方略

“農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)”“無農(nóng)不穩(wěn)、無糧不安”“手中有糧、心中不慌”“糧價(jià)是百價(jià)之基”。諸如此類，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和糧食供應(yīng)的重要性，人們無論何時(shí)、無論怎樣認(rèn)識(shí)都不過分。

近年來農(nóng)民人數(shù)尤其是務(wù)農(nóng)人員的大幅度縮減，使從事農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)力出現(xiàn)大幅度下降，而農(nóng)民種糧的積極性不高，各級(jí)地方政府種糧積極性也沒有充分調(diào)動(dòng)起來，勢(shì)必進(jìn)一步增加糧食安全風(fēng)險(xiǎn)。

務(wù)農(nóng)人員大幅縮減

2004-2015年，中國(guó)外出農(nóng)民工數(shù)量呈直線上升，10年來增長(zhǎng)48%，再加上在本地就業(yè)的農(nóng)民工，中國(guó)農(nóng)民工總數(shù)維持在2.7億人左右。

大量的青壯年勞動(dòng)力放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，把土地留給家中的婦女或者老人耕種，直接造成農(nóng)業(yè)人口老齡化、農(nóng)業(yè)空洞化和農(nóng)村破產(chǎn)化，也造成了大量的留守兒童和留守老人。再加上農(nóng)用生產(chǎn)資料價(jià)格上漲過快、農(nóng)田水利基建滯后，使得種地成本增加、抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱，農(nóng)民無利可圖。

而在脫離農(nóng)業(yè)的人口中有近1/4沒有在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中投入過多時(shí)間，一代農(nóng)村居民在脫離土地，他們的子女（尤以80后、90后為主）讀過大學(xué)后留在城市，更成為普遍現(xiàn)象，家鄉(xiāng)的土地逐漸被遺忘。

這不能責(zé)怪農(nóng)民。農(nóng)民也生活在現(xiàn)實(shí)生活中，農(nóng)民在付出勞動(dòng)成本時(shí)，也會(huì)考慮投入與產(chǎn)出。他們對(duì)務(wù)工和務(wù)農(nóng)的收入有著直觀的對(duì)比，在城市務(wù)工每月可拿2000～3000元的工資，收益遠(yuǎn)大于務(wù)農(nóng)，這也是他們?cè)跈?quán)衡之后做出的合理行為。

1994-2016年，中國(guó)的城鎮(zhèn)化人口從1.72億人增加至7.93億人，鄉(xiāng)村常住人口5.9億人，城鎮(zhèn)化率達(dá)到57.4%。2017年從城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)看，城鎮(zhèn)常住人口8億1347萬人，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎兀ǔ擎?zhèn)化率）為58.52%，比2016年末提高1.17個(gè)百分點(diǎn)。鄉(xiāng)村常住人口5億7661萬人，占總?cè)丝诒戎氐?1.48%。

農(nóng)民人數(shù)尤其是務(wù)農(nóng)人數(shù)的大幅度縮減，使從事農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)力出現(xiàn)大幅度下降，而農(nóng)民種糧的積極性較低，各級(jí)地方政府種糧積極性也沒有充分調(diào)動(dòng)起來，這就進(jìn)一步增添了糧食安全風(fēng)險(xiǎn)。

農(nóng)民種糧積極性不高

農(nóng)民為什么種糧積極性不高？首先是因?yàn)榉N糧的比較效益低。種糧不比種其他的經(jīng)濟(jì)作物，種西瓜、辣椒、黃瓜，效益都是種糧的幾倍，農(nóng)民做什么、種什么都比種糧食強(qiáng)，所以種糧食是最不賺錢、最辛苦的事情；其次是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的價(jià)格上漲過快。種子、農(nóng)藥、化肥等價(jià)格比糧食價(jià)格上漲快得多，種糧不如外出打工，一般來講一個(gè)農(nóng)民工在外面打工比種糧效益高三倍；再次是惠農(nóng)政策沒有完全到位。農(nóng)民有很多該拿的補(bǔ)助沒拿到，該享受的政策沒享受到；最后是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，很多農(nóng)村地區(qū)都是靠天吃飯，不能做到旱澇保收。

如今，70后、80后、90后成為農(nóng)民大軍中的主力，但是他們雖為農(nóng)民卻“志不在農(nóng)”，外出打工、做生意、讀書的選擇要優(yōu)先于當(dāng)農(nóng)民，這不僅僅是來自經(jīng)濟(jì)收入方面的考慮，還有來自文化層面的。多年來，農(nóng)業(yè)、農(nóng)民處于社會(huì)文化和認(rèn)同感的底層，不受重視甚至是遭受歧視的現(xiàn)象已久，這樣便使得大量的青壯年不愿意沿襲父輩們面朝黃土背朝天的農(nóng)業(yè)勞作，社會(huì)氛圍對(duì)農(nóng)業(yè)造成的侵蝕更加可怕。

目前，在農(nóng)村從事種田的主要是50后、60后，而作為農(nóng)民主力軍的70后、80后、90后，不僅沒有種田意愿，也缺乏種田技能。50后、60后即將老去面臨喪失勞動(dòng)能力，隨著老一輩農(nóng)民的老去，農(nóng)村人口流入城市，農(nóng)村無人再愿意種田，大量農(nóng)田拋荒，未來的農(nóng)田誰來耕種？怎樣保證糧食增收？中國(guó)人靠什么來養(yǎng)活自己？這是中國(guó)糧食安全面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)和現(xiàn)實(shí)危機(jī)。

許多地方政府熱衷于招商引資，利用土地搞開發(fā)的熱情很高，抓糧食生產(chǎn)的積極性不足。取消農(nóng)業(yè)稅以后，抓農(nóng)業(yè)體現(xiàn)不了多少財(cái)政收入，宣傳動(dòng)員老百姓種糧食的話，還要花成本。另外，長(zhǎng)期以來我國(guó)許多種糧的大縣大省都是把種糧作為政治任務(wù)完成，不是按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律來分配任務(wù)，對(duì)市場(chǎng)環(huán)境下糧食生產(chǎn)造成了一定影響。

美國(guó)農(nóng)業(yè)政策值得借鑒

調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性，美國(guó)的農(nóng)業(yè)政策值得借鑒。美國(guó)擁有世界上最發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，其農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的發(fā)展已有80多年的歷史，經(jīng)過幾次調(diào)整和修正完善，已經(jīng)形成了高效的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，促進(jìn)了美國(guó)農(nóng)業(yè)的不斷發(fā)展。

價(jià)格補(bǔ)貼。作為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼最重要、最直接的政策工具，價(jià)格補(bǔ)貼是美國(guó)采用的主要補(bǔ)貼方式。直接補(bǔ)貼中最基本的方式是對(duì)目標(biāo)價(jià)格與市場(chǎng)價(jià)格差額補(bǔ)貼。直接補(bǔ)貼的對(duì)象是美國(guó)主要的糧食品種，如小麥、玉米、棉花和花生等農(nóng)產(chǎn)品。當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)格低于基本生產(chǎn)成本和在生產(chǎn)者利潤(rùn)基礎(chǔ)上制訂的預(yù)計(jì)價(jià)格時(shí)，政府會(huì)給予農(nóng)場(chǎng)主差價(jià)補(bǔ)貼。

出口補(bǔ)貼。美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品最大的特征之一是經(jīng)常性農(nóng)產(chǎn)品過剩，迫使美國(guó)農(nóng)業(yè)嚴(yán)重依賴海外市場(chǎng)。美國(guó)對(duì)出口的補(bǔ)貼主要包括出口信貸擔(dān)保和出口擴(kuò)大計(jì)劃。出口信貸擔(dān)保覆蓋面積大，涉及資金范圍廣，是美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口補(bǔ)貼最重要的形式之一。出口擴(kuò)張計(jì)劃具有明顯的價(jià)格支持作用，給予財(cái)政補(bǔ)貼，用于農(nóng)產(chǎn)品出口，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品出口。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料補(bǔ)貼。WTO規(guī)定，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的補(bǔ)貼屬于黃箱政策，不鼓勵(lì)使用，因?yàn)槠渑で宿r(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格。然而，為了保持農(nóng)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，美國(guó)一直為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)物資提供巨額補(bǔ)貼，包括燃油補(bǔ)貼、農(nóng)藥補(bǔ)貼、化肥補(bǔ)貼等。

環(huán)境保護(hù)補(bǔ)貼。環(huán)境保護(hù)補(bǔ)貼的目的在于促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和提高環(huán)境保護(hù)意識(shí)。在實(shí)際生產(chǎn)中，只要生產(chǎn)者為保持水土、防止土地鹽堿化等規(guī)定而采取相關(guān)保護(hù)措施，那么就可從農(nóng)產(chǎn)品信貸公司獲取相關(guān)損失收益的補(bǔ)貼。鑒于在實(shí)際生產(chǎn)中，環(huán)境保護(hù)補(bǔ)貼也能產(chǎn)生生產(chǎn)性補(bǔ)貼的效果，為減少其副作用，美國(guó)農(nóng)業(yè)法在環(huán)保補(bǔ)貼做了詳細(xì)的規(guī)定。

反周期補(bǔ)貼。該補(bǔ)貼是一種保障性的補(bǔ)貼，實(shí)際上是貸款差額補(bǔ)貼與直接收入補(bǔ)貼結(jié)合的產(chǎn)物。其實(shí)施過程是：事前先由農(nóng)業(yè)部確定一個(gè)目標(biāo)價(jià)格，當(dāng)農(nóng)作物的有效價(jià)格（市場(chǎng)價(jià)格加上直接支付）低于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，政府就會(huì)用反周期補(bǔ)貼來彌補(bǔ)兩者之間的差額。這種補(bǔ)貼方式根據(jù)農(nóng)場(chǎng)的基期面積和預(yù)計(jì)單產(chǎn)來計(jì)算。

美國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的啟示

健全農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度。從美國(guó)農(nóng)業(yè)的整體發(fā)展來看，美國(guó)具有完備的農(nóng)業(yè)法律體系。在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方面，自從1933年美國(guó)國(guó)會(huì)通過《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》以來，美國(guó)先后出臺(tái)了20余部農(nóng)業(yè)法和修正案，一直在根據(jù)每個(gè)階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)來適時(shí)地調(diào)整農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，以適應(yīng)全球市場(chǎng)的變化?？梢姡缒軐⑥r(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策上升到法律的層面，將會(huì)對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展起到積極的作用。盡管我國(guó)出臺(tái)了涉農(nóng)法律，如《農(nóng)業(yè)法》《土地管理法》等，但沒有專門的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律，關(guān)于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策只散見于各種法律中，且內(nèi)容顯得寬泛。要提供積極有效的補(bǔ)貼，提高農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，必須健全農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，完善農(nóng)業(yè)法律體系。

不斷加大對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼規(guī)模。近年來，雖然我國(guó)逐步加大了對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼力度，但是，補(bǔ)貼規(guī)模與美國(guó)相比差距還是很大的。中國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼占農(nóng)產(chǎn)品總值的2%，但在美國(guó)，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼金額占其農(nóng)產(chǎn)品總價(jià)值的50%，差距非常大。盡管美國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼力度遭到其他國(guó)家的強(qiáng)烈反對(duì)，但其并沒有下降的趨勢(shì)。作為傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國(guó)、人口大國(guó)，農(nóng)業(yè)是我國(guó)賴以生存的基本產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)的重要性不言而喻。因此，我國(guó)必須不斷加大對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼規(guī)模。

將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼與環(huán)境保護(hù)相結(jié)合。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不能僅僅是對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的補(bǔ)貼。近年來，為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展，提高農(nóng)民環(huán)保意識(shí)，美國(guó)逐步加大了對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)的補(bǔ)貼力度。研究表明，中國(guó)農(nóng)業(yè)污染日益嚴(yán)重，化肥、農(nóng)藥的過量使用，農(nóng)業(yè)廢棄物的不合理處理等都造成了不同程度的水體、土壤與大氣污染。因此，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼范圍，將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼與環(huán)境保護(hù)、土壤保護(hù)相結(jié)合，具有重大意義。同時(shí)，在借鑒美國(guó)的農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)貼政策時(shí)，還需結(jié)合我國(guó)國(guó)情，才能制定出適合我國(guó)的農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)貼政策。

（作者微信號(hào)：HT20130415）