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(四川省都江堰龍泉山灌區(qū)管理處，四川 簡(jiǎn)陽(yáng)，641400)

1 龍泉山灌區(qū)概況

龍泉山灌區(qū)系都江堰東風(fēng)渠六期工程，位于龍泉山脈以東，沱江以西，是以農(nóng)業(yè)灌溉為主，兼有防洪、發(fā)電、旅游、水產(chǎn)、林果、城鄉(xiāng)供水等多種功能的大型水利工程(灌區(qū))。工程于1970年3月修建，至1980年初基本完成了主體工程建設(shè)，并逐步完善配套。灌區(qū)取水點(diǎn)在都江堰東風(fēng)渠總干末端的羅家河壩，設(shè)計(jì)流量30m3/s，通過(guò)長(zhǎng)6274m的龍泉山隧洞引水注入張家?guī)r水庫(kù)，再與石盤、三岔水庫(kù)串聯(lián)組成灌溉體系。灌區(qū)已建成水庫(kù)4座總庫(kù)容2.381億m3(大(2)型水庫(kù)1座、中型水庫(kù)2座、小型水庫(kù)1座)，干支渠37條總長(zhǎng)446.96km(干渠9條、支渠28條)，斗農(nóng)毛渠572條總長(zhǎng)1599.32km。灌區(qū)設(shè)計(jì)灌溉成都市(龍泉驛區(qū)、簡(jiǎn)陽(yáng)市)、資陽(yáng)市雁江區(qū)、資中縣、仁壽縣的8.017萬(wàn)hm2耕地，現(xiàn)有效灌面5.029萬(wàn)hm2。

龍泉山灌區(qū)管理處(以下簡(jiǎn)稱“龍灌處”)成立于1973年，目前是由四川省水利廳委托資陽(yáng)市人民政府代管的正縣級(jí)大型灌區(qū)水利工程管理單位，直接管轄4座水庫(kù)及37條干支渠工程。

2 灌區(qū)水利工程劃界確權(quán)工作背景和要求

全國(guó)水利工程劃界確權(quán)工作大致分為三個(gè)階段：

第一階段：1989年，水利部以《關(guān)于抓緊劃定水利工程管理和保護(hù)范圍的通知》(水管〔1989〕5號(hào))要求各地抓緊開(kāi)展相關(guān)工作；

第二階段：1995年，水利部以《關(guān)于加快水利工程土地劃界工作的通知》(水管〔1995〕13號(hào))要求1995年底要基本完成國(guó)家管理的水利工程(包括河道、水庫(kù)、灌排、農(nóng)電、供水、水土保持和水文測(cè)驗(yàn)等工程或設(shè)施)用地的劃界工作，領(lǐng)取水利工程用地土地使用證達(dá)90%以上，爭(zhēng)取1996年全面完成劃界工作；

第三階段：2014年，水利部以《關(guān)于開(kāi)展河湖管理范圍和水利工程管理與保護(hù)范圍劃定工作的通知》(水建管〔2014〕285號(hào))要求，2017年底前完成省級(jí)水行政主管部門直管的河湖管理范圍和水利工程管理范圍及保護(hù)范圍的劃定，2020年基本完成國(guó)有水管單位管理的其他河湖范圍和水利工程管理與保護(hù)范圍劃定。

3 龍灌處水利工程劃界確權(quán)工作開(kāi)展情況

龍灌處水利工程劃界確權(quán)工作于1993年和2009年分兩次開(kāi)展，共完成了4座水庫(kù)及9條干渠工程共1118.60hm2的工程直接用地和部分管理范圍用地劃界確權(quán)，并取得了《國(guó)有土地使用證》，完成率為20%(詳見(jiàn)表1)。

表1龍泉山灌區(qū)管理處水利工程劃界確權(quán)情況調(diào)查

注：張家?guī)r管理范圍劃定超出了規(guī)定的范圍，達(dá)到了保護(hù)范圍區(qū)域，本次統(tǒng)計(jì)到保護(hù)范圍已劃界面積中。

3.1 水庫(kù)工程劃界確權(quán)情況

龍灌處管轄范圍內(nèi)有大(2)型水庫(kù)一座(三岔水庫(kù))，總庫(kù)容2.287億m3；中型水庫(kù)2座(石盤、張家?guī)r水庫(kù))，總庫(kù)容0.9162億m3；小(2)型水庫(kù)1座，總庫(kù)容31.2萬(wàn)m3。第一次水利工程劃界確權(quán)工作開(kāi)始于1993年8月，在各級(jí)政府的支持下，通過(guò)全處人員的努力，完成了成都市境內(nèi)的四座水庫(kù)共857.74hm2的工程直接用地和部分管理范圍用地劃界確權(quán)工作，并取得了縣級(jí)國(guó)土局核發(fā)的《國(guó)有土地使用證》，其中石盤水庫(kù)、張家?guī)r水庫(kù)在簡(jiǎn)陽(yáng)市和雙流區(qū)境內(nèi)的工程用地完成了全部劃界確權(quán)工作。第二次劃界確權(quán)是2009年，完成了三岔水庫(kù)孤島確權(quán)劃界辦證工作，共確權(quán)島嶼96個(gè)面積128.292hm2，并經(jīng)簡(jiǎn)陽(yáng)市國(guó)土局核發(fā)《國(guó)有土地使用證》。目前水庫(kù)工程管理范圍劃界確權(quán)率僅22.48%，保護(hù)范圍未劃界。

3.2 渠道工程劃界確權(quán)情況

龍灌處直接管轄渠道共37條，其中干渠9條，支渠28條，總長(zhǎng)446.96km。渠道工程應(yīng)完成管理范圍劃界面積1877.53hm2，保護(hù)范圍劃界面積894.32hm2，1994年僅完成9條干渠的管理范圍劃界確權(quán)260.86hm2，完成率14%，保護(hù)范圍未劃界。剩余28條渠道是1993年由簡(jiǎn)陽(yáng)市人民政府委托龍灌處代管至今，其中有13條渠道移交了管理范圍劃界資料，但是這部分劃界資料是上世紀(jì)70年代末工程建設(shè)時(shí)期的征地基礎(chǔ)資料，地方政府和當(dāng)?shù)厝罕妼?duì)此部分劃界資料認(rèn)可度不高。

3.3 劃界確權(quán)尚需完成的工作

龍灌處所轄水利工程劃界確權(quán)工作需完成以下內(nèi)容：

一是完成未劃界確權(quán)的管理范圍4574.26hm2；

二是完成未劃界水利工程保護(hù)范圍24048.45hm2；

三是所有工程管理和保護(hù)范圍的界樁和界牌布設(shè)。

4 灌區(qū)水利工程劃界確權(quán)的職責(zé)和標(biāo)準(zhǔn)

4.1 劃界確權(quán)工作的職責(zé)

《中華人民共和國(guó)水法》規(guī)定：“國(guó)家對(duì)水工程實(shí)施保護(hù)。國(guó)家所有的水工程應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定劃定工程管理和保護(hù)范圍。其他水工程，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市人民政府的規(guī)定，劃定工程保護(hù)范圍和保護(hù)職責(zé)。”

《四川省水利工程管理?xiàng)l例》規(guī)定：“第二十五條縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)水利工程劃定管理范圍和保護(hù)范圍并向社會(huì)公告?！?/p>

綜上所述，灌區(qū)水利工程劃界確權(quán)工作的主要職責(zé)按照屬地原則應(yīng)是屬地政府，水管單位的主要職責(zé)是按照相關(guān)法規(guī)明確管轄工程的劃界確權(quán)范圍和工作內(nèi)容，并報(bào)告有關(guān)政府，由政府組織，水管單位具體配合相關(guān)部門努力推動(dòng)開(kāi)展工作。

4.2 工程劃界確權(quán)范圍標(biāo)準(zhǔn)

水庫(kù)工程管理范圍和保護(hù)范圍按照《四川省水利工程管理?xiàng)l例》確定：“第二十六條水利工程應(yīng)當(dāng)根據(jù)安全管理的需要和國(guó)家有關(guān)規(guī)定以及工程類型、規(guī)模，按照以下標(biāo)準(zhǔn)劃定管理范圍和保護(hù)范圍：(一)水庫(kù)校核洪水位線以下為水庫(kù)庫(kù)區(qū)管理范圍，校核洪水位線至庫(kù)周集雨區(qū)為保護(hù)范圍；(二)大型水庫(kù)主壩的下游坡腳和壩肩外200m為管理范圍，此范圍以外300m的區(qū)域?yàn)楸Ｗo(hù)范圍；中型水庫(kù)大壩的下游坡腳和壩肩外100m為管理范圍，此范圍以外200m的區(qū)域?yàn)楸Ｗo(hù)范圍；小型水庫(kù)大壩的下游坡腳和壩肩外50m為管理范圍，此范圍以外100m的區(qū)域?yàn)楸Ｗo(hù)范圍；各類水庫(kù)副壩的管理范圍和保護(hù)范圍，均按照小型水庫(kù)大壩的管理范圍和保護(hù)范圍劃定；(五)水閘管理范圍：大(1)型水閘的管理范圍為水閘上、下游寬度500m至1000m，水閘兩側(cè)寬度100m至200m；大(2)型水閘的管理范圍為水閘上、下游寬度300m至500m，水閘兩側(cè)寬度50m至100m；中型水閘的管理范圍為水閘上、下游寬度100m至300m，水閘兩側(cè)寬度30m至50m；小型水閘的管理范圍為水閘上、下游寬度50m至100m，水閘兩側(cè)寬度30m至50m?！?/p>

渠道工程管理范圍和保護(hù)范圍按照《四川省都江堰水利工程管理?xiàng)l例》確定：“(四)其他水利工程設(shè)施和渠系水工建筑物應(yīng)按照管理和保護(hù)的需要，根據(jù)省的有關(guān)規(guī)定劃定管理范圍與保護(hù)范圍。其中干渠從填方渠道坡腳或挖方渠道渠頂向外劃定6m至8m為管理范圍，此范圍以外10m至20m為保護(hù)范圍；分干渠從填方坡腳或挖方渠頂向外劃定4m至6m為管理范圍，此范圍以外8m至15m為保護(hù)范圍；支渠從填方坡腳或挖方渠頂向外劃定4m至6m為管理范圍，此范圍以外5m至10m為保護(hù)范圍?！?/p>

5 推進(jìn)水利工程劃界確權(quán)工作遇到的困難和問(wèn)題

5.1 歷史遺留問(wèn)題導(dǎo)致管理范圍已確權(quán)部分的土地被農(nóng)民占用

由于水庫(kù)已建成近40年，部分原水庫(kù)搬遷戶生活困難部分回遷，三座大中型水庫(kù)庫(kù)區(qū)管理范圍已確權(quán)的土地存在當(dāng)?shù)卮迳缫鸦o了農(nóng)民作為包產(chǎn)田、自留地、林權(quán)地，甚至已建設(shè)居民住房較多?，F(xiàn)行水法規(guī)的執(zhí)行又與農(nóng)村土地承包政策相抵觸。雖然庫(kù)區(qū)管理范圍內(nèi)部分土地進(jìn)行了劃界確權(quán)辦證，但是庫(kù)區(qū)村民侵占水利用地、違反水法規(guī)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，水利工程安全和水質(zhì)安全無(wú)法得到保護(hù)，沿庫(kù)設(shè)置的界樁大部分被破壞。導(dǎo)致在管理實(shí)踐中，水利管理單位很難完全行使使用權(quán)。

5.2 部分水庫(kù)管理范圍未確權(quán)土地已被政府出讓

三岔水庫(kù)、石盤水庫(kù)是省政府確定的依托三岔湖、龍泉湖和龍泉山脈山水生態(tài)打造的休閑度假旅游區(qū)，隨著天府新區(qū)的發(fā)展，三岔水庫(kù)、石盤水庫(kù)管理范圍及保護(hù)范圍內(nèi)的土地屬一片熱土，價(jià)值倍增，水庫(kù)庫(kù)區(qū)及庫(kù)區(qū)管理范圍內(nèi)未劃界確權(quán)的土地，當(dāng)?shù)卣^大部分已出讓給旅游開(kāi)發(fā)企業(yè)或個(gè)體。

目前地方政府土地收儲(chǔ)成本價(jià)格約40萬(wàn)每畝，而三岔水庫(kù)庫(kù)邊土地當(dāng)?shù)卣信馁u價(jià)達(dá)800萬(wàn)每畝，石盤水庫(kù)庫(kù)邊土地當(dāng)?shù)卣信馁u價(jià)達(dá)600萬(wàn)每畝。

5.3 石盤水庫(kù)水域確權(quán)存在的遺留問(wèn)題難以糾正

石盤水庫(kù)跨龍泉驛區(qū)和簡(jiǎn)陽(yáng)市兩地行政區(qū)域，約36km庫(kù)岸線在龍泉地界，約18km庫(kù)岸線在簡(jiǎn)陽(yáng)地界。2002年龍灌處開(kāi)展了石盤水庫(kù)正常水位460.00m高程水域確權(quán)核查工作，得知龍泉驛區(qū)政府已經(jīng)把庫(kù)區(qū)456.00m～460.00m高程的12宗土地出讓給旅游開(kāi)發(fā)企業(yè)，龍灌處向上級(jí)國(guó)土部門反映了此問(wèn)題，但是無(wú)法糾正已辦證的12宗土地權(quán)屬，導(dǎo)致水庫(kù)龍泉地界的水域只能確權(quán)在456.00m高程，而簡(jiǎn)陽(yáng)地界確權(quán)460.00m高程，造成庫(kù)區(qū)水資源流失，無(wú)法保護(hù)，水庫(kù)管理權(quán)、經(jīng)營(yíng)收益權(quán)分置，水庫(kù)管理單位無(wú)法按相關(guān)水法規(guī)完全履職盡責(zé)。

5.4 劃界確權(quán)工作量大、面廣，缺少政府主導(dǎo)和資金難實(shí)施

劃界確權(quán)工作費(fèi)用構(gòu)成，一是工程管理范圍劃界(含埋樁)費(fèi)用，二是管理范圍確權(quán)頒證費(fèi)用，三是工程保護(hù)范圍劃界(含埋樁)費(fèi)用。按照劃界確權(quán)工程開(kāi)展所需工作內(nèi)容結(jié)合實(shí)際市場(chǎng)測(cè)繪及本地區(qū)材料人工價(jià)格確定測(cè)量、埋界等工作經(jīng)費(fèi)；確權(quán)頒證的管理范圍土地征收費(fèi)用按照本地區(qū)政府目前實(shí)際土地征收成本價(jià)格計(jì)算。龍灌處所轄水利工程完成劃界確權(quán)工作尚需經(jīng)費(fèi)77.64億元。其中管理范圍完成劃界尚需經(jīng)費(fèi)2.20億元，管理范圍完成征地確權(quán)尚需經(jīng)費(fèi)68.58億元，保護(hù)范圍完成劃界尚需經(jīng)費(fèi)6.86億元。

龍灌處4座水庫(kù)均經(jīng)過(guò)除險(xiǎn)加固工程整治，現(xiàn)在水庫(kù)校核洪水位都高于原征地水位，之間的土地絕大部分已由政府出讓給旅游開(kāi)發(fā)企業(yè)，且部分土地已投入建設(shè)，該部分土地若再進(jìn)行水利工程用地確權(quán)將涉及資金量巨大。此外劃界的界樁定位測(cè)量、制作、埋設(shè)、永久性占地，以及確權(quán)征地補(bǔ)償費(fèi)、房屋搬遷費(fèi)等高額的費(fèi)用缺少政府財(cái)政支持，管理單位是無(wú)力承擔(dān)的。

5.5 地方政府支持有限，目前工作推進(jìn)困難

2017年11月，龍灌處以正式文件函告高新區(qū)管委會(huì)和簡(jiǎn)陽(yáng)市人民政府，請(qǐng)管委會(huì)和市政府在當(dāng)前農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度確權(quán)頒證工作中，對(duì)地方村社、群眾權(quán)屬土地與灌區(qū)水利工程權(quán)屬土地相交部分，進(jìn)行嚴(yán)格審核明晰，同時(shí)劃定龍泉山灌區(qū)水利工程管理范圍和保護(hù)范圍界線。但是，地方政府回復(fù)龍灌處的意見(jiàn)是：對(duì)龍泉山灌區(qū)管理處列出的名單中的水庫(kù)、溝渠等相關(guān)水域及水利設(shè)施用地，根據(jù)《國(guó)家土地管理局關(guān)于印發(fā)〈確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定〉的通知》(1995國(guó)土(籍)字第26號(hào))第二章第十二條規(guī)定：“縣級(jí)以上(含縣級(jí))水利部門直接管理的水庫(kù)、渠道等水利工程用地屬于國(guó)家所有。水利工程管理范圍和保護(hù)范圍內(nèi)未經(jīng)征用的農(nóng)民集體土地仍屬于農(nóng)民集體所有”依法確定權(quán)屬。就以上情況，龍灌處再次向高新區(qū)統(tǒng)籌局和簡(jiǎn)陽(yáng)市人民政府去函，建議有產(chǎn)權(quán)糾紛的土地暫時(shí)不確權(quán)，作為爭(zhēng)議問(wèn)題匯總上報(bào)處理，但并未取得效果。

6 對(duì)灌區(qū)水利工程劃界確權(quán)工作的建議

(1)明確指導(dǎo)思想、堅(jiān)持基本原則。灌區(qū)水利工程劃界確權(quán)工作，當(dāng)前的指導(dǎo)思想應(yīng)按照黨的十八大、十九大和習(xí)近平總書記關(guān)于國(guó)家水安全戰(zhàn)略的重要講話精神，以及水利部深化水利改革和加強(qiáng)河湖管理工作的部署，依照地方政府在水利工程劃界確權(quán)工作中的法定職責(zé)，有序推進(jìn)。開(kāi)展工作的基本原則應(yīng)按照水建管〔2014〕285號(hào)文提出的依法依規(guī)、輕重緩急、先易后難、因地制宜、分級(jí)負(fù)責(zé)、試點(diǎn)先行?？紤]到劃界不涉及土地權(quán)屬，不觸及周邊群眾和單位的實(shí)質(zhì)利益，涉及部門少，政策簡(jiǎn)單，程序清晰，費(fèi)用少，易于實(shí)施；確權(quán)涉及國(guó)家及地方政策復(fù)雜，需要經(jīng)費(fèi)高，協(xié)調(diào)難度大等原因，按照先劃界、后確權(quán)，先試點(diǎn)、后全面推開(kāi)的原則，分步開(kāi)展工作；

(2)水管單位應(yīng)繼續(xù)向地方政府匯報(bào)該項(xiàng)工作，爭(zhēng)取地方政府主動(dòng)推進(jìn)，同時(shí)盡量避免出現(xiàn)已確權(quán)土地權(quán)屬重疊產(chǎn)生新的矛盾；

(3)在已取得成果的基礎(chǔ)上，爭(zhēng)取有管轄權(quán)的地方政府發(fā)布公告，公示水利工程管理范圍和保護(hù)范圍，完成劃界工作。同時(shí)籌措資金開(kāi)展已確權(quán)頒證土地的界樁界牌制作、埋設(shè)工作；

(4)對(duì)已出現(xiàn)的確權(quán)辦證重疊矛盾，水管單位要積極會(huì)同國(guó)土部門進(jìn)行梳理，建立臺(tái)賬管理，爭(zhēng)取地方政府組織國(guó)土、規(guī)劃、建設(shè)等部門，建立專門的管理辦法，明確該部分土地的用途不能用于開(kāi)發(fā)建設(shè)，在今后地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)中嚴(yán)加管控；

(5)繼續(xù)向工程所在地政府匯報(bào)推進(jìn)工作。首先對(duì)管理、保護(hù)范圍確權(quán)不完善的，爭(zhēng)取政府支持并組織先行開(kāi)展完成，再逐步推進(jìn)完成全部確權(quán)工作。