。當然，城鄉(xiāng)之間在生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間的內(nèi)在聯(lián)系方式，以及實現(xiàn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的具體途徑上，也應各有特色，并在優(yōu)化鄉(xiāng)村振興的規(guī)劃布局上得到體現(xiàn)。再次，要加強對鄉(xiāng)村生態(tài)宜居的政策支持，創(chuàng)新綠色生態(tài)導向的農(nóng)業(yè)支持保護政策體系和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策體系。2018年中央一號文件要求，以綠色發(fā)展引領生態(tài)振興，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，加強農(nóng)村突出環(huán)境問題綜合治理，建立市場化、多元化生態(tài)補償機制，增加農(nóng)業(yè)生態(tài)產(chǎn)品和服務供給。要結(jié)合貫徹落實相關(guān)政策，重點支持農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展、改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境、鄉(xiāng)村生態(tài)保護修復和發(fā)展生態(tài)友好型產(chǎn)業(yè)、環(huán)境友好型企業(yè)等，協(xié)調(diào)推進山水林田路房整體改造，支持具備條件的鄉(xiāng)村地區(qū)集中連片建設宜居宜業(yè)的美麗鄉(xiāng)村。

習近平總書記反復強調(diào)，“必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策”。要在加強對典型經(jīng)驗總結(jié)、宣傳和推廣工作的同時，按照尊重自然、順應自然、保護自然和有度、創(chuàng)新利用自然的方針，鼓勵探索綠水青山向金山銀山的轉(zhuǎn)化機制和轉(zhuǎn)化路徑。結(jié)合探索農(nóng)村集體經(jīng)濟新的實現(xiàn)形式和運行機制，鼓勵“資源變資產(chǎn)”等模式創(chuàng)新，提升鄉(xiāng)村生態(tài)資源、生態(tài)資產(chǎn)的經(jīng)濟價值，促進鄉(xiāng)村生態(tài)優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟、培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的優(yōu)勢，帶動農(nóng)民增收和參與鄉(xiāng)村振興渠道的拓展。

二、促進鄉(xiāng)村文化繁榮興盛，推進鄉(xiāng)風文明新發(fā)展

文化是一個難以精確定義的多樣性、復雜性概念，兼具傳承性、時代性和地域性等特點。人類經(jīng)濟社會活動往往程度不同地打下所處文化的深刻烙印。文化的影響往往潛移默化，體現(xiàn)由內(nèi)而外的自然。作家梁曉聲說，文化是植根于內(nèi)心的修養(yǎng)、無需提醒的自覺、以約束為前提的自由、為別人著想的善良。梁曉聲：《文化可以用四句話表達》，www.360doccom/content/15/1215/10/13975006_520531375.shtml。習近平總書記提出，“鄉(xiāng)村振興既要塑形，也要鑄魂，要形成文明鄉(xiāng)風、良好家風、淳樸民風，煥發(fā)文明新氣象”。促進鄉(xiāng)村文化繁榮興盛、推進鄉(xiāng)風文明新發(fā)展，正是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“鑄魂”之舉。

鄉(xiāng)風文明的程度決定著推進鄉(xiāng)村振興的品質(zhì)品位，影響著農(nóng)民的精氣神、競爭與合作態(tài)度和抗風險能力，對于建設富強民主文明和諧美麗新鄉(xiāng)村的影響舉足輕重。2018年中央一號文件要求，“堅持物質(zhì)文明和精神文明一起抓”“不斷提高鄉(xiāng)村社會文明程度”。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略做得好不好，農(nóng)民的獲得感、幸福感、安全感是否得到有效提升，廣大農(nóng)民的積極性、主動性、創(chuàng)造性能否真正得到有效激發(fā)，不僅要看農(nóng)民的收入狀況，也要看農(nóng)民的精氣神是否得到改善。因此，在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中，必須把推進鄉(xiāng)風文明作為推進鄉(xiāng)村振興高質(zhì)量發(fā)展、提升鄉(xiāng)村魅力的重要抓手，作為培育鄉(xiāng)村精神、鄉(xiāng)村價值、鄉(xiāng)村力量和提升鄉(xiāng)村魅力的戰(zhàn)略舉措。常言道，“一流的企業(yè)賣文化，二流的企業(yè)賣標準，三流的企業(yè)賣技術(shù)，四流的企業(yè)賣勞力，末流的企業(yè)賣資源”。在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、企業(yè)之間也存在類似現(xiàn)象。

在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中，要促進鄉(xiāng)村文化繁榮興盛、推進鄉(xiāng)風文明新發(fā)展，必須培育鄉(xiāng)村文化自信，堅持在開放包容中提升自我，培育文化特質(zhì)和核心競爭力。習近平總書記在黨的十九大報告中提出，“文化自信是一個國家、一個民族發(fā)展中更基本、更深沉、更持久的力量”。將這段話移植到實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中也是成立的。促進鄉(xiāng)村文化繁榮興盛要注意協(xié)調(diào)處理立足本來（傳承鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化）、吸收外來（汲取城市文化和國外文化的營養(yǎng)）、面向現(xiàn)代化和面向未來的關(guān)系，堅持走特色化、差異化、品質(zhì)化發(fā)展道路。推進鄉(xiāng)風文明新發(fā)展要把促進鄉(xiāng)村文化繁榮興盛，同培育富有創(chuàng)新力和競爭力的鄉(xiāng)村文化產(chǎn)業(yè)、完善鄉(xiāng)村公共文化產(chǎn)品和服務供給機制有機結(jié)合起來，同提升農(nóng)民素質(zhì)和道德水平、培育民主文明和諧的社會氛圍有效結(jié)合起來，鼓勵探索文化提升親情、文化凝聚人心、文化樂民富農(nóng)提能的作用。要正視農(nóng)村經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、農(nóng)戶和農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)分化，以及農(nóng)村人口流動空間擴大對鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化的沖擊，鼓勵結(jié)合時代特點和發(fā)展階段的變化，因地制宜地培育向上向善文明和諧的鄉(xiāng)村文化；鼓勵結(jié)合實施文化惠民工程，支持重振鄉(xiāng)村文化的帶頭人在鄉(xiāng)村文化振興中發(fā)揮引領帶動作用。

從國內(nèi)外經(jīng)驗看，鄉(xiāng)村特色文化的開發(fā)，可以為提升鄉(xiāng)村價值和區(qū)域品牌注入動力，也可以為實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興提供“制勝法寶”，帶動區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)、文化關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)和衍生產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。近年來，國內(nèi)外許多地方在發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游的過程中，注意將改善產(chǎn)品質(zhì)量、增加產(chǎn)品和服務供給、拓展關(guān)聯(lián)服務，同賦予其文化內(nèi)涵有機結(jié)合起來，通過吸引游客深度參與休閑農(nóng)業(yè)開發(fā)并融入當?shù)匚幕驅(qū)⑽幕踩朕r(nóng)業(yè)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)宜居環(huán)境和鄉(xiāng)村治理建設，營造良好的消費體驗。如將水果等農(nóng)產(chǎn)品賣成“奢侈品”、高檔禮品或文化產(chǎn)品，不僅顯著拓展了農(nóng)產(chǎn)品和鄉(xiāng)村旅游的市場空間，帶動了農(nóng)民增收；還促進了農(nóng)民向農(nóng)村文化傳承者和涉農(nóng)服務從業(yè)者的轉(zhuǎn)型，提升了鄉(xiāng)村價值和魅力。在中國實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中，這些經(jīng)驗值得借鑒。

三、加強農(nóng)村基層基礎工作，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理新體系

近年來，隨著城鄉(xiāng)特別是農(nóng)村經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的深入推進，隨著農(nóng)村青壯年勞動力的大量進城，農(nóng)戶之間、農(nóng)民之間、鄉(xiāng)村地區(qū)之間的分化進程明顯加快，對工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系的影響持續(xù)加深，導致農(nóng)村不同群體的利益訴求、利益矛盾和沖突日益多元化、復雜化。與此同時，農(nóng)村經(jīng)濟農(nóng)業(yè)化、農(nóng)業(yè)副業(yè)化、農(nóng)村人口老齡化、農(nóng)業(yè)勞動力老弱化迅速推進，留守兒童、留守婦女、留守老人問題日趨凸顯，為在推進鄉(xiāng)村振興過程中堅持農(nóng)民主體地位增加了障礙。在發(fā)展規(guī)律和政府推動等因素的綜合作用下，農(nóng)村人口和經(jīng)濟布局集中化進程提速，少數(shù)中心村、中心鎮(zhèn)迅速崛起與更多村莊的萎縮甚至被兼并并存，村莊空心化迅速深化。加之，隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會的迅速分化和農(nóng)民流動半徑的明顯增大，隨著農(nóng)民對外交通、信息聯(lián)系的多元化、便捷化，以及以“80后”“90后”甚至“00后”為主要代表的農(nóng)民（工）追求社會參與和平等意識的迅速強化，農(nóng)民評價自我發(fā)展狀況的參照系迅速擴大，農(nóng)民（工）在發(fā)展狀況、發(fā)展機會、發(fā)展環(huán)境和享受公共服務等方面相對不足的狀況更容易顯現(xiàn)出來。在此背景下，農(nóng)村經(jīng)濟社會的自生能力和自我保護能力很容易迅速弱化，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間在相關(guān)能力方面的差距也容易擴大。傳統(tǒng)的血緣、親緣、地緣關(guān)系和家庭倫理調(diào)節(jié)機制對農(nóng)村經(jīng)濟社會的整合能力很容易遭遇嚴峻挑戰(zhàn)，導致農(nóng)村經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)建設等方面的整合協(xié)調(diào)難度明顯加大，出現(xiàn)失衡的可能性顯著增加。如果繼續(xù)沿用傳統(tǒng)的農(nóng)村經(jīng)濟社會整合協(xié)調(diào)機制，很可能導致在傳統(tǒng)的農(nóng)村經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)之下容易被吸收和熨平的經(jīng)濟社會矛盾與沖突被迅速放大或擴大（姜長云，2001）。因此，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系，提升“治理有效”水平，越來越成為新時代解決“三農(nóng)”問題的迫切要求。

推進鄉(xiāng)村振興，促進治理有效是基礎，有利于降低實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、生活富裕的成本與風險，營造充滿活力、富有魅力、積極向上、和諧有序的“三農(nóng)”發(fā)展格局；有利于更好地統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局，協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設和黨的建設的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。這也有利于更好地堅持鄉(xiāng)村全面振興，化解突出矛盾，“抓重點、補短板、強弱項、防風險”，增進鄉(xiāng)村振興的協(xié)同性、關(guān)聯(lián)性和整體性、協(xié)調(diào)性。習近平新時代中國特色社會主義思想明確：全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中，將“治理有效”作為總要求之一，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在“三農(nóng)”工作中的具體化。加強農(nóng)村基層基礎工作，推動鄉(xiāng)村治理重心向基層下移，有利于將創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理新體系更好地落到實處，協(xié)力提升鄉(xiāng)村活力、凝聚力和農(nóng)民的向心力。因此，加強農(nóng)村基層基礎工作，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理新體系，自然應該成為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點之一。

習近平總書記在黨的十九大報告要求，“打造共建共治共享的社會治理格局……提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”；在“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”部分提出，“加強農(nóng)村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。培養(yǎng)造就一支懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的‘三農(nóng)工作隊伍”。2017年12月召開的中央農(nóng)村工作會議要求“走鄉(xiāng)村善治之路”。2018年中央一號文件要求，“必須把夯實基層基礎作為固本之策，建立健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制，堅持自治、法治、德治相結(jié)合，確保鄉(xiāng)村社會充滿活力、和諧有序”。這為創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理新體系指明了方向。創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理新體系，要注意發(fā)揮自治的基礎支撐作用、法治的引領規(guī)范作用、德治的潤滑和提升作用。要把培養(yǎng)造就一支懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的“三農(nóng)”工作隊伍，作為推進鄉(xiāng)村善治的戰(zhàn)略工程。結(jié)合完善制度和法律法規(guī)，引導、鼓勵、督促農(nóng)村基層組織和基層干部成為提升鄉(xiāng)村法治和德治水平的先鋒，帶動鄉(xiāng)村法治和德治水平的提升，促進鄉(xiāng)村自治能力升級和平安鄉(xiāng)村建設。要把加強對農(nóng)村黑惡勢力的制度化、法治化懲治機制建設，作為提升鄉(xiāng)村法治水平的重要措施。統(tǒng)籌防治少數(shù)人侵犯多數(shù)人合法權(quán)益和多數(shù)人侵犯少數(shù)人合法權(quán)益的問題。

加強農(nóng)村基層基礎工作，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理新體系，要注意加強農(nóng)村黨組織建設，及時總結(jié)推廣農(nóng)村基層黨組織在新農(nóng)村建設或鄉(xiāng)村振興實踐中發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用的先進經(jīng)驗；要及時總結(jié)典型經(jīng)驗，鼓勵農(nóng)村基層組織增強利用新媒體等手段創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理的能力，推進鄉(xiāng)村移風易俗、平安鄉(xiāng)村建設高質(zhì)量發(fā)展。采取有效措施，以貧困村和農(nóng)村基層組織軟弱渙散村、集體經(jīng)濟薄弱村為重點，加強對農(nóng)村基層黨組織建設“補短板”的支持。結(jié)合實施農(nóng)村基層組織帶頭人提升工程，以加強農(nóng)村黨組織建設為龍頭，帶動農(nóng)村基層組織提升引領、帶動和凝聚人心的能力。要大力培育服務性、公益性、互助性的農(nóng)村社會組織，鼓勵其成為農(nóng)村社會的“抗震帶”和“減壓劑”，在增強村民自治能力方面發(fā)揮骨干帶動作用，更好地支撐和帶動鄉(xiāng)村便民利民服務體系建設。

四、提高農(nóng)村民生保障水平，打造生活富裕新鄉(xiāng)村

推進鄉(xiāng)村振興，實現(xiàn)生活富裕是目標，也是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不可動搖的根本。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要提升農(nóng)民的獲得感、幸福感、安全感，要讓改革發(fā)展成果更多更公平地惠及全體農(nóng)民，離開了實現(xiàn)農(nóng)民生活富裕就會成為空談。因此，“按照抓重點、補短板、強弱項”的要求，以“堅守底線、突出重點、完善制度、引導預期”為導向，以“農(nóng)民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題”為主要切入點，著力提高保障和改善民生水平，打造農(nóng)民生活富裕、安居樂業(yè)新鄉(xiāng)村，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的出發(fā)點和落腳點，自然也是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點之一。

提高農(nóng)村民生保障水平，打造生活富裕新鄉(xiāng)村，首先要注意增加農(nóng)民收入，引導和鼓勵農(nóng)民在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中提升增收致富能力。近年來，世界經(jīng)濟復蘇乏力、國內(nèi)經(jīng)濟下行壓力長期持續(xù)，對農(nóng)民增收的制約作用迅速凸顯，農(nóng)民增收面臨的挑戰(zhàn)日趨嚴峻和復雜。加之，由于農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制改革的推進，由于國內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品市場波動問題的凸顯，特別是國際貿(mào)易摩擦對部分農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)影響的深化，農(nóng)民收入增速放緩的趨勢不斷強化，農(nóng)村區(qū)域性、群體性減收問題日趨突出，對此應該給予高度重視。2014、2015、2016和2017年，在全國居民特別是城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增速放緩的同時，扣除價格因素，全國農(nóng)村居民人均可支配收入分別較上年同比增長112%、89%、82%和73%。與此同時，雖然從2010年開始中國城鄉(xiāng)居民收入差距由之前的連年擴大轉(zhuǎn)入縮小軌道，2010、2011年城市居民人均可支配收入相當于農(nóng)民人均純收入的倍數(shù)分別較上年縮小01倍，但近年來城鄉(xiāng)收入差距縮小的步伐已明顯放緩。從2013年開始，國家統(tǒng)計局將農(nóng)民收入的統(tǒng)計指標由農(nóng)民人均純收入調(diào)整為農(nóng)村居民人均可支配收入。2014年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入相當于農(nóng)村居民人均可支配收入的倍數(shù)較上年減少0056，2015、2016和2017年分別較上年減少0019、0012和0009?？梢?，縮小城鄉(xiāng)收入差距仍然任重道遠。促進農(nóng)民增收應多方發(fā)力、系統(tǒng)用力。

提高農(nóng)村民生保障水平，不僅要注意促進農(nóng)民增收，還要同引導鼓勵農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)、促進農(nóng)村基礎設施提檔升級、加強農(nóng)村社會保障體系、推進健康鄉(xiāng)村建設和農(nóng)村人居環(huán)境綜合整治有機結(jié)合起來，提升鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)、去?；芰Γ嵘r(nóng)村生活品質(zhì)。習近平總書記在黨的十九大報告提出，“增進民生福祉是發(fā)展的根本目的。必須多謀民生之利、多解民生之憂，在發(fā)展中補齊民生短板、促進社會公平正義，在幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進展”?？梢?，提高農(nóng)村民生保障水平，打造生活富裕新鄉(xiāng)村，還要按照“堅持在發(fā)展中保障和改善民生”的要求，加強面向“三農(nóng)”的基本公共服務。上述分析已經(jīng)揭示，隨著工業(yè)化、信息化和城鎮(zhèn)化的深入推進，部分農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟社會的自生能力和自我保護能力出現(xiàn)迅速弱化，傳統(tǒng)的農(nóng)村社會秩序和自組織機制正在面臨弱化日益為甚的挑戰(zhàn)。在此背景下，加強面向“三農(nóng)”的基本公共服務，包括增強農(nóng)村防災、抗災、減災能力，其重要性和緊迫性還更加突出。加強面向貧困人口和留守兒童、留守婦女、留守老人的基本公共服務能力建設，更應成為加強農(nóng)村基本公共服務的當務之急和攻堅任務。鑒于近年來全國人口老齡化步伐明顯加快，農(nóng)村人口老齡化問題更為突出，提高農(nóng)村民生保障水平，應把加強面向老齡人口的養(yǎng)老和去危化困服務能力建設，作為一個攻堅任務。

五、深入推進體制機制創(chuàng)新，優(yōu)化鄉(xiāng)村振興的制度性供給

習近平總書記在黨的十九大報告中，將加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制作為建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的六項主要任務之一，明確提出，“經(jīng)濟體制改革必須以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)有效激勵、要素自由流動、價格反應靈活、競爭公平有序、企業(yè)優(yōu)勝劣汰”。2018年1月30日，習近平總書記在主持中央政治局第三次集體學習時強調(diào)，“要建設充分發(fā)揮市場作用、更好發(fā)揮政府作用的經(jīng)濟體制，實現(xiàn)市場機制有效、微觀主體有活力、宏觀調(diào)控有度”。在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中，也要貫徹這些要求，深化體制機制改革和政策創(chuàng)新，著力推進鄉(xiāng)村振興的高質(zhì)量發(fā)展，更好地促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進程。

2018年中央一號文件提出，“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須把制度建設貫穿其中。要以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點，激活主體、激活要素、激活市場，著力增強改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”。在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中，推進前述5個重點，都必須建立在推進體制機制改革和政策創(chuàng)新的基礎上，將優(yōu)化鄉(xiāng)村振興的制度性供給貫穿其中。因此，推進體制機制創(chuàng)新，優(yōu)化鄉(xiāng)村振興的制度性供給，也宜成為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點。但這個重點實際上也是支撐前述重點落地的保障。

在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中，要通過推進體制機制改革和政策創(chuàng)新。第一，以促進市場在資源配置中起決定性作用為導向，以激發(fā)參與主體活力和人才潛能為依托，激活農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力和農(nóng)村資源、要素、新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式的發(fā)展?jié)撃埽嘤叭r(nóng)”發(fā)展的興奮點和新增長點。第二，以更好發(fā)揮政府作用為導向，優(yōu)先改變“三農(nóng)”發(fā)展環(huán)境的相對不平等狀況，優(yōu)先加強“三農(nóng)”政策的兜底和“?；尽惫卜展δ埽瑑?yōu)化國民收入分配格局和公共資源配置格局，優(yōu)先加強對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的支持和促進，推進公共政策導向和公共資源配置向農(nóng)業(yè)農(nóng)村適度傾斜；并在優(yōu)先改變鄉(xiāng)村規(guī)劃“短板效應”的基礎上，加強城鄉(xiāng)一體化發(fā)展規(guī)劃，推進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局、基礎設施建設、公共服務一體化。第三，以建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制和政策體系為導向，將使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用有機結(jié)合起來，矯正發(fā)展機會、發(fā)展權(quán)利過分向城市傾斜的問題，促進城鄉(xiāng)發(fā)展權(quán)利、發(fā)展機會的均衡配置。為此，要破除妨礙城市產(chǎn)業(yè)、企業(yè)、人才和要素進入農(nóng)業(yè)農(nóng)村的體制機制障礙，防范市場失靈導致農(nóng)民權(quán)利被邊緣化的風險，并完善相關(guān)引導、激勵和約束機制，實現(xiàn)由對“三農(nóng)”發(fā)展的消極保護向積極促進轉(zhuǎn)型，由主要關(guān)注城鄉(xiāng)差距向更多關(guān)注“三農(nóng)”實現(xiàn)有活力的成長轉(zhuǎn)型。有人認為，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要圍繞強化“人、地、錢”等要素供給，推進城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換。這是重要的，但必須同促進公共資源城鄉(xiāng)均衡配置結(jié)合起來，同強化“三農(nóng)”政策的“兜底”和?；竟卜展δ芙Y(jié)合起來，同設置必要的負面清單等矯正發(fā)展權(quán)利、發(fā)展機會向城市過度傾斜的問題結(jié)合起來。

2018年中央一號文件圍繞鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、深化農(nóng)村土地制度改革、深入推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、完善農(nóng)業(yè)支持保護制度等，做出了一系列重要決策部署。其中許多地方創(chuàng)新點很多，可謂亮點紛呈。如“銜接落實好第二輪土地承包到期后再延長30年的政策”“在依法保護集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)前提下，平等保護土地經(jīng)營權(quán)”“系統(tǒng)總結(jié)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點經(jīng)驗，逐步擴大試點”“對利用收儲農(nóng)村閑置建設用地發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的，給予新增建設用地指標獎勵”“維護進城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，引導進城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益”。這些政策創(chuàng)新，對于推進鄉(xiāng)村振興都是重要的政策“利好”。當務之急是深刻領會這些政策創(chuàng)新的背景和動機，扎實穩(wěn)健地推進其落地“生根發(fā)芽”。

有些新的制度供給和政策創(chuàng)新，如果關(guān)聯(lián)、配套改革能夠及時跟進，其后續(xù)的積極效應還會在更大空間、更可持續(xù)地釋放。這些新政的出臺，實際上為深化關(guān)聯(lián)、配套改革提出了新的課題。如2018年中央一號文件提出，“農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)可以依法向金融機構(gòu)融資擔保、入股從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”“推動資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東，探索農(nóng)村集體經(jīng)濟新的實現(xiàn)形式和運行機制”。這些都對完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)和要素流轉(zhuǎn)市場提出了更高層次的要求。比如有些地方推進承包土地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點，探索開展大型農(nóng)機具、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設施抵押貸款業(yè)務。如果抵押后農(nóng)戶、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的貸款還不了，能否把抵押資產(chǎn)變現(xiàn)，這直接關(guān)系到相關(guān)改革能否持續(xù)推進，必然對推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場和要素市場建設提出迫切要求。如果不考慮深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場和要素市場建設，相關(guān)改革很容易“虎頭蛇尾”，幾年后很可能“半途而廢”。

還有一些新政的出臺，不僅自身“含金量”很高，其可貴之處還在于為深化后續(xù)改革打開了“缺口”，甚至“扣動”了后續(xù)連鎖改革的“扳機”，其可能帶來的一連串積極影響更加值得關(guān)注和期待。如2018年中央一號文件要求，“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”?？梢灶A期，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，不僅為農(nóng)村宅基地閑置和低效利用問題提供了破解之道，有利于促進農(nóng)村宅基地的集中節(jié)約和高效利用；還將為吸引城市資本、人才和要素下鄉(xiāng)參與鄉(xiāng)村振興提供新的路徑。又比如，2018年中央一號文件關(guān)于“深入推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革”的諸多部署，不僅可以直接帶動農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展，對于完善鄉(xiāng)村治理也有重要的“旁側(cè)效應”。因為從實踐經(jīng)驗來看，鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟實力強，往往有利于支撐鄉(xiāng)村治理能力的改善。

當然，推進體制機制改革和政策創(chuàng)新，優(yōu)化鄉(xiāng)村振興的制度性供給，還要順應鄉(xiāng)村振興的實踐需求和戰(zhàn)略需要，不斷進行動態(tài)充實和完善。如應按照推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的要求，以營造有利的產(chǎn)業(yè)生態(tài)為重點，將深化體制機制改革的重點放在鼓勵創(chuàng)新農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合的區(qū)域合作、部門合作和部門協(xié)同監(jiān)管機制，深化相關(guān)公共平臺和公共服務機構(gòu)運行機制的改革，培育農(nóng)村土地、資本、人才等要素市場和產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場，探索商會、行業(yè)協(xié)會、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟等運行機制改革；推進政策實施機制的創(chuàng)新，促進科技創(chuàng)新、信息化發(fā)展與推進鄉(xiāng)村振興有機銜接等等。

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責任編輯：谷 岳