徐廣虎

[摘要]論文通過(guò)梳理我國(guó)檔案館立法沿革和現(xiàn)狀，分析檔案館法律法規(guī)特點(diǎn)，總結(jié)新中國(guó)成立以來(lái)的檔案館立法規(guī)律，探討加快我國(guó)檔案館專(zhuān)門(mén)立法的緊迫性、可行性，從立法路徑選擇和立法要明確的主要問(wèn)題提出我國(guó)檔案館專(zhuān)門(mén)立法的建議。

[關(guān)鍵詞]法律性質(zhì)法律分類(lèi)法律效力檔案法檔案館法

[分類(lèi)號(hào)]G271.3

Research on Special legislation of Archives in China

Xu Guanghu

（Nanjing Archives Bureau，Nanjing，Jiangsu，210019）

Abstract： By combing the legislative evolution and present situation of the archives in China，thispaper analyzes the characteristics of the laws and regulations of the archives，summarizes the rules of the legislation of the archives since the founding of the new China，and probes into the urgency and feasibility of speeding up the special legislation of the archives in our country，and puts forward suggestions by the choice of the legislative path and the main problems to be clearly defined in the legislation.

Keywords： Legal Nature； Legal Classification； Legal Effects； Archives Law

檔案館是檔案事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。截至2016年底，全國(guó)共有各級(jí)各類(lèi)檔案館4237個(gè)。其中，國(guó)家綜合檔案館3336個(gè)，國(guó)家專(zhuān)門(mén)檔案館236個(gè)，部門(mén)檔案館213個(gè)，企業(yè)集團(tuán)和大型企業(yè)檔案館180個(gè)，省、部屬事業(yè)單位檔案館272個(gè)。全國(guó)各級(jí)國(guó)家綜合檔案館館藏檔案65062.5萬(wàn)卷、件[1]。各級(jí)各類(lèi)檔案館在服務(wù)黨委政府中心工作、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、服務(wù)人民群眾需求、促進(jìn)社會(huì)主義文化發(fā)展和繁榮等方面發(fā)揮了獨(dú)特作用。但各級(jí)各類(lèi)檔案館在功能定位、資源建設(shè)、信息化建設(shè)、安全保管、開(kāi)放與共享等方面面臨不少新情況新問(wèn)題，因此，從法律層面解決我國(guó)各級(jí)各類(lèi)檔案館面臨的上述問(wèn)題就顯得更為重要。本文所指檔案館專(zhuān)門(mén)立法特指根據(jù)《立法法》規(guī)定，由全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院和國(guó)家檔案局制定的關(guān)于全國(guó)范圍的檔案館的法律、法規(guī)和規(guī)章。

1新中國(guó)成立以來(lái)的檔案館立法概況

新中國(guó)成立后，隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，檔案館的建設(shè)和管理不斷發(fā)展，檔案館立法也在逐步推進(jìn)。1960年3月，為貫徹中央統(tǒng)一管理黨、政檔案的方針政策，在總結(jié)全國(guó)縣檔案館“廣東興寧現(xiàn)場(chǎng)會(huì)”和省檔案館“上?，F(xiàn)場(chǎng)會(huì)”經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，國(guó)家檔案局印發(fā)了《省檔案館工作暫行通則》和《縣檔案館工作暫行通則》，明確了省、縣檔案館的性質(zhì)、任務(wù)和工作方向，這是新中國(guó)檔案館立法的開(kāi)端。由此，我國(guó)檔案館工作走上了有規(guī)可循的軌道。1983年4月，國(guó)家檔案局根據(jù)檔案館工作情況的變化和多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，將《省檔案館工作暫行通則》和《縣檔案館工作暫行通則》修訂為《檔案館工作通則》，成為黨的十一屆三中全會(huì)后第一個(gè)檔案館部門(mén)規(guī)章。1986年，國(guó)家檔案局又印發(fā)了《檔案館開(kāi)放檔案暫行辦法》（已廢止，被1991年國(guó)家檔案局2號(hào)令《各級(jí)國(guó)家檔案館開(kāi)放辦法》所代替）和《各級(jí)國(guó)家檔案館收集檔案范圍的規(guī)定》（已廢止，被2011年國(guó)家檔案局9號(hào)令《各級(jí)各類(lèi)檔案館收集檔案范圍的規(guī)定》所代替）。1987年9月5日，第六屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)檔案法》，第一次以法律的形式確立了檔案館的性質(zhì)和職能，1990年10月頒布了《檔案法實(shí)施辦法》，1991年國(guó)家檔案局印發(fā)了《各級(jí)國(guó)家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》，1992年3月，國(guó)家檔案局根據(jù)《檔案法實(shí)施辦法》第十一條的授權(quán)，制定了《全國(guó)檔案館設(shè)置原則和布局方案》報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后實(shí)施。2014年2月中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下檔案工作的意見(jiàn)》（中辦〔2014〕15號(hào)文）中，又對(duì)檔案館立法有了進(jìn)一步的發(fā)展。期間，國(guó)家檔案局也印發(fā)了其他一些檔案館的規(guī)章、規(guī)范性文件和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，截至2017年底，現(xiàn)行有效的國(guó)家層面出臺(tái)的重要的檔案館法律法規(guī)有8件，其中法律1件、行政法規(guī)2件、黨內(nèi)法規(guī)1件、部門(mén)規(guī)章4件（見(jiàn)表1）。

2我國(guó)檔案館法律法規(guī)特點(diǎn)

通過(guò)對(duì)我國(guó)檔案館立法情況的梳理，可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)檔案館立法的三個(gè)特點(diǎn)：

2.1我國(guó)檔案館立法形成了多層次立法模式

從表1可以看出，從制定主體上看，有全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律、有國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)、也有國(guó)家檔案局頒布的部門(mén)規(guī)章以及中央制定的方針政策。從內(nèi)容上看，檔案法律法規(guī)涵蓋了檔案館性質(zhì)、職能、收集、提供利用等檔案館管理的各個(gè)方面。表現(xiàn)為位階較高的法律法規(guī)規(guī)定檔案館綜合性的、原則性的要求，主要是在其中通過(guò)一些條款進(jìn)行規(guī)范，如《檔案法》和《檔案法實(shí)施辦法》。而位階較低的部門(mén)規(guī)章則規(guī)定檔案館單項(xiàng)的、具體某個(gè)方面制度，專(zhuān)門(mén)規(guī)定檔案收集、解密劃控和開(kāi)放利用等具體管理環(huán)節(jié)，如《各級(jí)國(guó)家檔案館開(kāi)放檔案辦法》。

2.2檔案法律法規(guī)對(duì)檔案館的分類(lèi)不斷變化

我國(guó)檔案法律法規(guī)對(duì)檔案館的分類(lèi)與時(shí)代發(fā)展同步，一開(kāi)始統(tǒng)稱(chēng)“檔案館”，后來(lái)稱(chēng)“各級(jí)國(guó)家檔案館”，再到“各級(jí)各類(lèi)檔案館”。這與我國(guó)各個(gè)時(shí)期檔案館發(fā)展有密切的關(guān)系。20世紀(jì)80年代中期以前，我國(guó)檔案館門(mén)類(lèi)比較單一，主要是國(guó)家綜合檔案館，其他檔案館屈指可數(shù)（地名資料館、城建檔案館）。20世紀(jì)80年代中期開(kāi)始，其他各類(lèi)檔案館得到較快發(fā)展。比較典型的有：1984年成立了中國(guó)照片檔案館，1985年成立了外交部檔案館，1986年成立了南京大學(xué)檔案館，1988年成立了首鋼檔案館等。所以，在檔案法律法規(guī)立改廢時(shí)，開(kāi)始對(duì)不同類(lèi)別檔案館進(jìn)行分類(lèi)管理。對(duì)檔案館的分類(lèi)管理說(shuō)明了我們對(duì)檔案館工作認(rèn)識(shí)在不斷深化。

2.3我國(guó)檔案館法律法規(guī)規(guī)范的重點(diǎn)是國(guó)家綜合檔案館

我國(guó)國(guó)家綜合檔案館集中接收保管黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)組織的各類(lèi)檔案，并向社會(huì)提供利用，發(fā)揮著檔案保管基地、愛(ài)國(guó)主義教育基地、檔案利用中心、政府公開(kāi)信息查閱中心、電子文件備份中心“五位一體”功能，是我國(guó)各級(jí)各類(lèi)檔案館的主體。因此，將國(guó)家綜合檔案館作為法律保護(hù)和規(guī)范的重點(diǎn)內(nèi)容符合我國(guó)檔案館工作的實(shí)際。

3加快我國(guó)檔案館專(zhuān)門(mén)立法的緊迫性

由于制定主體不同、制定時(shí)間的差異，現(xiàn)行檔案法律法規(guī)關(guān)于檔案館的分類(lèi)和定位相互之間不一致，與其他法律法規(guī)之間的銜接也不夠，特別是新形勢(shì)下檔案館工作面臨的新問(wèn)題，迫切要求加快檔案館專(zhuān)門(mén)立法，確保檔案館法律法規(guī)的統(tǒng)一性。

3.1檔案法律法規(guī)對(duì)檔案館性質(zhì)定位的不一致

《檔案法》第八條規(guī)定，中央和縣級(jí)以上地方各級(jí)各類(lèi)檔案館，是集中管理檔案的文化事業(yè)機(jī)構(gòu)?！秾?shí)施辦法》規(guī)定各級(jí)國(guó)家檔案館才是文化事業(yè)機(jī)構(gòu)，《全國(guó)檔案館設(shè)置原則和布局方案》中又將部門(mén)檔案館明確為事業(yè)機(jī)構(gòu)（見(jiàn)表2）。顯然，將檔案館定位為文化（科學(xué)技術(shù)）事業(yè)機(jī)構(gòu)的范圍是在逐步縮小的。這一變化一定程度上反映了我國(guó)檔案館工作的現(xiàn)狀，但存在著相下位法與上位法不一致的情況。

3.2檔案法律法規(guī)關(guān)于檔案館分類(lèi)存在不一致

在1984年之前，我國(guó)檔案法律法規(guī)對(duì)檔案館沒(méi)有進(jìn)行分類(lèi)，統(tǒng)稱(chēng)檔案館。在1983年頒布的《機(jī)關(guān)檔案工作條例》和《檔案館工作通則》中都只有檔案館一種表述。直到1986年的《檔案館開(kāi)放檔案暫行辦法》（已廢止）有了各級(jí)各類(lèi)國(guó)家檔案館的表述?！稒n案法》和《檔案法實(shí)施辦法》中分別出現(xiàn)了國(guó)家檔案館、各級(jí)各類(lèi)檔案館和檔案館三種表述，但沒(méi)有進(jìn)行定義。1992年2月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，國(guó)家檔案局在《檔案館設(shè)置原則和布局方案》中對(duì)各級(jí)各類(lèi)檔案館進(jìn)行了定義和分類(lèi)。近年來(lái)，一些文件中對(duì)檔案館的分類(lèi)又有了新的表述（見(jiàn)表3）。

從表中可以看出：（1）《檔案館設(shè)置原則和布局方案》是對(duì)《檔案法》和《實(shí)施辦法》中關(guān)于檔案館分類(lèi)的專(zhuān)門(mén)解釋?zhuān)唬?）《各級(jí)各類(lèi)檔案館收集檔案范圍的規(guī)定》中的“綜合檔案館”沒(méi)有了“國(guó)家”這一限制詞；（3）《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下檔案工作的意見(jiàn)》中只有專(zhuān)業(yè)檔案館，不再有部門(mén)檔案館和專(zhuān)門(mén)檔案館。

從時(shí)間上來(lái)看，《檔案法》《檔案法實(shí)施辦法》《檔案館設(shè)置原則和布局方案》都是2000年前頒布的，《各級(jí)各類(lèi)檔案館收集檔案范圍的規(guī)定》是2011年頒布的，《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下檔案工作的意見(jiàn)》則是2014年頒布的。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，國(guó)家檔案局可能對(duì)檔案館有新分類(lèi)的打算，但不符合法制的統(tǒng)一性原則。雖然《立法法》有“新法優(yōu)于舊法”原則，但由于制定主體不一樣，本文情況不適用該原則。

3.3檔案館工作面臨的新形勢(shì)和新要求

近年來(lái)，我國(guó)檔案館事業(yè)發(fā)展迅速，新挑戰(zhàn)、新問(wèn)題也接踵而至。以信息化為基礎(chǔ)的科技創(chuàng)新正在深刻影響著各個(gè)行業(yè)的發(fā)展，如新的專(zhuān)業(yè)檔案不斷形成和建立，專(zhuān)業(yè)檔案和所屬機(jī)構(gòu)檔案成為檔案館檔案資源的重要組成部分。2016年9月，國(guó)家檔案局局長(zhǎng)李明華在全國(guó)檔案館工作會(huì)上指出，檔案館作為檔案工作服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要載體，目前提供的服務(wù)對(duì)社會(huì)需求而言，僅能維持較低水平的供需平衡，與新時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)檔案和檔案館工作的要求不相適應(yīng)。造成這種情況的主要原因在于檔案館工作的供給側(cè)，即檔案在收、管、用中存在不平衡、不協(xié)調(diào)、不匹配的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。檔案館事業(yè)急需找到破局之路。

4我國(guó)檔案館專(zhuān)門(mén)立法的可行性

2014年10月23日黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中指出，建立健全堅(jiān)持社會(huì)主義先進(jìn)文化前進(jìn)方向、遵循文化發(fā)展規(guī)律、有利于激發(fā)文化創(chuàng)造活力、保障人民基本文化權(quán)益的文化法律制度。因此，加快我國(guó)檔案館專(zhuān)門(mén)立法順應(yīng)時(shí)代的要求。

4.1我國(guó)檔案館立法積累了許多寶貴經(jīng)驗(yàn)

從前面論述可以看到，新中國(guó)成立以來(lái)，關(guān)于檔案館的法律法規(guī)已有一定規(guī)模，而且大部分檔案館法律法規(guī)是在實(shí)踐推動(dòng)中不斷修改的（沒(méi)有修改過(guò)的只有《全國(guó)檔案館設(shè)置原則和布局方案》和《各級(jí)國(guó)家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》2件），因此，開(kāi)展檔案館專(zhuān)門(mén)立法，現(xiàn)在條件比較成熟，關(guān)鍵在于如何在現(xiàn)有內(nèi)容的基礎(chǔ)上進(jìn)行科學(xué)的設(shè)計(jì)。將多年來(lái)不同立法主體制定的檔案館法律法規(guī)統(tǒng)一起來(lái)，形成一部定位準(zhǔn)確、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、內(nèi)容完整、適應(yīng)時(shí)代要求的檔案館專(zhuān)門(mén)法律或行政法規(guī)已經(jīng)水到渠成。

4.2地方檔案館專(zhuān)門(mén)立法的借鑒

近年來(lái)，為滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾對(duì)檔案館的要求，部分省、直轄市積極進(jìn)行了檔案館專(zhuān)門(mén)立法的探索和實(shí)踐，如上海市、浙江、四川、福建和云南等?。ㄒ?jiàn)表4）。

上述5個(gè)地方檔案館立法有幾個(gè)共同特點(diǎn)：一是全部都是以政府規(guī)章的形式所發(fā)布。二是調(diào)整范圍主要以地方各級(jí)國(guó)家檔案館（綜合檔案館和專(zhuān)業(yè)檔案館）為主（上海除外）。

4.3其他國(guó)家檔案館立法的借鑒

2017年，國(guó)家檔案局政策法規(guī)司選編出版了《境外國(guó)家和地區(qū)檔案法律法規(guī)選編》，書(shū)中介紹了18個(gè)國(guó)家和澳門(mén)特別行政區(qū)等的檔案法律法規(guī)。其中，11個(gè)國(guó)家的檔案法律法規(guī)名稱(chēng)上使用了“檔案館法”或類(lèi)似表述，如法國(guó)、丹麥、芬蘭的《檔案館法》、冰島的《國(guó)家檔案館法》、日本的《公文書(shū)館法》和《國(guó)立公文書(shū)館法》（日本的公文書(shū)館即檔案館）、澳大利亞的《1983年檔案館法》、愛(ài)爾蘭的《1986年國(guó)家檔案館法》、南非的《國(guó)家檔案館法和檔案法》、美國(guó)的《國(guó)家檔案館與檔案管理局法》、加拿大的《圖書(shū)館與檔案館法》[2]。當(dāng)然，一方面，雖然各國(guó)名稱(chēng)上用了“檔案館法”一詞，但內(nèi)容上除了檔案館以外，還有關(guān)于檔案管理的各項(xiàng)制度；另一方面，各國(guó)檔案管理體制的不同，直接反映出檔案館立法的特點(diǎn)。

5我國(guó)檔案館專(zhuān)門(mén)立法的路徑選擇

5.1在《檔案法》中專(zhuān)設(shè)“檔案館”一章

鑒于我國(guó)已有《檔案法》，再通過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)制定一部《檔案館法》的可能性不大。而在《檔案法》中設(shè)立專(zhuān)章，也不失為一種辦法?，F(xiàn)行《檔案法》共有27條，關(guān)于檔案館的條款有11條，分別使用了“各級(jí)各類(lèi)檔案館”“國(guó)家檔案館”“檔案館”等三種表述方式，顯然，將分散在各章各條中的有關(guān)檔案館的內(nèi)容和檔案行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章中有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行匯總、優(yōu)化，專(zhuān)設(shè)“檔案館”一章，更有利于突出法律對(duì)檔案館的促進(jìn)和保護(hù)，維護(hù)檔案館法律法規(guī)體系的統(tǒng)一性。

5.2以國(guó)務(wù)院行政法規(guī)的形式出臺(tái)《檔案館條例》

這是一個(gè)比較可行的路徑。如果《檔案法》修改時(shí)沒(méi)有設(shè)“檔案館”專(zhuān)門(mén)章節(jié)，由國(guó)務(wù)院制定《檔案館條例》就很有必要了。2015年國(guó)務(wù)院制定的《博物館條例》以及2017年全國(guó)人大通過(guò)的《中華人民共和國(guó)公共圖書(shū)館法》，為加快檔案館專(zhuān)門(mén)立法提供了立法借鑒。2011年6月，國(guó)家檔案局發(fā)布的《國(guó)家檔案法規(guī)體系方案》中，也將《檔案館條例》列入新制定的行政法規(guī)目錄，但是進(jìn)展不明顯。

6我國(guó)檔案館專(zhuān)門(mén)立法要明確的主要問(wèn)題

進(jìn)行檔案館專(zhuān)門(mén)立法，重點(diǎn)要加強(qiáng)檔案館的頂層設(shè)計(jì)和制度建設(shè)。筆者認(rèn)為，我國(guó)檔案館專(zhuān)門(mén)立法應(yīng)重點(diǎn)明確以下幾方面問(wèn)題：

6.1構(gòu)建我國(guó)檔案館事業(yè)發(fā)展的基本制度

這些基本制度包括我國(guó)檔案館的性質(zhì)、任務(wù)、分類(lèi)以及檔案收集、保護(hù)、流轉(zhuǎn)、開(kāi)放和利用等。比如，近年來(lái)，各地正在朝著1（地方國(guó)家綜合檔案館）+X（各系統(tǒng)、各部門(mén)成立的檔案館）的模式進(jìn)行檔案館布局和建設(shè)，同時(shí)，一些個(gè)人檔案館[3]也在建立。因此，從構(gòu)建具有中國(guó)特色的檔案館體系來(lái)說(shuō)，檔案館法律法規(guī)的調(diào)整對(duì)象應(yīng)該既包括利用國(guó)有資產(chǎn)設(shè)立的檔案館，也包括利用非國(guó)有資產(chǎn)設(shè)立的其他檔案館，確保各級(jí)各類(lèi)檔案館都能夠在法治的軌道上開(kāi)展工作。

6.2明確信息時(shí)代檔案館的地位與作用

信息化時(shí)代，檔案館也正從“紙與鐵”的時(shí)代加速邁入“數(shù)與網(wǎng)”[4]的互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代。2015年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》（國(guó)發(fā)〔2015〕50號(hào)）中指出，加強(qiáng)數(shù)字圖書(shū)館、檔案館、博物館、美術(shù)館和文化館等公益設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建文化傳播大數(shù)據(jù)綜合服務(wù)平臺(tái)，傳播中國(guó)文化，為社會(huì)提供文化服務(wù)。有的地方政府成立了“大數(shù)據(jù)管理局”，建立本地區(qū)大數(shù)據(jù)庫(kù)和各類(lèi)數(shù)據(jù)平臺(tái)，負(fù)責(zé)轄區(qū)數(shù)據(jù)的管理[5]。

顯然，檔案館在大數(shù)據(jù)管理中的地位和作用，是需要在法律法規(guī)中予以明確的。

6.3促進(jìn)檔案的開(kāi)放與利用

在《政府信息公開(kāi)條例》《檔案法實(shí)施辦法》《各級(jí)國(guó)家檔案館開(kāi)放檔案辦法》中，都只對(duì)國(guó)家檔案館開(kāi)放有明確規(guī)定，但是對(duì)部門(mén)檔案館、部分公共事業(yè)企業(yè)單位檔案館（電力、燃?xì)狻⒐唬┌凑宅F(xiàn)行檔案法律法規(guī)沒(méi)有對(duì)社會(huì)公開(kāi)的義務(wù)。但是，在建設(shè)法治政府的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”建設(shè)過(guò)程中，國(guó)家都要求上述部門(mén)履行公開(kāi)相關(guān)檔案信息資源的義務(wù)。2016年9月5日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》，要求2018年底前，建成國(guó)家政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開(kāi)放平臺(tái)。2020年底前，逐步實(shí)現(xiàn)民生保障服務(wù)相關(guān)領(lǐng)域的政府?dāng)?shù)據(jù)集向社會(huì)開(kāi)放。這無(wú)疑對(duì)檔案館今后的開(kāi)放利用工作有很強(qiáng)的指導(dǎo)意義。

總之，加快我國(guó)檔案館專(zhuān)門(mén)立法是解決新形勢(shì)下檔案館發(fā)展難題的重要途徑，是依法治檔的必然要求，是檔案館事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的法治保障。

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