(四川省涼山州水務(wù)局，四川 西昌，615000)

大橋水庫位于四川省冕寧縣境內(nèi)安寧河上游，是一座以灌溉、工業(yè)及生活供水為主，結(jié)合發(fā)電，兼顧防洪、環(huán)境保護(hù)用水、水產(chǎn)養(yǎng)殖、旅游等綜合利用的大(Ⅱ)型水利工程。水庫于1999年建成投入運行，總庫容6.58億m3，設(shè)計灌溉面積7.872萬hm2；一期工程設(shè)計灌溉面積4.212萬hm2，目前已基本建成并發(fā)揮效益；二期工程設(shè)計灌溉面積3.057萬hm2，工程靜態(tài)總投資26.3億元，工期54個月。本文通過對大橋灌區(qū)二期工程政府和社會資本合作(PPP)模式中績效考核體系的建立分析，探索了績效考核體系納入政府可行性缺口補助的考核計算方案。

1 績效考核的依據(jù)

國務(wù)院以及國家發(fā)改委、財政部、水利部等部委關(guān)于PPP項目績效考核的政策文件很多。國家發(fā)改委《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項目工作導(dǎo)則》的通知(發(fā)改投資〔2016〕2231號)第十九條，對運營績效評價做了規(guī)定：“PPP項目合同中應(yīng)包含PPP項目運營服務(wù)績效標(biāo)準(zhǔn)。項目實施機構(gòu)應(yīng)會同行業(yè)主管部門，根據(jù)PPP項目合同約定，定期對項目運營服務(wù)進(jìn)行績效評價，績效評價結(jié)果應(yīng)作為項目公司或社會資本方取得項目回報的依據(jù)?！?/p>

財政部《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》(財金〔2016〕92號)第17條規(guī)定：“合同應(yīng)當(dāng)約定項目具體產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)和績效考核指標(biāo)，明確項目付費與績效評價結(jié)果掛鉤”；第27條中要求：“各級財政部門應(yīng)當(dāng)會同行業(yè)主管部門在PPP項目全生命周期內(nèi)，按照事先約定的績效目標(biāo)，對項目產(chǎn)出、實際效果、成本收益、可持續(xù)性等方面進(jìn)行績效評價，也可委托第三方專業(yè)機構(gòu)提出評價意見”；第28條規(guī)定：“各級財政部門應(yīng)依據(jù)績效評價結(jié)果合理安排財政預(yù)算資金。對于績效評價達(dá)標(biāo)的項目，財政部門應(yīng)當(dāng)按照合同約定，向項目公司或社會資本方及時足額安排相關(guān)支出。對于績效評價不達(dá)標(biāo)的項目，財政部門應(yīng)當(dāng)按照合同約定扣減相應(yīng)費用或補貼支出?！?/p>

2 績效考核的意義

大橋水庫灌區(qū)二期工程由國家發(fā)改委、財政部、水利部聯(lián)合發(fā)文將該項目列入全國72個PPP重點水利項目的首批12個示范項目之一，力爭建成有帶動和引導(dǎo)效應(yīng)的國家級水利示范項目。在PPP項目的實施環(huán)節(jié)，合同應(yīng)當(dāng)約定項目具體產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)和績效考核指標(biāo)，明確項目付費與績效評價結(jié)果掛鉤，績效評價結(jié)果應(yīng)作為項目公司或社會資本方取得項目回報的依據(jù)。

(1)合理的PPP模式投資建設(shè)及運行維護(hù)將有利于平滑政府財政支出，降低政府債務(wù)風(fēng)險；

(2)有利于優(yōu)化項目風(fēng)險分配，降低全壽命周期成本，提高公共服務(wù)效率、公共產(chǎn)品供應(yīng)質(zhì)量；

(3)有利于進(jìn)一步拓展社會資本的市場發(fā)展空間，社會資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域推動市場化改革；

(4)引進(jìn)水利行業(yè)擁有豐富運營經(jīng)驗的運營商，充分發(fā)揮政府投資“四兩撥千斤”的引導(dǎo)帶動作用，有利于提高地方水利基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)和運營效率；

(5)積極探索大橋水庫灌區(qū)二期工程績效考核，建立獨立、透明、可問責(zé)、專業(yè)化的PPP項目監(jiān)管體系，形成由政府監(jiān)管部門、投資者、社會公眾、專家、媒體等共同參與的監(jiān)督機制，才能保障項目順利運行。

3 大橋水庫灌區(qū)二期工程項目PPP模式選擇

本項目為新建項目，擬采用“BOT(新建-運營-移交)”模式進(jìn)行建設(shè)、運營、移交。涼山州水務(wù)局對本PPP項目進(jìn)行申報，在通過涼山州財政局物有所值評價和財政承受能力論證評估后，進(jìn)行項目實施方案編制。涼山州人民代表大會審批同意政府對該項目進(jìn)行可行性缺口補助的相應(yīng)費用，并在編制中期財政規(guī)劃時，將項目財政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排。涼山州水務(wù)局通過公開招標(biāo)的方式采購社會資本方(投建一體)，約定投資、融資、建設(shè)運營及維護(hù)等各方面的權(quán)利和義務(wù)。待政府出資代表與中標(biāo)社會資本方共同成立項目公司(SPV)后，涼山州水務(wù)局同項目公司簽署PPP合同。項目公司承接PPP合同的全部權(quán)利和義務(wù)，負(fù)責(zé)本項目的投資、融資、建設(shè)、運營、維護(hù)和移交等工作。項目公司成立后，由項目公司股東分工協(xié)作。社會資本負(fù)責(zé)項目的籌融資，項目公司負(fù)責(zé)項目的建設(shè)、運營、維護(hù)等工作。項目公司所得收入優(yōu)先用于支付社會資本投資及合理收益。項目合作周期屆滿后，項目公司進(jìn)行清算，將項目公司所有資產(chǎn)和權(quán)益在無擔(dān)保、無抵押、無質(zhì)押等無負(fù)債的條件下無償移交給政府。

4 PPP模式在大橋水庫灌區(qū)二期工程項目中存在的問題

本項目為準(zhǔn)經(jīng)營性的水利建設(shè)項目，經(jīng)營收入主要為農(nóng)業(yè)灌溉供水、城鎮(zhèn)生活和工業(yè)供水、發(fā)電收入，正常運行年份項目年供水及發(fā)電收入約為7034萬元。工程年運行費主要包括材料費、燃料及動力費、大修費、職工工資及福利費、工程管理費、水資源費、其它費用及固定資產(chǎn)保險費等，正常運行年份運行費約4373萬元。計入社會資本金償還及合理利潤支出、融資資本金還本付息，項目公司僅靠經(jīng)營收益無法回收成本和回報，本項目存在可行性缺口。缺口部分需政府給予財政補貼，其實質(zhì)為政府購買服務(wù)的對價，為增強政府對支付的監(jiān)管，同時激勵社會資本提升公共服務(wù)質(zhì)量，為政府部門提供可持續(xù)的公共設(shè)施及服務(wù)，以滿足政府對社會公眾的服務(wù)需求，政府應(yīng)制定相應(yīng)建設(shè)、運營績效考核指標(biāo)，因此本項目績效考核體系對項目的順利建設(shè)以及后期正常運行起著至關(guān)重要的作用。

5 績效考核體系設(shè)計

(1)績效考核小組成員可由項目實施機構(gòu)以及財政、發(fā)改、審計、環(huán)保、安監(jiān)等相關(guān)部門人員組成，人數(shù)應(yīng)為單數(shù)，為防止項目公司尋租，每年應(yīng)對小組成員進(jìn)行調(diào)整。

(2)良好的績效考核體系設(shè)計應(yīng)確保本項目能夠按照設(shè)計要求的標(biāo)準(zhǔn)完成建設(shè)，并通過良好的運營維護(hù)滿足工程具體功能需求。項目建設(shè)期內(nèi)，項目公司對項目建設(shè)管理負(fù)責(zé)，實施機構(gòu)按照工程竣工驗收與日常檢查整改結(jié)果相結(jié)合的原則，除對項目進(jìn)行竣工驗收外，還對項目履約表現(xiàn)、工期管理、工程質(zhì)量管理、成本管理、安全、文明施工和環(huán)保等情況進(jìn)行考核；項目運營期內(nèi)，項目公司負(fù)責(zé)項目范圍內(nèi)發(fā)電站、水利設(shè)施運營等管理，設(shè)施設(shè)備修理維護(hù)，環(huán)衛(wèi)保潔、綠化養(yǎng)護(hù)，應(yīng)確保項目運營維護(hù)質(zhì)量；項目資產(chǎn)移交時必須滿足績效考核指標(biāo)要求，若不滿足移交條件，項目公司應(yīng)更新、改造或重置設(shè)施設(shè)備以達(dá)到移交要求?？冃Э己酥笜?biāo)用于政府可行性缺口補助計算。

建設(shè)期績效考核系數(shù)計算如下：

F=∑Fi/(n+1)

式中：F——建設(shè)期績效考核得分；

Fi——年度常規(guī)考核和竣工驗收考核得分；

n——建設(shè)期。

依據(jù)建設(shè)期績效考核得分確定建設(shè)期可行性缺口補助績效調(diào)整系數(shù)λ0。

依據(jù)運營期績效考核得分確定運營期可用性服務(wù)費及運營維護(hù)服務(wù)費績效調(diào)整系數(shù)λ1i、運營期使用者付費績效調(diào)整系數(shù)λ2i，運營期年度可行

圖1 涼山州大橋水庫灌區(qū)二期工程PPP項目績效考核流程

性缺口補助(績效調(diào)整)計算如下：

Bi=Wi×α×λ0+(Wi×(1-α)+Yi)×λ1i-Si×λ2i

式中：Bi——年度可行性缺口補助(績效調(diào)整)；

Wi——年度可用性服務(wù)費；

α——可用性服務(wù)費納入建設(shè)期績效考核比例；

Yi——年度運營維護(hù)服務(wù)費；

Si——年度使用者付費；

λ0——建設(shè)期可行性缺口補助績效調(diào)整系數(shù)；

λ1i——年度運營期可用性服務(wù)費及運營維護(hù)服務(wù)費績效調(diào)整系數(shù)；

λ2i——年度使用者付費績效調(diào)整系數(shù)。

6 大橋水庫灌區(qū)二期工程PPP模式建設(shè)的建議

(1)本項目擬通過公開招標(biāo)的方式選擇同時具備相應(yīng)施工總承包資質(zhì)、能力及經(jīng)驗的社會資本方，則社會資本方除按公司章程的約定獲得作為股東的分紅外，還可以通過與項目公司簽署施工總承包合同獲得相應(yīng)的施工利潤。因此，社會資本金合理利潤率應(yīng)進(jìn)一步綜合考慮政府財政承受能力及對社會資本方的吸引力，運用招投標(biāo)競爭機制適度降低政府可行性缺口補助及使用者付費；

(2)為加強建設(shè)期質(zhì)量、安全、進(jìn)度及投資控制，可用性服務(wù)費納入建設(shè)期績效考核比例及績效調(diào)整系數(shù)，工程建設(shè)及運營考核指標(biāo)應(yīng)在廣泛調(diào)研同類工程后進(jìn)一步測算；

(3)目前，國家對地方政府及平臺公司債務(wù)正在清理規(guī)范，相關(guān)政策發(fā)生變化的可能性較大，如有變化，可能導(dǎo)致本次融資的一系列合同無法完全履行。針對該類法律政策等發(fā)生重大變化導(dǎo)致項目無法按約定繼續(xù)實施或收益無法保證的風(fēng)險，應(yīng)在PPP合同中制定合理的補償與退出機制，通過合同約定來有效化解該類政策變化引發(fā)的風(fēng)險。